用户籍制度改革铸造公平之基

 

【事件介绍】

 

20省份出台户籍制度改革意见 居住证“成色”不一

新一轮户籍制度改革已推行近一年时间，这一年来已有至少20个省份出台省级深化户籍制度改革的实施意见。

2014年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。一个月后，国版户籍制度改革意见全文对外发布，并敦促各地“抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。

根据各地实施意见，多地已划定新型户籍制度成型期限。从户口转移政策看，不少省份出台的户口迁移条件比国版宽松；在人口管理方面，建立或完善居住证制度已成为共识，但依照当地不同情况，居住证的“成色”并不相同。

多地量化农业转移人口落户目标

经初步统计，在全国31个省区市中，至少已有安徽、福建、广东、广西、贵州、河北、河南、黑龙江、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、青海、山东、山西、陕西、四川、新疆、云南等20个省区出台省级深化户籍制度改革的实施意见。

对于改革目标，国版意见设定为：到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。大多数省份都在制定户籍制度改革意见时对此做出重申。距离实现这一目标还剩下5年左右时间。按照既定目标，本轮户籍改革完成后，1亿左右农业转移人口和其他常住人口将有望在城镇落户。

广东、广西、贵州等9省区已在各自制定的实施意见中，提出农业转移人口和其他常住人口在城镇的落户任务，相加来看已超过5000万人。此外，安徽等省还提出常住人口城镇化率的实现目标，多设定为50%以上。其中，江苏省的目标最高：实现城乡基本公共服务均等化全覆盖的常住人口城镇化率达到72%。

目前，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，二者的差距主要体现在进城打工的农民工群体身上，后者更能体现真实的城镇化水平。我国的户籍人口城镇化率不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于发展中国家60%的平均水平。在各地的户籍制度改革意见中，目前仅有河北、青海等地明确户籍人口城镇化率目标，分别为45%和50%以上，符合2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》所提出的要求。江苏则提出户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点。

不少省份户口迁移条件比国版更宽松

在进一步调整户口迁移政策方面，国版意见提出实行差异化的迁移政策，针对建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市四个类别做出不同要求。对照来看，不少省份的户口迁移条件比国版规定宽松。对于中等城市和大城市的落户条件，国版意见对参加城镇社会保险年限的要求分别为不得超过3年和5年，安徽省缩短到“不得超过1年”和“不得超过3年”。河南、黑龙江、河北也适当缩短了缴纳社保的年限。

国版意见要求“有序放开中等城市落户限制”，但贵州省规定，中等城市与小城市、建制镇的落户限制同样全面放开。此外，国版意见提出提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员的城镇落户率，吉林省进一步明确，这四类人群在全省各类城镇落户“不受稳定住所和稳定职业等限制”。

对于人口在500万人以上的特大城市的落户政策，国务院提出建立完善积分落户制度。在上述20个省区中，约有12地在实施意见中对此明确提及，特别是对省会城市的积分落户政策做出要求。例如，云南省规定，合理确定昆明市主城区落户条件并推行积分制落户办法；河南省规定，省会城市要根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，建立完善积分落户制度；福建省规定，福州市辖区和平潭综合实验区要以具有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）等为主要指标，建立积分落户制度。

居住证制度成为“平权”载体

在国版意见发布后，城乡二元户籍制度将退出历史舞台被外界解读为“里程碑式的进步”。而在“地方版”户籍制度改革意见中，几乎所有地区都明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。

学者更关心的是户口一元化后的平权问题,。盘古智库理事长、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏此前表示，需要警惕的是，有些地方即使形式上取消农业与非农界限，但户籍背后的公共服务差距并没有取消。为弥合农业转移人口和其他常住人口与户籍人口间的权益差距，国版意见提出的解决方案是建立居住证制度。意见指出，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。上述20个省区普遍规定，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。但从已颁布居住证管理办法的地区情况看，申办门槛、附加条件和可享受权益并不相同。

记者注意到，一些地区还明确了随迁子女有在当地参加中高考的权利。广西、四川、山西、辽宁、江西、江苏、吉林、湖南、贵州等地规定，结合   随迁子女在当地连续就学年限等情况，居住证持有人逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。新疆自治区的条件更为细致：随行子女在当地连续就学满4年以上、父母参加社会保险满3年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格。

 

户籍制度改革是一子落而满盘活

去年6月，中央深改组研讨户籍制度改革相关问题；去年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。近日，有媒体梳理发现，截至目前已有17个省级的“地方版”户籍制度改革方案出台，其他地区也陆续推出了一些市级层面的改革意见。上下联动，这一重要改革迎来不错的开局。而其中，几乎所有省份都把建立居住证制度，作为破冰的一步。

怎样推进户籍制度改革，考验着平衡公平和效率的治理艺术。就此而言，建立居住证制度无疑是一个务实的选择。一方面，不再以城乡标准划分户口，消除制度性的歧视，体现了公平性的基本原则；另一方面，将基本公共服务与居住年限等条件相挂钩，一定程度上减轻城市财政负担，减少了改革的阻力，体现着渐进性的改革原则。可以说，从居住证入手，把住了户籍制度改革的脉搏。

曾有网友总结，北京户口上附着了80多项福利，有北京户口，无论买房、读书、看病，明显方便得多，甚至孩子考入名校的概率也比外省高……虽说数字不一定准确，但差异感是真实存在的。北京并不是特例。当前中国，游离于城市和农村之间的，是一个庞大的群体。不仅仅是2.69亿农民工，还有更多在城市居住的农村户籍人口。从“暂住”到“居住”，一字之差，为的正是让这些“风中的无脚鸟”能落脚城市，最终享受同样的公共服务。

太空舱舱内舱外压力不同，需要用两道门制造出一个缓冲带，才能更好过渡。城市农村也存在这样的落差，同样需要一个台阶一个台阶走。比如，户籍制度放开，大城市的优质教育资源、医疗资源即使翻番，恐怕也无法满足激增的需求。如何避免出现“洼地效应”，造成人口在短时间内涌入城市，让财政负担难以承受？怎样让新来人口享受到公共服务的同时，不降低户籍居民原有的公共服务水平？这是城市管理者不得不考虑的问题，也揭示出居住证制度的另一层意义。

公众对户籍制度改革的期待很高。与这些期待相比，现在一些地方的准入条件相对严苛，有的要求在当地拥有住房，有的则对学历设置了门槛。而持居住证的“新城市人”所能享受的公共服务也比较有限，住房、养老等都受到一定限制。有人质疑，“暂住证取消了，居住证又办不下来，真成‘黑户’了”。进得来、容得下，其实只是起点，关键还是留得住、过得好，这才是“居住”真正的含金量。

即便是一种过渡性的制度安排，对公众的期待也需要更加重视。仅仅破冰是不够的，还需要更多融冰，才能真正打破隔阂。正如学者所言，户籍改革改变户口只是“形”，实现公共服务均等化才是“实”。比如，城门敞开后，如何完善农民“三权”保障制度，让他们没有后顾之忧？进城后，随迁的子女入学、异地高考等教育问题怎样解决？居住证办下来了，就业、医疗、养老等一系列社会福利怎样并轨？

户籍制度改革，顶层设计在中央，但归根结底要靠各级地方政府推进。惟有用配套的改革，熨平公共服务的差距，才能让户籍制度改革真正上下耦合，让居住在城市里的人有着权利公平、机会公平，让每一个人都在这一改革中有实实在在的获得感。

户籍制度改革，把公平正义照进现实

户籍制度像一堵无形的墙，在人口流动的时代，它阻碍人们迁徙的步履；在追求平等的时代，它将人贴上身份的标签、分为三六九等；在崇尚公平的时代，它按照户籍身份分配着公共资源。它不仅把城乡切割为二元结构，而且催生出大都市与中小城市、沿海城市与内地城市的“泛二元化”的格局。

如果说户籍制度与传统的乡土中国不谋而合，那么在今天这个流动时代，户籍制度已经与改革发展的大势格格不入。“北京人大学”、“知识不是力量，沪籍才有分量”的行为艺术，“同样为城市纳税，为什么待遇不同”的追问，还有医疗资源、公共服务均等化的吁请，突破户籍限制、呼唤公平正义的诉求日益强烈。

改革的动力不仅在此，更来源于政府推动经济发展的需要。流动人口为城市发展效犬马之力，却在城市利益分配中居于边缘，这种“流动人口红利”正在逐渐耗尽。“用脚投票”的劳动力漂移让地方政府认识到，只有逐渐突破户籍壁垒，公共资源更多地向流动人口倾斜，才能真正留住流动人口，实现“以劳引资”。

当“要不要改”已成共识，“怎么改”却人言言殊、莫衷一是。对改革者来说，既不能激进，也不能不进，既要避免毕其功于一役的激进改革，也要防止原地踏步的逡巡不前。毕其功于一役，一朝之间全面取消户籍，世界上最大规模的人口流动就会瞬间吞噬城市，各种城市病就会随之而来。原地踏步，不进则退，就会贻误最佳改革时机，户籍坚冰将会冻结人们的权利诉求和社会的发展动力。

户籍制度改革意味着打破既定利益格局，稍有风吹草动，不同的利益群体之间就会形成激辩。就拿异地高考来说，“京籍”与“非京籍”的利益冲突不容回避，如何平衡不同的利益诉求，避免零和游戏导致矛盾激化，改革者需要走钢丝般的审慎与智慧。

一个有活力的国家，不会让户籍标签定义一个人的成败得失;一个有希望的社会，不会让户籍壁垒掠夺一个人的平等机会。正义曾经被这样描述过：在机会平等的各种条件下，使所有的职位向所有人开放。理想状态虽不能至，但我们仍然应该心向往之，朝着户籍改革的方向，一步一个脚印，一步一个希望。

一个有活力的国家，不会让户籍标签定义一个人的成败得失;一个有希望的社会，不会让户籍壁垒掠夺一个人的平等机会。正义曾经被这样描述过：在机会平等的各种条件下，使所有的职位向所有人开放。理想状态虽不能至，但我们仍然应该心向往之，朝着户籍改革的方向，一步一个脚印，一步一个希望。

 

【启示与思考】

户籍制度改革是全面深化改革“若干重大问题”中的一个。在世界范围内，城乡分隔的户籍制度如果不是中国所独有，也极其少见。回顾一下人类社会工业化、现代化的历史，我们就会知道，人类个体的自由迁徙其实是工业化的一个前提。工业化意味着市场经济，其要义是在全国、全球范围内进行资源配置，这就决定了个体或家庭的流动性。人力资源流动性高的社会，往往最具活力。所有国家都在宪法中明言，保障公民的迁徙自由。

如果说户籍制度在中国曾有其历史合理性，随着市场经济的建立与社会发展，它不仅早就过时，而且愈益成为国家现代化的严重障碍。它与我国宪法相牴牾。它妨碍市场合理配置资源，损害市场效率。全球化时代的一个尴尬现象是，有些人可以移民国外任何城市，外国人在中国自由迁徙，但我们自己的户籍未必能随便迁移。

户籍制度改革，从根本上说是要废除这项制度，把自由迁徙的权利还给人民。大家可以自由迁徙，市场对资源的配置就会趋于更合理。社会流动性愈大，社会活力越强，经济社会进步越快。

户籍制度改革到了取得实质进展的时候了，不能满足于重新命名，切忌搞成新瓶装旧酒。以前各地搞过暂住证，又有其他名目，实质是只许外来人口打工纳税，不让享受纳税后应得的权利。现在实行居住证制度，“过渡”不可长期化。作为改革户籍制度的结果，它必须既得其“名”，又有其“实”，基本的公民待遇一个不能少。

拆除户籍制度藩篱，我们将向“中国梦”迈进一大步。目前我国已建立起覆盖城乡的社保、医保、义务教育制度，城乡平权正在变成现实。废除户籍制度接近水到渠成。偌大中国，不能因为若干大城市要限制人口规模，就回避户籍制度改革。限制人口规模，要依法治精神另寻良策。 

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责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2015/0729/824677.shtml