新常态下的财税体制改革

 

大家知道，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”理论是引领今春两会的主基调，今天我要给大家讲的是第二个全面，就是全面深化改革，全面深化改革重点讲的是全面深化财税改革。

十八届三中全会以来，中国的财税改革进入了一个新常态。这个新常态可以理解为新一轮的全面深化财税改革，以治理为导向，强调法治，强调全面，强调深化。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把财税改革与国家治理结合起来，我们新一轮改革的大幕也就此拉开。

在这一年多时间里，高层密集出台了一系列推动财税改革的文件和法律。最典型的就是2014年8月31日全国人大通过的《新预算法》。财税改革文件包括《关于实行中期财政规划管理的意见》、《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》等。如此密集地出台财税改革的文件和法律，这是前所未有的。发出的信号很清晰，那就是财税改革必须全面深化，而且要以治理和法治为主要导向。刚刚结束的两会，也继承了高层最近一年多来关于财税改革的基本精神和战略部署。

我们经常讲财税改革，讲的就是如何管理好纳税人的钱袋子。今年的两会有很多新亮点，就财税这个方面而言，主要围绕着公款的管理讲了全面深化改革，把政府工作全面纳入法治的轨道以及稳增长、调结构等问题。

 

一、全面深化财税改革

高增长的时代已经结束了，政府的财政发展也进入了新常态。过去的时代关注的是“多少”，预算拨款给多少？财政收入增加多少？今后我们的财政改革要关心“多好”。从多少到多好的转变，我们已经处在了这样的历史转折点上。因为我们已经意识到高增长本身是不可持续的，我们的财政发展要在一种中低速增长的背景下去考虑，而不能老是期待政府不断地增加财政收入去应对新的支出需求。

所以政府必须适应新常态，必须全面深化改革。我理解，一是要全面深化制度改革，二是全面深化政策改革。财政改革也是如此。要从制度和政策这两个层面上去关注全面和深化这两个词的准确涵义。

从政策层面讲，比如补贴就是一项重要的财政政策。有很多高科技企业，每年可以拿到很多的补贴资金，还有给公共事业的补贴，还有一块叫惠农补贴。为什么在新一轮的财政改革里要提到整合补贴资金的问题，是因为过去我们的补贴效果不好，还产生了很多其他的问题，比如说套取补贴资金，中介机构非常活跃，补贴资金管理方面存在很多漏洞。

补贴政策反映出，补贴资金的规模大、增长快，但是我们对补贴政策本身的绩效评价工作做得很不充分。作为执行者，其实是最有发言权的，因为执行者最了解这个政策本身的成败得失，如果补贴的效果不好，我们就要考虑如何更好地利用补贴资金。比如说要鼓励中小企业发展，不一定要给它补贴，可以把中小企业纳入到政府采购的范围中，增加他们的订单，把补贴资金转换为订单的支持。民营企业主要缺的还不是钱，缺的是生产出高质量的产品和服务却没有订单。在这方面，民营企业跟国有企业相比没有竞争优势，如果真的要鼓励民营中小企业的发展，我认为可以把中小企业作为政府的服务供应商。对他们的资质、产品、服务提出标准，如果企业用事实证明能够达到这个标准，或者提供的产品、服务确实能够满足要求，那么我们可不可以把这些服务更多地交给中小企业。古人讲，授人以鱼，不如授人以渔。我们过去的改革是给你一条鱼，现在的改革是告诉你捕鱼的方法，今后的改革都要朝着这个方向去考虑。

强调全面深化改革的另一个重要原因就是反腐。财政改革是反腐的主战场，这是我的看法。腐败跟公款有直接或者间接的关系。所谓腐败就是滥用权力谋私，这个私就跟钱有关。财政体制改革、预算制度改革、税制改革、税收法定、预算法定、政府服务购买、社会购买、绩效管理、权责财务报告等等，这些都属于财政的范围，如果中国能够建立起一套有效的管理公款的制度，那么腐败的机会就会被压缩到最少，空间就会被压缩到最小。

今年政府的全部开支预算超过了26万亿元人民币。20年前我们的政府支出不到5000亿元人民币，政府花这么多的钱，如果管理不好的话，腐败的机会就会增加。除了支出总额以外，现在中央国债的余额还有11万亿元人民币，社保资金历年滚存结余还有5万多亿元人民币，中央还有预算调节基金，按照今年的预算安排结余341.15亿元人民币。其实政府的财政规模不止这些，还包括政府控制的国有企业。但是根据我的初步判断，如果按照资源的利用效率来衡量，我们国家的公款利用效率需要大大提升。

那么，从今年开始，我们究竟要从哪些方面去推动全面深化改革呢？我有一个观点，就是说对于中国经济的发展来说，金融改革还是能够有所作为的，但是财政改革则会有更大的作为。中国要解决经济和社会的问题，关键不在金融，而在财税改革。如果我们能够通过财政改革来引领或者说作为金融全面改革的主线，那么中国的很多问题就必定会得到解决。所以我认为，对于中国经济和社会的前景而言，未来财政改革的重要性高于金融改革。我们要下好全面深化财政改革这步棋，改不好，后果非常严重。改好了，中国经济还将迎来春天，中国社会也会步入昂扬向上的健康轨道。

财政改革有六个板块。

第一个板块是税收改革，包括税制、税务管理，还有其他方面，特别强调的是税收法定。

第二个板块是预算制度改革。

第三个板块是政府间财政体制。我们经常讲财权事权匹配，事权与支出责任匹配，政府间转移支付，这些加起来就叫政府间财政体制。政府间财政体制有三个核心问题。第一，收入划分。各级政府怎么分割财政蛋糕，怎么划分税收的立法权，还有非税收入的分配权。第二，支出划分。第三，转移支付。新一轮改革的重心是转移支付，而转移支付的改革重点是专项转移支付的改革。

有几个方面要重点把握。一是压缩，以后的转移支付要以一般转移支付为主，专项转移支付为辅。二是合并。为什么要合并？因为我们的专款太碎，造成管理上的分散，政出多门，钱出多门，而且对地方的决策权造成很大的干扰。按照我的理解，比如说惠农补贴，有种子补贴、粮食补贴以及杀虫剂、除草剂、化肥、农药等等之类的补贴。合并就是要整合成为一个农业补贴，至于这个补贴到了地方，到了基层，怎么去使用，决策权主要在地方，交给基层政府。合并的目的就是减少项目。这样做有很多好处，比如可以减少武断，就是说补贴款项与当地的实际情况不匹配，有些地方的问题是粮食问题，有些地方是种子问题，要因地制宜，根据当地的具体情况决定这个补贴花在哪里。三是取消。取消是取消配套。四是禁止。盈利性的、净增性的补贴项目，以后不要搞专款专项了。五是退出。现有的专款项目如果确实没有什么效果，要定期进行评估，评估以后不合格要退出，不再继续进行。六是绩效评价。把专款变成一般性转移支付以后，地方政府的权力就变大了，能够自行支配资金使用的前提是要对结果负责，这个结果就是绩效。这就需要建立一套绩效评价指标，用来进行考核。

 

这样一来就把专项转移支付逐步转变为一般性转移支付，一般性转移支付就由地方政府自己来决定这个钱怎么花，支出决策就能够更好地结合当地的实际情况。现在这块改革已经启动了，一旦专项拨款改成了一般性转移支付以后，地方政府应该有一个方案，在落实的过程中要做到公正、公平、公开。

第四个板块，公共财务管理制度改革。国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,对全面推进权责发生制的政府综合财务报告制度改革作出部署。比如说地方政府要发行债券的话，第一张最重要的表叫政府资产负债表，就是财务报表，因为投资者是根据对你的资产的评估来判断购买你的债券有没有风险，就像上市公司一样，上市公司要定期披露资产负债表、利润表等等，政府也要定期披露。第二张非常重要的表叫收入费用表，这里指的不是支出，而是费用。我们现在的行政管理支出，就是现金支出，不是一个成本概念。收入费用表能够很清楚地给出一个成本费用的概念。行政管理费是一笔现金流出，数额可能没有那么大，但是还要加上固定资产的折旧，这就是一个成本概念了，再加上公务人员退休以后的退休金分摊，还有其他损耗等等，这些都包含在成本费用的概念中。

还有一个资产管理制度，资产的管理和负债的管理都属于财务管理。资产负债表里面的资产有一项叫现金，现金是最好的流动资产，政府现金管理包括现金流入流出的预测，国库现金余额的利用。

这些就要求财政部门的工作也要调整，要利用《新预算法》以及国务院出台的一系列文件，以这些文件和法律为依据，调整财政部门与预算单位的关系，主要是一级预算单位。现在财政部门在很大程度受制于各个部门，一旦各个部门拿出专款这把尚方宝剑，使得财政部门好像再没有特别的监管途径。现在怎么去监管、约束和引导预算单位，而不是被他们牵着鼻子走呢？财政部门的工作要想从被动变主动，最好的路线是什么？我认为理想又可行的办法就是利用好两个抓手，第一个抓手就是部门预算和决算报告的编制，严格按照《新预算法》和其他相关文件的规定，对政府和部门的预算报告提出要求。财政部门必须要通过预算报告，制定标准化、通俗化，同时还符合《新预算法》的规定，而且规范要全面规范，要公开透明。同时，根据相关的文件规定，还要对绩效指标等内容提出要求。第二个抓手就是预算程序，要通过进一步理清改进预算程序来理清财政部门和预算单位之间那种剪不断理还乱的关系。

十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。但是，现在财政部门的地位、工作模式、职责分配，都使得财政很难在推动政府治理现代化方面起到很大的作用。财政部门不仅仅是通过给政府提供资金，还要通过制度和政策层面的改革建议，通过理顺财政部门和预算单位之间的关系，来支持政府的治理。过去我们讲财政对改革开放的贡献就是收了多少税，支出了多少钱，以此来衡量财政做出的贡献。这种观念已经过时了，现在我们要通过更多的途径、更有效果的方式来支持改革开放。

《新预算法》里面还强调了审计工作的重要性。一个是预算执行报告，一个是决算实行报告，这两个报告都要经过本级审计部门的审计，审计以后还要报本级政府审定，审定以后报本级人大常委会批准。所以说《新预算法》和其他一些相关文件提升了审计在公共财务管理中的地位。

第五个板块是债务管理制度。关于债务管理，在《新预算法》和其他相关文件都做了特别的制度设计。首先要做的工作就是比较甄别，把地方的债务区别清楚，哪些是属于公司的债务，哪些是属于银行的，哪些是属于政府的，其次要对政府的债务有所区别。眼下最紧迫的事情就是把快到期的债务还清。接下来就按照《新预算法》中的规定，管理好以后的债务，债务要纳入预算管理，任何部门现有的债务、打算举债的债务、要偿还的债务，必须要向人大申报。今后我们要提高各级人大在预算过程中的地位和作用，提高人大代表的专业化、职业化和代表性。

 

第六个板块是财政风险管理制度。

这六个板块共同构成了一套完整的财政制度，用来管理公款，约束和引导政府管理纳税人的钱。

这其中哪一个板块最为关键呢？如果一个国家的税收制度基本上有了一个架构，预算制度就是重点。2015年两会的政府预决算报告确立了今年的六项工作重点，其中一项工作重点就是落实深化财税体制改革总体方案。在这个方案中确定了全面深化改革的七项任务，其中四项是讲预算的。

在众多文件中，有两个文件是最能够给我们2015年和未来一段时间提供财税改革综合指导的，第一个是《新预算法》，第二个是中共中央政治局在2014年6月30日审议通过的《深化财税体制改革总体方案》。2015年还要围绕预算报告和政府工作报告去考虑未来三五年怎么进行改革。

2016年就进入“十三五”了，大家要好好思索一下。财政要为改革的战略部署贡献力量，确实对我们的财政干部提出了更高的要求，不仅要干实事，还要出主意，要有思想、有灵感、有创新，要理解层次更高一点的理论、法律和政策。

财政改革就是把公款管理好，有两个标准，第一是合规，第二是绩效。合规就是要遵从法律，遵从程序，遵从规则，遵从标准。合规的反面就是违规，最大的违规就是腐败和犯罪。但是，仅仅合规是不够的，还得有绩效，绩效主要讲的是结果要好，花钱得有个好的结果，如果你自己花钱买了一件假冒伪劣产品，你很心疼，那么同样道理，我们政府每年花那么多的钱，到底有什么结果，这就叫绩效。必须要有人对结果负责，这是绩效评价的主要目的之一。因此我们就要加强问责，绩效评价要跟问责结合起来，只有形式没有实质是不行的。

对于绩效评价的结果，我们要加以应用。绩效评价的目的不是为了评价绩效，而是为了改进绩效。改进绩效就是要提高三“E”，第一个E叫经济性，就是不要浪费，够用就好。这是绩效里面的第一层意思。经济性对于我们个人来讲，就是性价比很好。经济性就是要节制人的贪欲，保持人的欲望在正常的范围内。第二个E叫效率，就是少花钱多办事。说话办事利索一点，头脑反应机灵一点。工程的进度讲究效率，日常办公也要讲效率。第三个E叫效果，或者叫有效性，就是有没有达到目标。

绩效用三E的标准来测量是最为合理的，那么如果绩效要用一个指标来测量，就是成本有效性，分母是成本，分子是成果，就是花了多少钱，达成了什么目标。绩效就相当于一枚硬币，正面是成果，反面是成本。成本有效性是测量绩效的唯一，也是最合理的单一指标。但是大家要记住一句话，合规更优先，绩效更重要。民众对官员的要求是别贪腐，也就说要合规，这是基本的要求。但是民众对政府和官员的要求不止这一条，做到了不贪不腐，不代表你能够有所作为，那么绩效就代表了你的作为，能够继续进取。所以，合规是管好自己的行为，绩效是要提高自己的专业能力。

 

那么，预算改革的主线就是中期财政规划。中期财政规划就是把预算和政策连接起来的一套程序。不要把中期财政规划看作是一个小事，它能够把我们很多的改革综合统领起来。我们一般讲到中期财政规划就会认为是编三年的预算，如果从明年开始，中期财政规划就是2016年、2017年、2018年。但是这样去理解中期财政规划的话，是有很大偏差的。简单地说，中期财政规划就是在编制年度预算的时候，要延伸到未来三年。但是中期财政规划不等于中期预算，预算依然是年度性的，规划是三年的，2016年的数字叫做预算数，2017年和2018年的数叫规划数。预算和规划要区别开来，预算是有法律效力的，是必须要执行的，是有约束力的，但规划不是这样，规划是指导性的。

中期财政规划有三个版本：初级版、中级版、高级版。初级版主要是做预测，目的是为了总量控制，控制赤字、控制占有、控制支出。中级版主要是为了实现财政支出的调整，比如说教育方面的支出是不是相对来讲偏多了，本地的三甲医院支出是不是相对来说偏少了。高级版是为了绩效，就是通过三年左右的努力，每一笔开支要能够查证，要有令人满意的绩效。比如说，当地的水质污染很严重，于是每年给治理部门安排了预算，在三年后要检测水质提升到了第几级。

我刚才讲了预算改革的主线很多，其中最重要的，第一要遵循预算法，贯彻执行预算法，第二要逐步实施中期财政规划，这是最重要的两项改革。

二、加强财政法制建设

今年的政府工作报告里面有这么一句话，把政府工作全面纳入法治轨道。在这个前提下，我讲两个关键词，第一个叫税收法定，第二叫做预算法定。在我的印象里，把对财政法治的重要性提到如此高的高度是前所未有的。今年的预算报告确立的第一项重点工作就是加强财政法制建设。当然这都与十八届四中全会提出要全面推进依法治国的背景是紧密相连的。

我经常讲，中国的公款管理是一场没有硝烟的战争，是一场“猫捉老鼠”的游戏。在自然环境中，猫和老鼠是一种制约的力量。在公款管理的过程中，也有这样两种角色。一个是要花钱，要申报预算，越多越好，而且不想被监督。另一个是控制者、授权者、监督者。既想多花钱又不想被监督，如果每一个预算单位都如此行事，那么花好纳税人的钱就是一句空话。所以，在财政管理中，我们特别强调加强管理。中国管理财政事务的机关有人大、党委、政府、财政、审计、纪检、央行国库。《新预算法》中有一处修订，“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”，也就是说如果没有法律的规定或者国务院的批准，这样的财政专户就要取消。

在实际工作中，我们应该强调人大在预算管理过程中的独特作用。人大在预算管理中的作用代表着三种角色，第一个角色代表纳税人，宪法规定人大是全国的最高权力机关，还规定政府的预算要经过人大的审查和批准。因为纳税人的利益、愿望和呼声主要是由人大来代表，财政部门和其他所有的预算单位都是依据人大授权和批准的预算来花钱。人大审查和批准预算的过程，就是立法机关代表纳税人授予政府拿钱花钱合法权力的过程。

第二个角色叫授权，代表纳税人把拿钱花钱的权力授予政府，从此以后政府，包括所有预算单位，才有拿钱和花钱的合法权力。按照法定授权原则，政府的任何收入来源和政府对公款的任何支出都需要得到明确的授权，政府举借债务也需要得到明确的授权。我们现在的部门预算是四审制，财政一审，政府二审，党委三审，人大终审。前面三级审查，审查完了以后这个预算还不具备合法性，只有经过人大的审查，才具有合法性，所以人大对预算的审查在性质上是截然不同的。

第三个角色就是监督，人大不仅仅是一个授权的机关、立法的机关，人大还应该有能力来追踪、监管公共资金的整个流程。公共支出是一个非常长的链条，从纳税开始到支付结束，这个过程中包含了很多环节，这些环节是需要监管的。在中国的体制下，主要的监管者就是人大，当然还有审计部门、纪检部门。

我认为，没有实质性卓有成效的预算审查就不会有真正的法治。法治要从公款管理做起，贯彻法治的理念要从税收法定和预算法定做起，两者缺一不可。但要注意的是，法定不等于法治，我们要先法定再走向法治。上升到法律的层面，并不代表就实现了法治，但是它是法治的一个必要组成部分。

预算等于授权加问责。过去有些人以为预算就等于计划，就是未来的财政收支计划，这种观念对预算制度的理解太肤浅了。预算的本意是控制，是公民选举自己的代表来控制政府的权力，首先要控制政府的财政权力，也就是拿钱和花钱的权力。

今年的政府工作报告中指出，要加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，我们可以把它理解为责任政府。法治政府要从公款管理的法治做起，公款管理的法治要从税收法定和预算法定做起，预算法定要从加强和提升人大的地位和作用做起，要从《新预算法》做起。这些方法加起来构成了新一轮财税改革的总体方向。

那么2015年财税改革有哪些重要任务呢？政府工作报告强调了七项任务，我把比较重点的几项给大家解读一下。

 

第一项就是预算要公开，除了涉密的内容，其他的都要公开，这是进步的，对我们的工作也提出了很多新的要求。一般公共预算，按功能要公开到项，按经济性质要公开到款。还有那种敏感性的支出，在公开的时候，要加以特别说明。楼堂馆所、三公经费、政府采购、投资，尤其是大额投资，还有担保，这些都属于重大事项，需要特别加以说明。人大批准预算后的二十天内，要向社会公开今年的预算和上一年的预算执行情况，也就是决算，还要公开审计报告，审计部门对上一年度预算执行报告进行审计以后，经本级政府审定，本级人大常委会批准，审计报告也得公开。那么要公开的有四个内容：预算数据、预算调整数据、决算和预算执行情况。

第二项是提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。

第三项是推行中期财政规划管理。

第四项是制定盘活财政存量资金的有效办法。中国盘活财政资金存量的有效办法是，第一细化编制，第二细化审查，第三细化执行。现在我们预算编制的时间太紧张了，按照《新预算法》的规定，省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。这样看来我们前期花费的时间和精力太少了。

整个预算改革跟我们政府采取的治理工具、治理模式密切相关。现在各级政府治理的管理僵化，程序也很繁琐，预算管理也是如此。今后预算改革的方向就是要先从治理理念和模式入手，学习用预算去解决问题，使政府的整个运作流程跟预算流程能够对接。发达国家的政府治理最主要的工具就是预算，围绕预算来治理。

我们现在的模式比较简单，但是要想把预算管理好就不那么容易了。应该在前期多花点时间，好好做预测，好好制定预算限额，要跟政府的政策匹配好，人大审查预算更细致一点，更严谨一点，要区别轻重缓急，执行过程中要严格进行控制，不管遇到什么困难阻碍都要坚持不做调整，同时也要避免不断增加一些新的政策去影响预算的执行。这样的预算才是高端的。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：婧雅）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2015/0501/816075.shtml