全面放开二孩 生育政策改革还需开门决策

 

【事件介绍】

 

国家卫计委否认年内全面放开二孩

继“单独两孩”政策全面落地一年多后，近期，传来了生育政策有望再度调整，年内出台全面放开二孩的消息。对此国家卫计委相关负责人则重申了着手评估和推进新政，否认了年内实施的说法。不过，对于呼声很高的全面放开二孩政策，不少人口及社会学专家则表示支持，认为“单独两孩”只是个过渡性改革措施，新政在十三五初期就有出台必要。

媒体报道年内全面放开

近期，有媒体报道，据参与政策调研人士透露，包括国家卫计委在内的相关方面已经着手就全面放开二孩政策进行评估和推进。如果推进顺利，全面二孩政策最快可能在年内就开始实施。

针对这一报道，国家卫计委昨日晚间回应称，目前暂无全面放开生育二孩的时间表。对于全面放开的问题，仍以国家卫计委最新一次例行新闻发布会上的说法为准。

根据此前会上公布消息，卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在回应记者关于“何时全面放开二孩”的问题时曾表示，要积极做好进一步调整完善生育政策的研究论证工作，同时强调了“权衡利弊，审慎决策”，“正在按中央的要求抓紧推进有关工作”。

在7月的新闻发布会上，国家卫计委表示，单独两孩政策效果正在显现，2014年我国出生人口比2013年增加47万人。再生育申请数量也在平稳增长，目前稳定在每月8万对至9万对。根据国家卫计委提供的数据显示，单独二孩政策目标人群中约39.6%有再生育的打算。

单独两孩申请数远低于预期

如今“单独两孩”放开已一年，申请再生的人数远远低于卫计委预期，这成为鼓吹全面放开二孩政策的直接依据。

根据北京市的情况，自2014年2月21日正式实施“单独两孩”，至2015年6月30日止，北京市“单独两孩”申请数和办证数分别为44700例和40951例。按照已办证的育龄妇女年龄段分析，31至35岁成为申请最多的人群。

按照市卫计委在新政实施初期的预测，新政平均会让北京每年增加超过5万新生儿。然而去年8月至11月，北京市单独两孩申请人数曾出现连续四个月下降。目前新政实施一年多，单独两孩申请量依旧远低于预期。

针对单独家庭生育两孩意愿低于预期，市卫计委的解释是，考虑到“生育意愿”向“生育行为”转变需要一个过程，新政影响大约将在3至5年内显现，因此北京仍会按照每年增加5万名左右新生儿的预测来做好准备工作，未来三年，再增加产科床位1000余张，可增加约7万人次分娩量。

另外，从全国来看，生育意愿低、实际出生人数更少，成为单独两孩政策实施的普遍情况。“奶粉贵、看病贵、入托贵、择校贵、买房贵”是一些人是否生二孩犹豫的原因。对于生二孩，经济问题是很多父母最大的顾虑之一。

专家：明年新政有望出台

对于政策有望调整推进的消息，北京大学社会学系教授陆杰华表示，全面放开二孩对于解决目前中国社会人口老龄化的问题，以及释放人口红利都将有极大好处。调整的时间点上来说，他个人认为越快越好，不过今年年内就能够制定出最终政策并对外发布的可能性较小。“十三五初期，也就是明年将很有可能出台政策。”陆杰华表示这是目前他个人所作出的一个预测判断。

中国社科院人口和劳动经济研究所研究员王广州在接受北京晨报记者采访时表示，基于人口学研究数据，他个人是支持我国二孩政策的全面放开，事实上早在2012年他就曾建言可以跳过单独两孩的阶段，一步到位全面放开，可以首先在个别省市选取试点进行。而近两年单独两孩放开后，生育申请低于预期的事实，也验证了他当初的研究结论。

 

“全面放开二孩”再引热议 民众专家看法不一

针对当前网络上热议的“全面二孩政策最快有望年内实行”话题，记者致电主管我国计划生育工作的卫生和计划生育委员会进行了求证。卫计委宣传司相关工作人员告诉记者，关于全面放开二胎政策，并没有最新口径，仍以7月10日卫计委例行新闻发布会上的说法为准。而在那次发布会上，卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄表示，卫计委对于全面放开二孩的呼声已经有所关注，会积极做好进一步调整完善生育政策的研究论证工作。

“当前主要任务是要继续组织实施好单独两孩政策，加强初生人口的监测，加强政策实施效果的评估，推进计划生育服务管理改革，完善相关的配套措施，为下一步调整完善生育政策创造环境、奠定基础。同时也要积极做好进一步调整完善生育政策的研究论证工作。需要强调的是，生育政策的调整事关全局、事关长远，事关人民群众的切身利益，必须权衡利弊，审慎决策。按照中央的部署，依造法定程序，逐步调整完成。我们现在正在按中央要求，做抓紧推进有关工作。”

虽然社会上关于全面放开二孩的呼声始终很高，但事实上，对于是不是要生育第二个孩子，很多家庭都有自己的看法。

“这个政策出台的时候，我已经三十好几了，生二胎对我的身体肯定是一个考验，再有就是我对孩子要求非常严格，在现在这个孩子身上投入了大量精力，如果重新再采用这样的方式教育另一个孩子，对我真的是一个非常沉重的负担。”

“我和我爱人都不是独生子女，但是我们也想生个二胎，因为只有一个孩子太孤单了，再有，有两个孩子的话，在扶养老人方面负担也会更轻一些。”

对于是否要尽快全面放开二孩，专家的看法分歧较大。中国人口与发展研究中心副主任刘鸿雁女士在接受记者采访时表示，现在实行的单独二孩政策本身就是一种“试水”行为，全面放开二孩肯定是未来的一种趋势，但是不能急于求成，还要考虑到刚刚实行不久的单独二孩政策的进一步影响。

“如果现在特别紧急地就把那个（全面二孩）出台了的话，明年恰恰是一个（生育）高峰年，两个生育高峰就要叠加，这样可能不太合适。从全国来看，2014年已经比2013年多出生了47万，这里面就有单独二孩政策的影响，这个量现在看不大，因为2014年大部分省份（实施单独二孩）连半年时间都没到，出生量已经有40多万，因为既往的政策要到第二年、第三年才能显现效果，到第二年第三年（生育量）会有一个明显的增高。如果现在马上就放开（全面二孩）的话，等于和后面的政策要叠加。”

不过，也有专家认为，全面放开二孩不仅仅是一个民生问题，还有很多更深层次的考虑。我国目前生育率很低、人口老龄化问题严重，人口红利正在逐渐消失。因此，全面二胎应该尽早、尽快放开。北京大学社会学教授陆杰华对本台记者表示，从“单独二孩”的试点效果来看，实际人口生育规模低于预期。他认为，全面放开二胎生育政策越早越有利。

“全面放开二胎，我个人认为，还是应该早点动手，在‘十三五’规划初期就应该实施。并且，不分年龄、不分区域放开应该更合适一些。因为从‘单独二孩’政策实施来看，效果还是不太理想，没并有出现新的生育的堆积，从生意意愿到行为还是受到更多因素影响。”

去年底中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为，中国目前的总和生育率只有1.4，远低于世代更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”，应尽快从单独二孩向全面放开二孩政策过渡。

有专家认为，全面放开二孩的受益人群只有非独群体。这部分人群中，“80后”、“90后”生育二孩的积极性较低，“70后”虽然相对可能再生育意愿高一些，但是由于大部分已经接近育龄晚期，真正能生育二孩的也有限，不可能造成过大的生育堆积。

 

全面放开二孩：兼顾当下性与前瞻性

去年10月，针对有媒体报道“中国可能在两年左右向所有夫妇放开二胎政策”，国家卫计委回应，目前暂无全面放开生育二胎的时间表。到了今年3月，全国两会政府工作报告中，并未出现延续多年的“坚持计划生育基本国策不动摇”表述，被外界解读为政府在人口政策上的“谨慎和态度微妙改变”。时隔四个月后，国家卫计委明确表示，正在抓紧制定相关规定。高层和部门态度的频密转换，说明应对人口发展现状的政策调整步伐，正呈现加快趋势。

这与老龄化加剧、低生育率突出的人口现状，和社会各界对生育政策调整的呼吁，形成呼应。近年来，围绕何时全面放开二孩，媒体、公众、学界和相关部门之间，多有互动。媒体特别关注了“计生红旗县”江苏省如东县和东北的人口状况，并描述了由之产生的社会影响，为计生政策调整提供了来自一线的参考依据。与此同时，学界对全面放开二孩的呼吁，也出现加急之势。这些都为谋求人口政策调整的共识，打下了基础。在全面放开二孩政策的制定上，理应把握好并促成更大层面的互动与讨论。

人口发展形势与经济发展新常态的重叠，进一步凸显了人口红利的重要性和人口的结构性矛盾。而单独二孩政策的实施，在一定程度上起到了试探和过渡的作用。从效果反馈看，民众真实的生育意愿与政策目标已然存在出入，这说明此前的政策制定，对于民众生育意愿的判断有高估之嫌。在全面放开二孩的决策考量中，应尽量吸取这一教训，既要保持审慎，又要准确对接人口发展的现实，方能实现政策红利的最大化。

无论从国外经验，还是从本国人口现状出发，生育政策更开放，已是大势所趋。不同的是，在具体调整时间和尺度上仍存在分歧。如何拿捏好“尺度”，考验的是决策层对于人口发展形势的研判能力。需要注意的是，鉴于人口发展的滞后性，对于人口形势的预判，既要充分回应当下人口问题，也要具备足够的前瞻性，为长远的人口结构优化留足余地，才是对人口发展规律的最大尊重。

直面人口发展规律，才能确保政策制定的科学性。何时全面放开二孩，事关人口发展全局和社会整体运行，必须戮力回到纯粹的科学探讨上来，排除不必要的干扰。事实上，人口政策的及早调整，对于计生部门的转型、更好回归公共服务者角色，同样大有裨益。

目前对于人口政策的考量，无论是激进还是保守，不少都停留在人口因素对于经济的影响之上。事实上，对国民生育权利的尊重，同样应该作为生育政策调整加以权衡的项目。它能起到的正向作用，相较于单纯的经济利好，应有更大的溢出效应。这应成为政策调整的另一源动力。

【启示与思考】

经过多年等待和舆论建言之后，主管计划生育工作的国家卫计委终于首次明确对“全面放开二孩”表态：正在抓紧推进。这意味着全面放开二孩的政策方向已定，缺的只是一个时间表和详细操作方案。

“单独二孩”从原计生委内部拟定意见到真正实施，延宕了三年，实施收到了一些积极的效果，最直观就是一部分单独夫妇得以合法地生育了二孩，但其意义远不止于此。因为政策不可能一成不变，它需要论证、决策、试行、总结和再决策，如此才能与时俱进，更接地气。显然，“单独二孩”有一层象征意义，它是“二孩”的破冰，人们愿意将之视为“全面放开二孩”的起点；同理，从更深远的历史角度看，即将放开的全面二孩，亦仍将被一些人视为过渡和转折点，远非政策演进的终点。

人口政策的导向只是影响生育选择的一个因素，而不是唯一的因素。过去很多人把低生育率简单归因于独生子女政策，以为放松计划生育一定会导致人口过快膨胀，过去确实如此，现在不一样了。由于住房和教育、户籍等诸多原因，较之过去，今天养育孩子的成本可谓高昂。而且人们的观念也已经改变，不仅少生优生成为了主流，还有一部分人选择不生。另一方面，超过100万个失独家庭的夫妻年老时将陷入孤立无援的境地，而一小部分不婚女子也渴望有生育机会。生育问题并非铁板一块，在具体生活的细部有着许多的具体差异有待新政来进一步捋清。

生育政策的调整事关全局、事关长远，说它关系到整个中国的前途命运，并不夸张，同时它也攸关人民群众的切身利益，必须权衡利弊，审慎决策，尤其应该开门决策，让更广的人民群众参与进来，以汇集更多智识，取得更大共识，亦让民众更明白决策走向，从而及早做出生活规划。这也考验着我们的决策者，有没有更大的胸怀和远见来主持这个影响几代人的重大决策。而在全面二孩实施之前，仍有必要加强“单独二孩”的落实，为稳步扎实地推进生育政策的改革和人口形势的扭转打好前哨战。

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责任编辑：佘小莉

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