丁元竹：深化行政体制改革背景下的街道管理体制改革

 

   

丁元竹 国家行政学院公共管理教研部教授

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今天我主要围绕四个方面的问题，给大家介绍一下街道体制改革。第一，谈一谈政府职能转变的一些新进展。整个国家特别是本届政府，十八大以来在政府职能转变方面都做了哪些事情；第二，讲一讲我国街道体制的历史演变；第三，我国街道体制的特点和存在的问题；最后，跟大家一起讨论街道体制改革的目标和任务是什么。

一、我国政府职能转变的新进展

（一）对行政审批制度进行改革

2012年党的十八大以后，特别2013年初，李克强总理对行政体制改革做出了一系列的部署。他说新一届领导集体要狠抓八项规定的落实，狠抓“四风”，国务院就是要抓简政放权，所以简政放权是本届政府改革的一个主线。简政放权主要是围绕着行政体制改革对行政审批制度进行改革。

1．强化权力清单制度

我们国家有一系列的行政审批。在没改革之前中央政府有一万多项行政审批权，地方政府有三万多项，经过十几年的简政放权，现在中央政府还有1000多项，地方政府还有1万多项，本届政府上任以后又减掉了600多项。但是行政审批制度改起来非常难。今天上午来之前看最近李克强总理的一个讲话，严斥一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓，他讲到，国务院常务会议通过的一些意见、文件，回到部里以后，还要经过处长、司长签阅一遍，甚至在处长那就卡住了。这个讲话他讲得很严厉，他说今后我们约定，凡是经过国务院常务会议通过的文件，大家没有异议的一个礼拜之内必须下发。   

行政审批改革，就是把一些政府不该管的交给社会交给市场去管，这是我们行政体制改革的一个核心。从统计数据可以看到，2002年10月第一批下放行政审批权是789项，到2013年一共下放2100多项，而本届政府从2013年到现在又下放了600多项。另外中央要求省一级的政府在今年年底之前要把自己的权力清单全部列清楚，省政府教育、文化、医疗、卫生等各部门干哪些事情，列的清清楚楚，在这个权力清单的基础上去行使行政权利，不能够想干什么就干什么。实际上去年一年浙江省已经把权力清单公布了，去年6月份公布了省政府的权力清单，11月份公布了地市政府的权力清单。中央和国务院要求全国地市一级的政府要在明年年底以前公布自己的权力清单。

为什么要去公布这个权力清单？政府要依法行政，把权力清单公布了，然后根据法律规定，去做这些事情，这些事情之外的不能再去做，所以说“法无禁止则可为”指的是企业，而“法律规定必须为”则是指政府。对政府实行正面清单，对企业实行负面清单，这是我们行政审批的基本原则，这个原则现在主要在自由贸易区进行试点。比如上海自贸区，主要是围绕着负面清单和正面清单在试点，现在我们又扩大到三个自贸区。所以说，这个自贸区的试点不仅仅是对推动经济进行试点，同时也是对政府自身的改革进行试点。这是行政审批制度改革。

2．积极推进第三方评估

所谓第三方评估，就是对政府的政策，在政府之外寻找第三方来评估它的绩效和透明度。这项工作从去年开始一直在尝试摸索。去年6月份国务院常务会议作出决定，委托国家行政学院、中国社会科学院、全国工商联、国务院发展研究中心对政府简政放权过程中的绩效问题进行评价，然后直接向国务院报告。以后，我们还会找更加独立的第三方来评估。评估的目的是为了更好地监督政府的工作，帮助政府把工作做好。比如，这次上海街道体制改革的第三方评估就是由居民来评估，由居民来评估社区和街道的工作。我到上海去，上海的同志跟我讲，过去都是上级考核下级，上级评估下级，所以徐汇、杨浦等地区的很多街道在上级政府考核中总是排在前几名，现在让老百姓评估，结果排名都到后面去了，原来那些落后的反而上来了。那么这里面就反映了一个问题，我们街道的工作、基层的工作经不起老百姓的评价。上海这次在“1加6”文件里面专门加了一条，要通过居民来评估我们基层政府、评估街道。

3．积极推进社会风险评估制度

另外，就是社会风险评估制度。要求对所有的重大项目、重大政策必须进行社会风险的评价，在上政府常务会议，党委讨论之前必须有风险评估报告。

 （二）探索政府、市场和社会的关系

党的十八大报告和十八届三中全会对政府和市场的关系，都做了精辟的论述。党的十八大报告对社会体制的内容，第一次做出明确的界定，党的十八届三中全会把政府和市场的关系界定为要发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好地发挥政府的作用。

针对这个关系，广东、上海、北京、天津、湖北、深圳都在积极地探索。比如说，广东省积极探索政府购买公共服务，一个社区给600万资金用于购买社会组织、社工组织的服务。上海“1加6”文件里面也规定了每个居委会每年给10万块钱的日常活动和项目经费。北京社工委每年有几个亿的资金来支持各级政府积极探索政府购买服务。

但我个人一直认为这个问题还需要做更深入的探索。就是政府购买该怎么买，以什么样的方式买。这里面涉及到两个关键的问题，就是什么样的公共服务以什么样的方式去购买。我们现在理解政府购买公共服务就是政府出钱，社会组织企业提供项目，提供服务。这就把公共服务的意义和种类理解的太过于简单，这个“购买”我觉得可以进一步商榷。

这个礼拜天我在友谊宾馆开会，我们一位前国务院领导也跟我提了个问题，他说我一直在思考购买公共服务，这个购买它本身包含哪些意思？我后来跟他讲，我说首长你看没看过《纸牌屋》，《纸牌屋》里面的那些人，包括在国会跑来跑去的那些军火商，跟那些议员、政客之间在做什么交易？是政府来购买这些军火商的军火服务。因为在美国国防，军火都是通过购买服务的方式来进行的，现在美国在伊拉克、在中东搞的这些代理人战争，实际上也是一种服务的购买。

所以我们对这个问题还要做更细致的研究。比如说养老服务，根据不同收入水平，享受不同的社会保障状况，不同的状况作一个细致的分类，哪一类的人需要公共服务，需要政府去购买、提供给他；哪一类的人不需要政府去购买公共服务，而是通过一些政府补助的方式，让他自己去做。比如一些企业进入公共服务领域，政府不是购买他的服务，而是通过特许经营的方式（PPP模式），或者是通过一定需求政策的方式让他去提供公共服务，这样我们政府用于动员社会力量的手段就很多了，就不仅仅局限于我要到财政要一点点钱，然后给社会组织、给企业，这往往达不到我们预期的目的和目标。所以政府购买公共服务是中央做出的一项重要决策，但是在实践的过程中需要我们根据具体的情况进一步地把各类公共服务的类型、性质、购买的方式、政府支持的方式做得更加具体，更加有效，这样才能够把这项工作做好。

市发改委的同志委托我去研究一下，国外公共服务是怎么购买的。我后来发现其实国外政府和社会的关系，不仅仅是一个简单购买，有16种关系，比如说政府直接提供服务；政府通过税收优惠的政策支持社会组织和企业去给社会提供服务；政府通过跟企业合作，共同提供社会服务等等，有十几种，所以在这个领域中我们要做的工作还很多，还需要去探索。

 

（三）推动基层行政体制改革

这几年我们在政府改革，转变职能方面做的一项重要工作就是推动基层行政体制改革。

去年上海市从1月份搞一号课题，主题就是创新基层治理。为什么要做这么一个课题呢？去年3月5号习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，推进中国上海自由贸易试验区建设,努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子，在推进城市管理的过程中要积极创新社会治理。总书记说社会治理的核心是人，关键在基层。根据这样一个指示精神，上海市委书记韩正同志，把上海2014年1号课题列为基层治理创新，韩正同志亲自做组长，主持了20多个座谈会、专家研讨会，他组织4000多人进行了差不多为期10个月的调查。在这个调查的基础上，去年12月份中共上海市委市政府颁布了一个“1加6”文件，“1加6”文件紧紧围绕着基层治理和基层队伍建设进行部署。“1”就是关于进一步创新社会治理，加强基层建设的意见。“6”就是深化上海市街道体制改革的意见、完善居民社区自治的意见、完善村级治理的意见、深化拓展网格化管理提升城市综合治理的意见、引导社会力量参与社区治理的意见、社区工作者管理的意见。

上海市在社区工作者的管理方面，做了一点小小的尝试，大家看法不太一样，来中央征求意见的时候，中央一些部委也有不同的看法。比如说，在社区工作者的管理办法里面提出了一个尝试性的意见，说居委会主任还有居委会其他领导，在社区中连续几年被评为先进，几年连任，达到一个标准，可以提升为副处级领导干部，享受事业单位编制。上海市徐汇区的一个社区居委会主任就非常欢迎，他说这对我们是一个很好的激励。我们有位领导也讲，说基层工作的同志我们怎么激励他，这个问题要研究。但是上海的这个意见提出来以后到中央来征求意见，有的部门领导私下里跟我讲，不太赞成上海这样的做法。因为事业单位改革方向是要取消行政级别，而现在在社区里又搞出行政级别来，将来再改革更难，他是从目前改革的方向怎么把握这个角度来考虑的。而上海主要还是从自己本地区的实际出发来激励基层工作人员，探索出了“1加6”文件。这个“1加6”文件从去年12月底开始实施，到现在也不过几个月。我跟上海大学副校长李友梅讲，能不能到今年年底的时候去做一个评估，看看实施的效果怎么样，有哪些问题，然后再总结为下一步改革。因为现在是试行，可能有些东西在实践过程中不是那么尽人意，那就需要去调整。

（四）坚持依法行政

第四点，我们在行政体制改革方面就是坚持依法行政。用法律法规来调整政府、市场和社会的关系，就是把政府和市场的关系、政府和社会的关系用法律规定下来。

比如说现在上海自贸区就逐渐在推进“法律规定必须为”，法律规定，政府职能就是经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护。这是我们政府五大职能，那政府就要围绕这五个职能去做，考察政府、评估政府也要按照这个清单去做，这叫权力清单制度。那“法无禁止则可为”，就是法律上没有禁止的，企业就可以去尝试，当然在尝试过程中有一些可能挑战了我们现有的法律，那就要积极研究，对于从总体上影响到整个国家社会发展的问题就要用法律去约束。

我给大家举个例子，最近我去了三个地区调研，调研专车，我们在座很多年轻同志都打专车，滴滴软件，北京市、上海市专车发展非常快，出租车司机还有出租车公司对这个专车意见非常大。为什么呢？因为现在专车冲击了出租车市场。我跟上海出租车司机座谈，他说政府必须对专车采取强有力的措施，取缔，因为他非法。他们有两个理由，第一，专车80%都是私家车，私家车没有客运证，载客本身就违法。第二，用私家车去载客，一旦出现重大交通事故谁来承担保险？现在想想确实有道理，我们现行法律是没有这个规定的，所以从这一点上讲，确实不合法。但是后来我跟交通部门的同志也聊到，如果从科委、从人社部、从团中央、从教育部的角度，他们会怎么看这个问题。我直接听到过科技部说这事好，这是科技进步一个重大表现，要积极推动。再比如上海人跟我说现在的专车，几个年轻大学生，十几个人搞一间屋子，弄几台电脑，用这个软件，就可以办起一个公司来，一年挣1000万，这怎么得了，怎么能这么允许他们这么暴利啊。可是教育部一听，说这是好事，大学生就业难，这些大学生这么能创业多好啊，团中央也是赞同的，所以这个问题不同的部门会从不同的角度来看。

那最后这个问题到底怎么解决？确实需要在各个部门意见的层面上，从国家的整体考虑这件事情怎么做更好。一方面便利群众的需求，另一方面又扩大就业，还不影响我们现有的旧的行业这些人的生活。所以“法无禁止则可为”，需要我们的法，随着企业的创新，随着时间的发展，不断去完善。这就要求推进政府工作的制度化、规范化和程序化，使我们的政府工作做到有法必依，严格依法行政。另外对政府自身这种行政行为进行法律的监督，这是我们在行政体制改革方面做的第四项工作。

 （五）依法治理为官不为的现象

今年两会李克强总理对于“为官不为”现象做了这样一个讲话，他说少数政府机关工作人员不作为，在其位不谋其政，该办的事情不办。那么为官怎么来实现有为？这是政府治理现代化的一个重要内容，也是推进我们国家治理体系治理能力现代化的一个内在要求。要建设一个高效的政府，人不做事情不行，但是现在为什么好多人不作为，我觉得原因很复杂。一个是有些同志还在观望，看这个事情到底要做到什么样子，还有一个是因为各种各样的原因不想惹事。

去年我到山东，见到一个国有企业的老总，我就问他，现在企业是不是好做了？他说不好做了。他说过去到机关去，给他们送点礼表示表示，就给你办事了，现在他不收礼，也不给办事，他跟你很客气，也不得罪你，这事真挺难办。所以现在“为官不为”这个现象非常严重。还有一些就是就怕惹事，河北的一个公安局长说，我们远郊区的，包括边远的城镇、乡镇的派出所，大家都不愿意去，我后来每个人每个月增加400块钱的补贴，他们就愿意干了，这400块钱现在于法无据，不能再给他发了。另外，我们官场还有很多现象也不正常，比如说人际关系的问题，有些人干多了，反而还不如少干，那么这样的官场生态就影响到了官场有官必须有为。

当然中央也在积极采取措施，怎么从为官不为到做官有为。一是要提高领导干部的规则意识和责任意识，提高我们官员的专业主义精神，就是说要转变观念。做官是一种职业，一定要走出我们过去几十年当官发财，当官做老爷的理念。习总书记已经讲了几次了，做官不要想着发财，发财就不要做官。再一个，要从严治吏，这是大势所趋。现在好多公务员，特别是年轻公务员，离开公务员队伍，这个也很正常，反而过去，每个人都去考公务员，全社会都往公务员这个队伍来挤，不是一个正常的现象。

我最近在看美国总统奥巴马写的一本书，他说我们要鼓励和支持我们的优秀人才去做公务员，去做公益事业。他把公务员和公益事业放到一起了，他认为做公务员就是做为公众服务的事业，实际上，在美国确确实实公务员工资收入不是很高的，而且公务员要求非常严格。

（六）完善科学的宏观调控体系

中央在政府改革方面做的另一项重要工作就是完善科学的宏观调控体系。我们现在经济进入新常态，一季度的经济下行非常明显，但保证了在7%的合理区间内。但是如何保持经济持续稳定地增长，这是一个很大的挑战。这需要提升科学的宏观调控的能力，提高运用货币政策、财政政策、产业政策以及法律法规来推动经济持续稳定发展的能力，尽量避免大起大落。

有的省提出来，现在养老保险由于经济压力大，从财政方面继续加大养老保险的投入我们就面临问题，那么这实际上就涉及到民生问题。社保的问题是个大问题。同样在上海这次调研，上海的同志也提出来，随着社保要求越来越高，老百姓现在胃口也很高，这需要不断提升对经济内升动力的研究和推动，另外要积极稳定市场预期，保持整个经济社会环境。

这是给大家报告的第一个大问题，我们国家特别在过去两年，本届政府在十八大以后，在政府行政体制改革方面所做的6项重要的工作。

 

二、我国街道管理体制的历史演变

（一）改革开放以前我国实行街居体制

我们国家在改革开放以前，对于“街”有多种说法，比如说街政府，街政府和街道办事处不是一样的。街政府就是一级政权，在兰州、西宁、武汉、太原这些城市里面，实际上就是把街道作为一级政权。我们在历史上还有街公所，大体上街公所跟街道办事处相似，是上级政府的派出机构，像天津、江西、湖南，都是这样一个体制。

另外，在重庆西南地区，历史上曾经实行过“警政合一”的基层管理模式。“警政合一”就是在一个派出所里面，有几个政府工作人员，行政管理实际上在派出所内部。特别是在解放初期，大西南土匪特别多，土匪在城市乡村出没，政府和人民群众常常受到土匪的骚扰、威胁，所以那个时候在重庆和一些地区的政权以派出所为主，派出所内部设立一些行政机构，行政办事人员来履行行政职能。

1958年到1962年，我们实行理论委员会，带有明显的人民公社色彩。文革期间我们叫革命居委会，文革以后又回归居委会。在我们国家，人大通过立法的方式对街道办事处的职能做了一系列的规定，1954年到1974年间颁布了三次，基本把街道办事处定位为上级政府的一个派出机构，这是改革开放以前。

（二）改革开放后我国街道体制改革面临新情况

首先就是由计划经济向市场经济转轨。由计划经济向市场经济转轨出现了我们过去不曾遇到一些新问题。比如单位人向社会人转变，过去我们每个人都是在单位，现在很多人把社保等转到居委会。另外流动人口进城也涉及到管理问题，这些情况都是我们过去不曾遇到的。还有就是双重转轨，一方面计划经济向市场经济转轨，另一方面我们又是由传统社会向现代社会转型。

在这个转型过程中，除了大量流动人口进入城市，还有人口老龄化的问题，人口老龄化现在已经越来越突出，成为各级政府必须面对不能回避的问题。我举个例子，前两天我遇到一位老领导，吃饭的时候他就跟我说，他说最近我看了一个内参，一个故事很悲惨，你们要研究。讲的是一家老两口，孩子在外面工作，是个空巢家庭，老太太病了躺在床上，老爷子要去照顾这个老太太，结果有一天这个老爷子得了心肌梗塞死了，老太太也不能动，五六天以后别人才知道。他说这件事情给我触动非常大。他就问我，现在咱们国家这样的空巢家庭有多少？我说根据2012年的统计数据，2012年我们国家农村空巢家庭已经占了农村家庭的49%，城市家庭在2012年空巢家庭已经占了50%，就是说城市有一半家已经空了。那么像这种空巢家庭将来怎么养老？现在我们在积极探索“9064”、“9073”这样一种养老模式，90%的居家养老，6%的在社区养老，4%的通过机构养老。这样的布局对街道的改革，街道的建设都提出了新的要求。

1978年我们国家9亿6千万人，到了去年13亿6千万人， 36年的改革过程中我们的人口增加了整整4个亿。按城乡来分呢，改革开放初期我们国家的城镇人口占总人口的17.92%，到去年占到54.77%，乡村人口比例从82.08%下降到45点几。这样的人口的格局，对我们提出一个问题，城市的城市化，城市人口结构的变化，城市密度的增加，对城市的行政体制改革，城市基层公共服务，社会治理，公共安全提出什么样的要求？我们怎么去适应这样一种变化？根据我们国家第六次人口普查，1978年刚改革开放的时候，我们国家城市数量是193个。到2010年是658个，1000万人以上的城市，我们在1978年没有，到2010年的时候就有六个。北京市去年是2115万人，有1300万人住在三环以内，这是为什么我们三环以内交通拥堵，生活质量严重受到影响。各种各样的公共服务，包括三甲医院，包括学校，都集中在三环以内，所以出现这么一个问题。而且公众服务越往城市集中，越往某一个地方集中，人口也就越往一个地方集中。北京市也在采取措施，今后在公共服务的布局方面，更多向三环以外布局，三环以内更多布局一些景观，社区公园，各类养老服务设施等等，这样来缓解整个城市的布局压力。另外人口的年龄结构，我们国家也出现了一些新的情况。1982年，我们国家人口达到10亿，65岁老龄人口只占人口的4.9%，到2012年占9.1%，去年已经占到10.1%了。按照世界标准，当一个国家的65岁老年人占7%以上的时候，这个国家就进入老龄社会，而我们现在已经步入老龄社会了。

所以这些新的变化，都给我们当前街道体制的改革提出了新的要求。

 

三、我国街道管理体制的特点和问题

（一）城市化发展带来的压力和挑战

我国街道体制的特点和问题在哪？一个问题就是大都市，像北京，面临的新形势就是城市化和城市病，比如人口众多、人口拥堵、环境压力大、交通拥堵、住房贵、住房条件有限、资源压力大等等，这都是城市病。

比如交通问题，我最近算一笔账。北京市一到早上7点到9点，下午5点到7点，打出租车特别难，那么有人说出租车运量不足。据统计，从2004年到2014年北京的出租车几乎没有增加，都是6万多辆。可是同期，北京市的私家小轿车在过去10年里增长了4倍多，2003年北京市私人轿车有92万辆，去年达到427万辆；过去地铁只有2号线和1号线，总路程100多公里，到去年年底北京地下交通接近600公里。这也没有缓解我们的出行问题，原因在于我们人口布局、公共服务的布局、各类设施的布局不合理。

随着国家经济社会发展到一定阶段，公共服务和社会治理的任务越来越重，而公共服务和社会治理更多是地方政府、基层政府的任务。基层政府承担公共服务，承担社会治理是需要资源的，基层政府在提供服务方面任务很重，但他的财政角色一般很小，如果我们让地方政府自己收税来提供服务，那就意味着这个辖区的居民要为自己的公共服务来买单，这是不可能的。同时，市民是流动的。随着城市化的发展，公共服务和社会治理的任务落在基层，而且随着人们公共服务的要求越来越高，怎么来发展公共服务？

（二）公共服务的特点

我给大家做案例分析，大家就清晰了，比如公共服务供给，公共服务本身就有资本密集型的特征，比如说排水、供水、道路交通，需要大量资金投入，设施设备的投入。另外公共服务更具有劳动密集型特征，比如养老服务，特别是机构养老，我们国家讲机构养老实际上是针对那些失智失能的老年人提供的服务，而失智失能的老年人需要的服务是长期护理服务，长期护理服务按照国际标准，一个长期护理人员能护理3到4个老年人，我们国家现在失智失能老年人有3700万，如果发展长期护理事业和产业，那就可以增加1000万人的就业岗位，所以这个公共服务更具有劳动密集型特征。另外，公共服务的质量，取决于服务人员和服务对象的关系。比如说，教育的质量取决于老师和学生的关系，师生之间的互动；医疗的质量一方面取决于医生的医疗水平，另一个方面还取决于医生和病人之间的互动。所以公共服务依赖于服务人员和服务对象的关系。我到上海一个社区，居委会主任带我去看他们的社区服务设施，路上遇到老人都打招呼，他说我都认识。同样我到西城区，我们西城区的领导开居委会的会议，来的那些居委会的老太太，叫区里的那些领导就是直接叫他的名字，不是连名带姓，直接叫名，区领导就叫居委会那些人叫阿姨，称姓，这种关系其实很容易拉近服务的关系。

所以公共服务有他自身的一些特点，而且公共服务在供给上又分散化扁平化。我们北京市建立15分钟的服务圈，我们希望一出门能买上菜，一出门能买上自己需要的油盐酱醋。公共服务需要扁平化的服务，扁平化的服务必然形成一种空间分布比较广泛的状态。这就使得我们的各类服务设施、服务人员更加面向基层，而且因为公共服务涉及到人际关系所以更人性化，更钟情于我们的服务有人情味，这些都是公共服务的特点。所以有人讲，理想状态的公共服务通常是由基层政府来提供的，“就是让地方政府将一个帕累托有效的产出提供量，提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量更有效得多”，这是引用一个外国人说的话。这句话就是说让中央政府向全国人民提供一种公共服务是非常难的，各地情况不一样，需要的公共服务不一样，各地的水平不一样，所以公共服务通常是由直接面向居民的地方政府来提供。

我们看一下国际经验，比如说在欧洲，在历史上英国不管按什么标准，地方政府都是提供就业岗位的主要部门，他们是高度劳动密集型的单位，用于支付工作人员工资的支出占到他们地方财政支出的一半以上。丹麦地方政府的雇员绝大多数不是在市政或者是进市政厅里面工作，相反他们在一些服务机构，比如说学校，托儿所，医院，养老院和基层的图书馆工作。实际上基层的机构更多是服务机构。所以荷兰从1950年起地方政府的雇员数量几乎增加了5倍，在这之前的15年里他的雇员增加了2倍，但是中央政府的人员增加相对来说更少。我讲这些例子想说明一个什么问题，就是当一个国家经济发展水平到了一定阶段以后，老百姓对公共服务要求越来越高，公共服务在生活当中的需求成为重要需求之后，地方政府在提供公共服务中的角色就越来越重要，特别是贴近居民的地方政府。而发达国家在这个过程当中为了满足地方人民对于公共服务的需求，基层政府的雇员的数量也都有了长足的增长和发展。我们很多同志就会问，为什么西方在公共服务扩张时期，能够把更多的人吸引到基层去工作？我们看一下世界的地方治理宪章，比如欧洲的地方治理宪章就理解了。

世界地方治理宪章明确规定，要让在基层工作的人员有一个光明的职业前景，要让在基层工作的人员有一个体面的福利和工资待遇。所以我们说地基不牢地动山摇，要让这个地基牢，那就要让基层工作的人安心。假如有一天官本位打破了，各个通道之间就都能够打通了。比如说你不愿意做官了，可以到大学做教授，大学教授做到一定的阶段，可以为政府服务了，你可以来做官。像奥巴马，一个在社区工作的人员也可以做总统，那我们就说这个社会的生态环境建立起来了。

所以说在现有的条件下，站在上海的角度，我觉得上海这个办法也是没有办法的办法，但是站在中央的角度看，上海的做法确实是跟改革的方向相背离的。我希望在改革当中能够找到一个既符合改革的方向又能激励基层工作人员的体制机制。

（三）街道管理体制存在的问题

第一，街道管理体制职能不清，资源不足。职能不清既包括我们的条条框框之间的关系理不清。一些在社区层面的问题，街道层面看得见的管不了，因为住区单位还有一些其他的机构，不是我们的职能管得了的，而管得了的又看不见。又包括责权不清晰，我们赋予街道公共服务、社会管理、公共安全的职能，但是相应的职能不到位。我们很多地方实行属地化管理，但是权力是部门化的，比如发生了不稳定事件，归属地管理，但是往往这些事件本身跟属地没有关系，属地没有权力来处理。我们让街道把一些发生在街道属地的事情给统筹起来，往往缺乏统筹的手段，无论从财政还是我们现有的法律法规，我们的权力都达不到。

第二，街道管理基层人力资源不够，配置不高。我到广东去调研，看一个街道的社保所，这个工作人员忙死了，一会儿来办这个事，一会儿来办那个事，所以有些上级来的表他稀里糊涂填了就报上去了。为什么我们越往上数据越不准？基层就不准。也不能说他工作不认真，咱们讲上有千条线下有一根针，这一根针的针眼能穿那么多线吗？所以这些基层人力资源配置不够，特别是公共服务的人员不够，这是我们当前街道的问题。

第三，我们赋予街道社会动员的职能难以发挥。比如说街道和社区的关系，现在社区行政化这种现象比较突出。我跟沈阳的一个街道党委书记聊天，我就问他跟居民之间的关系，为居民服务、居民自治的一些情况，他说你别提这个，没那么多时间搞自治，天天上面来交那么多的任务，而且我们的社区又是一个窗口，天天来调查的来考察的来参观的，百分之八九十的精力都在应付上级各个对口部门交办的任务了。深圳的一个居委会主任跟我讲了这么一件事，他说关于食品安全问题，食品安全部门跟居委会签合同，居委会要参与食品安全，居委会就说，牛奶什么时候过期了我能看出来吗？奶里面有三聚氰氨我知道吗？你不管，你让我管吗？

第四，社区的社会组织动员参与也不够。这里面有体制上的原因，我们对社会组织管理上的一些认识不到位，比如管理体制，双重管理，资金问题等等，还有住区单位的参与，尤其像在北京，西城区有103个副部级以上的单位，协调这些副部级单位就很困难，当然西城区的很多中央部委很支持社区建设，比如说财政部、发改委、广电总局等等都把自己的服务设施向社区居民开放，我觉得这就做的很好。这些体制机制上的原因造成了市、区、街道三级管理层级体现出机构设置与权限呈现倒金字塔的状况，出现了“上有千条线下有一根针”的现象，一些政府部门特别是纵向的政府部门把一些权力下放到社区，名其曰权力下放，实际上是转移责任。

安徽省去年出的一个文件出的非常好，省里专门有一个机构负责。第一，清理政府各级机构在社区的工作，哪些属于社区该管的，由社区来管，不属于社区的，政府拿回去。第二，今后凡是进入社区的工作，必须经过严格的评估，属于社会的事务交给社区，要给一定的财政保障，如果说政府的任务交给社区，要给社区钱让他们来解决，这样就形成了政府事务进社区的门槛。安徽在这方面做了一个试点。

 

四、我国街道管理体制改革的目标和任务

（一）街道管理体制改革的目标

目标，前面我已经讲了，就是要夯实基层和地方政府为居民提供日益丰富的公共服务，来推动基层的社会治理，推动公共安全。总书记在他的治国理政里面用了一句话叫做治国犹如栽树，本根不摇，则枝叶茂荣。就是说我们国家要稳定，国家要繁荣，关键在基层。他去年在参加上海代表团审议时，说社会治理创新关键在基层，核心在人，今年3月5号，他又到上海代表团，又一次提出来要把基层治理的创新摆在一个重要的位置。这是我们创新基层体制机制，街道体制改革的根本目标。那么从这个目标出发，怎么来推动改革？

（二）街道体制改革的任务

1．要着眼于基层人民的需求

要着眼解决现实中存在的各种各样的问题，特别是要从居民的需求出发，从辖区的各种现实问题出发，从大家最关心的最直接最现实的问题出发，来推动体制机制的改革。我们每一个街道每一个社区，甚至我们每一个地区面临的问题都不一样，因此不要求一刀切，不要求统一的模式，这实际上是鼓励和支持基层的同志着眼于实际，着眼于居民需求来开拓创新。

我为什么要讲这个问题？我到南方去，南方的同志带我去看了很多的社区，很多的基层创新，看完了以后问我的一句话，就是你觉得我们这个地方搞的怎么样？我说搞的很好。他第二句话就说，你觉得我们这个经验能不能在全国推广？我就反问了一句，你为什么要向全国推广？你在本地作为，把本地的问题解决了，满足老百姓的需求，你心里不就感觉很舒服了吗？所以过去我们体制的问题就在这里，不是着眼于解决实际问题，而是着眼于给领导看。我们一位国家领导人到东北去看了一个社区回来，说他们给我看的都是旅游观光景点。我陪领导去一个社区，出来的时候看居委会服务中心底下，几个老同志在下棋，我就蹲在那看下棋，我说你们怎么不上去下棋，他说不让上，我说为什么，那不是你们居民活动中心吗？然后老头说：“什么居民，那不是给你们留着参观的吗？”然后我问今天我们是第几波了，他说是第三波。所以说，我们基层的改革，基层的建设要着眼于基层人民的需求。

2．要把握阶段性的特点

比如说首都现在城市化率已经到了80%，首都在建设过程当中人口过度集中在三环以内，人口密度高，流动人口又多，800万的人流动人口有400万是河北的。那就要把握这些特点来解决，就要本着治天下不如安天下，安天下不如天下安的思想。天下安就是把老百姓的问题解决了，那天下就安了。1959年毛主席在庐山会议上就讲，解决好六亿人民的衣食住行，老百姓就不造反了。所以毛主席在1959年讲的很清楚，解决好人民群众的衣食住行这是最关键的。当然，现在我们的人民群众已经不仅仅满足于一般的衣食住行，而是各类公共服务，高质量公共服务的提供。

3．要着眼于五个根本的转变

哪五个根本的转变？第一，由单一的民意表达向多元的民意表达转变。首先兼顾各类群体，另外民意表达的方式要多元，通过各种各样的方式来收集民意。西城区搞的“访、听、解”，就是一种民意表达的方式。微信、微博等都是表达民意的方式，要利用这些方式来了解民情。第二，由政府治理转向共同治理社会事务。就是政府怎么和社会组织、企业一起合作，来解决辖区内的公共事务，这是我们在街道改革过程当中要去考虑的。第三，由公共部门提供公共服务转向政府、企业、社会组织和居民共同提供公共服务。前天听天安门街道办事处的一个领导介绍，天安门街道这两年的改革，紧紧围绕着一点，就是加强和培育社会组织，通过社会组织来提供服务，推动街道的改革。第四，由等级权威向网络和合作伙伴转变。过去从街道到居委会是一个垂直的，那怎么把这种等级的权威转向政府和企业、和各类社会组织的合作伙伴的关系，国务院常务会议最近通过的PPP模式，实际上就是公私合作伙伴关系这样一个模式。第五，由注重居民的反映到注重对居民诉求的回应，注重对这个问题处理的结果。

本着这样五个转变来推进街道体制的改革。那怎么去推进呢？我想首先要明确职能。全国各地情况不一样，各地只能按照各地的实际，从实际出发。我以上海市为例看他们怎么改革的。

第一，明确街道党工委和办公室的基本定位。把街道党工委和办事处是上级党委和政府的机构明确地写在街道办事处的改革方案里面，把街道的职能确定为公共服务、公共管理、公共安全三大职能。这些职能在当前具体就体现在促进社区和居民自治，我去徐汇区和延吉街道调研的时候，他们给我们看了很多目前推进的居民自治项目，包括社区睦邻中心的建设，这是明确党工委和办事处的定位。

第二，进一步明确街道的基本职能。上海市把街道的职能定位在第一加强党的领导，这个完全符合我们党的传统。大家都知道20世纪20年代，毛主席在秋收起义以后在三湾对部队进行改编，首次把支部建在连队上，从此做好基层工作就成为我们党推动各项工作的一个基本的方法。当前上海市在确定街道的基本职能定位的时候，首先要加强党对基层对街道的领导。第二个职能就是街道统筹社区发展即各个居委会的发展。三是街道来组织公共服务。比如在街道层面上的医疗、公共服务、养老服务、社会服务还有包括保障性住房等等，这些服务由街道来统筹。同时，实施综合治理，动员社会参与，指导基层自治和维护社区平安，上海在明晰街道的基本职能定位时定位在这么六个方面。

第三，建立街道的权责清单制度。比如说街道和社区，街道各个部门要制定权力清单，围绕着权力清单行使职能提供服务，那同样社区也要明确他的责权清单，根据这个清单明确职能划分，规范事权的下放。理顺社区综合党委、社区工作站、居委会三者的关系，强化社区综合党委的核心作用，强化居委会的自治作用，理顺社区和物业公司的关系，建立这样一个清单制度。

第四，在改革过程中进一步优化街道党政机构的设置。这个设置主要是围绕着街道的公共服务的职能和公共服务的类型来加强各个中心的建设，养老服务中心，文化服务中心，睦邻服务中心等，把各种公共服务通过这些服务中心来体现出来。另外，核定人员编制。北京的同志在改革的过程当中可以去研究基层的编制问题，最近中央编办的同志也将其作为社会体制改革的一个方面在研究，从社会体制改革的角度，街道以下的公共服务供给机构按什么样的人员编制设置更好。另外完善政策保障制度，上海完善政策保障制度，对当前改进上海的工作是有帮助的。我刚才讲的，对居委会的书记，居委会的领导，将来可以转成事业编制，行政级别可以提，这是一种制度。当然从改革方向上看，我们可以研究它从总体上到底符合不符合改革的方向，但是至少在目前它还可以有激励作用。

第五，在改革过程中强化企业道德公共服务能力。就是弱化他的经济职能，上海明确提出街道不得招商，明确提出把经济职能上交，由区域级政府来行使。但我们到年底再来看这个改革实施得如何。2008年的时候上海就明确地提出来街道不得招商，但是一些区县继续向街道下达招商任务，而且出台一些跟市政府政策相背离的政策，街道招商还给奖励，所以导致了08年提出的政策不能实施，而且在考核的过程当中对各个街道进行税收考核，那必然就导致他要发展经济，那这次我们看能不能落实这个政策。年底我们可以做一个评估，为下一步全国的街道体制改革探探路，这里面涉及到很多的利益关系，涉及到很多现实的问题，需要我们在实践当中去探索。

第六，创新评价机制。就是把居民的满意度引入到考核体系来，让居民对街道，对居委会打分，而且把居民评议作为是否做好街道工作、居委会工作重要的一票，刚才我讲了在徐汇、杨浦，原来政府排名排在前面的街道，让群众去评，结果都评下去了。所以导向不一样，指挥棒就不一样。

实际上这为我们基层街道管理体制的改革提出了一个问题，也指明了我们改革的方向，就是基层街道的改革要面向广大居民的需求。在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，习近平总书记讲，我们的改革最终要让人民群众有获得感。不要中央天天讲改革，结果到了基层老百姓没有感觉到改革。总书记提出要让人民群众有获得感，要打通最后一公里。那最后一公里就在我们的街道，我们的社区，就在我们社区的体制机制的改革，要让改革真正让人民群众有获得感，那就是要从人民群众的需求出发。

现在北京市也在研究制定街道改革的有关的意见。首都和上海情况不太一样，居民对问题的认识不一样，管理的方式也不一样。比如说非常明显，上海是一个工商文化城市，他是由历史上的一个商埠发展起来的，所以上海人的海派文化、工商意识特别浓，北京人又是另外一种文化，天子脚下，官文化、等级文化对日常生活的影响非常重。在这样的一个文化环境里面我们怎么推进基层体制机制的改革？那就要立足于北京自身的实际去探索。全国没有一个统一的模式，尤其到了基层。我记得2007年我们编制国家第一个五年社区服务体系发展规划，“十一五”社区服务体系发展规划的时候，请了美国好多市长来给我们讲美国的社区建设，这些人就讲，美国有50个州就有50种社区建设的方式。我们国家的社区建设也不一样，比如说我们写“十一五”社区服务体系发展规划的时候，有一句话说“在街道建立起一站式服务的体系来”，写上了，也报给领导了，后来我们出去调研到了无锡发现，无锡的一站式服务就不是建在街道，而是建在居委会。我就打电话跟我的同事说，我说咱们赶紧改吧，要不这句话就别要了，因为你发起来以后各地没办法去执行，确确实实各地情况不一样。习总书记说，我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件的差异较大，要鼓励不同地区进行差别化的探索。这句话我认为同样适应于我们当前的街道体制的改革。这是我给大家报告的第四个大问题。

今天围绕着街道体制改革，我从当前我们国家政府转变职能的一些新的进展，我们国家街道的历史演变，我们国家街道体制的特点和面临的问题以及我国街道体制改革的目标和任务这么四个方面，把自己的学习体会跟在座的各位领导做了一个汇报，讲的不对的地方请大家批评，谢谢大家。

责任编辑：王莹

文章来源：http://www.71.cn/2015/0817/829474.shtml