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县级反腐工作的反思与法治治理路径探析

2015年07月30日 16:21

习近平总书记在全国组织工作会议上强调，党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。坚持和发展中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须把从严治党要求重点落实到从严治吏上，着力培养选拔党和人民需要的好干部，着力建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质干部队伍。

近年来，新的党中央由试水反腐到高调反腐转变，由强力反腐向强势反腐转变，由高端层反腐向全面反腐转变，由传统反腐向法治反腐转变，开启了中国特色的大数据“反腐”新时代。据人民网报道，截止2014年11月，十八大后查处省部级以上官员54名。从2013年3月以来，本届全国人大、政协在两年之内罢免、撤职、辞职的代表、委员数量，远远超过了上届五年落马人数总和，已获国际关注和好评，受到国内百姓期待和点赞。

要更好地实施“全面从严治党”中央战略部署，用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量，净化社会风气，必须从严治吏，不断优化县域政治生态，根除腐败“病”的根源和土壤，消除基层群众身边腐败，对此，我们必须要深化解研究县域“反腐”规律和摸清摸准权力“腐败”运行的新特点、新苗头、新动向，破解县级权力腐败“怪圈”，这是新时期政治学专家和学者的一大政治选题和时代命题。

本文经过调研和探究，对近三十年来尤其是近年来权力腐败现象和县域反腐败进行了深刻反思和科学梳理，探索出县域反腐的法治治理路径。

一、透视县域腐败现象及其阶段特点

近三十年我国反腐工作，经历了三个阶段，从70年代末期的纠正不正之风，到80年代初的“反腐蚀斗争”，到90年代初正式开始称为“反腐败斗争”，取得了阶段性反腐成果。

随着社会的发展，我国进入改革攻坚期，也是社会矛盾突发期和腐败高发期，反腐与腐败斗争从来没有停止过，在斗争中前行。一些党员领导干部经不住改革开放考验，经不住市场经济诱惑考验，经不住糖衣炮弹攻击考验，成为腐败沙场“俘虏”。地方上出现不同程度的腐败现象，针对腐败问题我们不能回避，要勇于正视，高度关注和警惕。经过观察和研究，近年来县域腐败现象和特点，有四种表现。

（一）职务（职业）腐败

1.强势部门（岗位）离婚“换妻”

近年在一些地方组织和纪检、检察部门干部“换妻”的苗头，离婚原因归根结底是自恃权高位重，得意忘形，利用职务腐败。中央全面深化改革领导小组第十次会议明确指出，各级党委（党组）要重视领导干部家风建设，把它作为加强领导班子和领导干部作风建设的一项重要内容，定期检查有关情况。

2.强势部门（岗位）“吃喝族”

强势部门岗位的官员，利用职务之便，吃拿卡要。每年过节对办事单位是一次“情感”大“赶考”。去年山西省“高调反腐”，整饬“政治生态存在不少问题”的山西官场，优化了羊年节日环境，山西省的企业，过上第一个“清廉年”。

3.年终评比考核“热”

每年年终五花八门的考核进入大“超市”，党建、群团、信访、综合治理、计划生育等部门检查考核，各单位迎接考核，准备各种资料，装订成册，这实际上没有什么“含金量”，是走过场，都缺乏实际意义。这些做法违背了考核是促进工作的初衷，使考核功能异化，既不叫好，也不叫座。

（二）圈子腐败

圈子腐败，是当下腐败一大特点，也是利益抱团结盟一种常态。有三大常见腐败圈子：一是生活圈子。建立自己生活圈子，扩大自己势力范围，一荣俱荣，一利都利，形成团伙，搭建小山头。二是工作圈子。重要强势部门，往往是“关系族”。中共十八大后中纪委立案调查的“自家虎”，即有中纪委工作背景的高官和中纪委内部干部，已达5人。三是利益圈子。由经济利益结盟带来腐败利益。像房地产开发、城郊土地（小官巨贪）、单位涉资项目科室、招投标项目（投标公司）、煤炭、烟草等热门行业或企业，都是贪腐权力黑手云集伸手之地。

（三）权力资本腐败

经过报刊披露和观察，县级权力资本腐败，主要有以下几点。

1.政治“腐力”。个别地方出现利用分管和主管部门的政治荣誉指标，进行市场化商业运作，让政治资源变成经济资源，让“政治黄金”变成“货币黄金”。

2.经济“腐利”。一是沉量式腐败。如利用国有企业改制的契机，官商联营，负责改制领导从中入股分红，与开发商共同“享用”公共资金红利，穿上“隐身衣”，规避反腐风险。 二是增量式腐败。如招商引资，贱卖国有资产；以工业用地名义招商，却改为商业用地，从中暴利。利用省级专项惠项目，套取专项资金。

3.职位“腐利”。一是车轮腐败。公车私用，家里各种正常开支，全都报销为车子修理费，前几年出现领导干部学车成“疯”的现象。二是身边腐败。司机变家丁，秘书变随从，蒙受“领导”亲切关怀和关照，成为“单位优等人员”。

（四）小金库腐败

小金库是单位利益圈的私房钱，是攻关送礼“准备金”，是潜在的“资金黑洞”，是仕途升迁的“保险箱”。二十多年来，中央三令五申严明禁止，但是仍然有人顶风上，我行我素。文联及其各种作协、书协、摄影协会、史志学会、党史学会、文化学会等各种学会、研究会，是地方小金库重灾区。某些学会以办刊办报办网站、出书的名义，作广告、拉赞助，逃避财政预算外局监督和票据监督，规避财政监控、审计监督。

对私设小金库者要实行终身问责制。警惕纪委部门工作人员利用岗位之便，与违纪违法单位领导人联手，以“查账”名义“调账”。同时，私设小金库屡禁不止也与地方审、检察、纪监部门不作为有关，因此也要对审计当事人（瞒审、作弊）实行终身审计问责。

二、深化县域法治治腐体系建设的思考

腐败是政治上最大雾霾，是政治生态毒瘤，是社会生态顽疾。十八大以来，以周永康、徐才厚、令计划、苏荣等“大老虎”的倒掉为标志，对高级干部查处力度称得上“前所未有”。仅2014年，中央立案查处了54名中管干部。同时在“老虎、苍蝇一起打”的原则下，即使是“蝇头小吏”，只要违纪违法，也逃不过高压的反腐态势。

习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调，从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。

为了更好地对地市县的巡视，既寻“老虎”也找“苍蝇”，应该建立一套惩处体系和高效机制，卓有成效地开展反腐斗争。尤其是要打造“老边少”地区县（市、旗）反腐，跑出 “最先一公里”，为实施“四个全面”战略布局，建立治理与优良的县（市、旗）域政治生态环境，提供强有力的政治和法治保障。为此，就深化县域法治治腐体系建设提出若干思考。

（一）刚化党风主体责任和执纪责任，强化监督执纪问责制

中纪委强调，强化监督执纪问责督促落实主体责任。2015年春节前，中纪委密集查办多名“老虎”，首次点名通报8起廉政履责不力案例。建议要重点抓好县级 “戴帽子”和“摘帽子”系统和有其工作背景的 “反腐”惩治，一来净化反腐，强化自身硬，二来防止出现“帽子”市场化经营，防止“非圈子的老实人”遭政治“围猎”，而至行政边缘化。

一些地方反腐不力，说得多，“秀”得多。对反腐不力，县级以下科局、乡镇贪腐案件不查不办的，建议中纪委直接挂帅，对其所在县的县委书记、纪委书记实行“双规论处”，直至上级市委书记、纪委书记实行戒免约谈。

强化反腐攻势力，形成反腐气场。建议实行县级开展巡视的责任清单，建立终身负责制。建议巡视组要与上访人员实行“零距离”面对面接访；严禁隔层“传访”“筛访”；严防“巡视过程”流于形式，戏弄访民；防止举报信件截留,实行举报信件直通车，保证举报信件直达巡视人员手中；

建议中纪委要不定期不打招呼对已开展县（市、旗）级巡视工作的所在省（市、区），实行实地抽查暗访，对检举“二传手”假巡视行为的巡视人员，实行执纪亮剑；对失职、渎职、徇私巡视人员实行巡视问责，严厉维护执纪巡视权威和震慑力。

（二）整合纪委、检察反贪、审计治腐资源，组建治腐快速反应机制

建立高效、权威反腐领导班子和工作班子。建议成立县级反腐查处案件中心，中心主任由上级纪委干部兼任；下设反腐举报中心，暂时代理履行纪委信访室和检察院举报中心职能，主任应由上级纪委干部兼任，实行领导高配，防止地方串联，不受地方约束和骚扰。

实行反腐月报制，定期向上级纪委汇报进展情况和难点、焦点问题；建议省纪委实行一月一巡视，关注县级反腐进展动态；被抽调办案人员严明办案纪律和规矩，对泄露案情、跑漏气的办案人员，要严肃追究党纪政纪，甚至刑事责任；各级领导干部不得干扰办案，一旦发现，也要追究党纪政纪，让其不敢破“规矩”，不敢触摸违纪问责底线；设立反腐高压线，要依规依法查处腐败分子；为此，建议省委或省纪委出台《某某省县级反腐纪委系统干部下派管理实施方案》；建议中纪委关注各省“拍苍蝇”反腐动态，定期听其情况，掌握最新动态，以期保证这场反腐斗争沿着正确、健康轨道有序开展。

（三）开发应用治腐专业软件，建立惩贪惩腐“云治腐”数据库

1.抓好反腐软件开发与应用

随着反腐大数据时代来临，应对贪腐形势的智能化、隐身化，要组织有关部门、大专院所、专业科技公司，科学组织攻关，研发反腐惩处软件，加快反腐工作应用，实行科学反腐、智能反腐。让法治反腐规范化、科学化、智能化。

2.抓好开发建立“大反腐”数据库（与最高检职务犯罪记录库合并）

近三十年来，纪委、检察院对查处案件，一般不对外公开，只在机关通报，遮遮掩掩，社会上无人知晓，不在阳光下运作，不能形成“以贪为耻”社会氛围。因此，开发建立“大反腐”数据库，将其违违纪违法贪腐官员信息收入库内，同时所有入库信息的官员子女及亲属在任用方面参考库存信息，向社会公众开放，接受社会大众监督。

3.是建立政府官员指纹终身责任制

实行采用指纹批示文件，建立所有县级以上官员指纹信息库，官员在签阅文件中除了姓名签字批示，还要附上本人指纹，以防止批示文件造假，与此同时，实行指纹终身责任制。

（四）依法依规接受人民监督，充分保障群众“治腐”知情权

长期以来，反腐工作在官方跳独脚舞，好像与人民群众关系不大。仿佛惩处腐败分子是一件神秘的事，是政界、纪委、检察院的事，查处结果在党员、干部中，毫无法纪威慑力。长期以来，人民群众只看到权力腐败消极的一方，还没看到党在强力反腐，将“老虎、苍蝇一起打”勇气和决心。

最近，中央深改小组第十次会议，通过了《深化人民监督员制度改革方案》，进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道，健全确保检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制，对保障人民群众对检察工作享有知情权、参与权、表达权、监督权。

要认真总结人民监督员监督范围、监督程序试点和人民监督员选任管理方式改革试点经验做法，在人民监督员选任方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面深化改革。

要在县政府等官方网站，发布惩处案件结果，进入公开的统一网上平台，并建立了网上信息传送、监督等工作机制，做到让群众对特别关心的重要案件享有知情权。