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环保“党政同责”是我国生态文明建设的重大进步

2015年08月20日 09:36

 

【事件介绍】

 

聚焦生态建设:环保“党政同责”违者终身追责    

中央全面深化改革领导小组第十四次会议日前审议通过了《环境保护督察方案(试行)》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件,引起社会的广泛关注和热烈讨论。

四份文件“高规格”聚焦环保问题

“此次中央深改组审议通过的5个文件中,有四个涉及环保。其中《环境保护督察方案(试行)》聚焦环保督察工作机制,《生态环境监测网络建设方案》为环境保护提供科学依据,《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》抓住领导干部这个关键环节,这意味着中央在真正落实生态文明建设融入‘五位一体’中,环保监管体制改革的大幕正式拉开。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

在国家行政学院教授汪玉凯看来,中央深改组“高规格”聚焦环保问题,“高密度”出台政策文件,表明中央在加强生态建设方面强烈的决心和信心,尤其是抓住“关键环节”“关键人”的政策出台,非常耐人寻味。“这次会议释放出的信号,首先是要重视生态环境;其次是把生态政绩考核纳入干部考核管理体系中去,并且逐渐健全为制度化安排。今后将通过终身追责的办法惩处损害生态环境的干部,威慑力不言而喻。”汪玉凯说。

国家层面首次明确提出环境保护“党政同责”

专家表示,从此次深改小组会议可以看到,加强督查完善考核,抓关键环节、关键人物成为以后工作重点。

——环境保护“党政同责”在国家层面首次明确提出。在以往,由于环保问题对政府部门进行追责的案例并不鲜见。比如在腾格里沙漠腹地排放污水案中,国家和甘肃有关部门经调查认定,武威市委、市政府负重要领导责任,凉州区委、区政府负主要领导责任,甘肃省环保厅负重要监管责任,武威市环保局负主要监管责任,凉州区环保局负直接监管责任,有关部门对14名国家机关工作人员依法依纪追责。

常纪文表示,以前地方如果发生了环境事故一般会追究政府的责任,而因没有明确的党内法规和国家法规规定党委在环境保护方面的具体职责,因此党委的环保责任被虚化了,严重情况下也只承担领导责任。这次在环境保护方面提“党政同责”,在国家层面还是第一次,抓住了环境治理问题的“牛鼻子”。

——明确干部责任:自然资源资产离任审计,损害生态环境终身追责。党的十八大以来,关于领导干部自然资源资产离任审计的说法屡屡出现。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制;去年7月中组部等七部门联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,提出对自然资源资产管理进行监督;审计署2015年重点审计项目中,也包括了自然资源资产离任审计试点等内容。

在地方上,试点和探索一直在进行。记者初步统计,目前已经有包括福建在内的10个省份进行了探索试点。

深改小组会议同时强调,生态环境保护要坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则,明确各级领导干部责任追究情形。对造成生态环境损害负有责任的领导干部,不论是否已调离、提拔或者退休,都必须严肃追责。

——从“督企”到“督政”转变。深改小组会议指出,建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手。2014年底,环保部明确提出环境监管执法从单纯的监督企业转向监督企业和监督政府并重。此后,一系列密集的督查、约谈等实践,推动环境监管实现了从“督企”向“督政”与“督企”并重的转变。

 

环保的“党政同责”,谁都责无旁贷

一、“党政同责”的历史演进

“党政同责”在我国最早多应用于安全生产、计划生育、食品安全等领域,如习近平总书记特别强调,安全生产工作必须坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管”,各级党委和政府要增强责任意识,落实安全生产负责制,落实行业主管部门直接监管,安全监管部门综合监管,地方政府属地监管。坚持管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全。

“党政同责”正式应用于环保领域,则首见于2015年全国环境保护工作会议。针对一些地方政府对辖区环境质量负责落实不到位,对其考核问责也不到位的情况,明确提出要着力推动“党政同责”、“一岗双责”,把生态文明建设作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核评价重要内容,加大资源消耗、环境保护等指标权重,对任期内环境质量明显恶化的领导干部实行责任追究。必须推动建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,推行领导干部自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制,把党政“一把手”的环保责任落实到位。

2015年7月,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件。文件明确严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任。要强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求,对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。这是我国首次在环保文件中提出“党政同责”。

二、环保“党政同责”的释义

“党政同责”应用于环保领域,与其他领域应用含义有所不同,标志着我国环保监管体制改革的新动向。

1.明确责任主体。原来环境问题,主要问责于环保部门,但环保部门又受制于当地政府。现在将责任主体上升到党委、政府,特别是党政“一把手”要负起环保责任,体现出决策权责相符原则。

2.生态保育之责。党政领导必须坚持保护优先、预防为主,形成全方位防范污染和保护生态的合力。在保护的同时增强生态系统服务功能,防止重蹈“先污染、后治理,边治理、边破坏”的覆辙。

3.环境监管之责。党政领导要强化良好的生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉认识,“要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。”形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的环境监管新格局。

4.环境损害之责。建立生态损害公益诉讼制度,赋予公共机关生态诉讼的权利,赋予政府以公众受托人进行生态损害诉讼的权利。任何党政领导如有损害环境行为,均要承担相应责任。

5.终身追究之责。与其他领域党政同责不同,环保领域的“党政同责”不局限于一时一事。除了对突发环境事件追究党政领导责任外,还有例行的领导干部自然资源资产离任审计。对造成生态环境损害负有责任的领导干部,不论是否已调离、提拔或者退休,都必须严肃追责。

三、环保“党政同责”的履行

要切实履行好环保领域的“党政同责”,需要处理好几大关系:

1.环保和经济的关系。过去,《环境保护法》规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”; 现在,新修订的《环境保护法》要求“经济社会发展与环境保护相协调”。前后重心的变化说明环境保护成为经济发展的必要条件, “既要金山银山,也要绿水青山。绿水青山本身就是金山银山。” 绿水青山是笔丰厚的生态资产,党政领导要齐心协力探索在保护好环境的前提下通过绿色、循环、低碳发展,真正体现出绿水青山的生态经济价值。

2.当前和长远的关系。党的十八届三中全会指出,要用最严格的制度体系保护生态环境。“铁腕治污”彰显出党委政府对污染零容忍,向污染宣战的决心,但从长远来看,通过制度建设和法律保障,建立长效机制才是环境污染破局的关键。环境无小事,防微杜渐才是上策。环境问题是关系到国计民生的大事,切忌环境问题积累,以免积重难返。

3.行政和环保的关系。简单、命令式的行政手段是很多党政领导惯用的利器,但在经济发展新常态下,必须用改革的办法解决突出问题,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,完善政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的环境保护新机制。政府既要依法行政,又要充分发挥市场配置资源的作用,为企业治污提供丰富的政策工具。

4.共同而区别的责任。党委政府均负环保职责,但在执行层面,侧重有所不同。党委重在把握全局的领导责任,主要是思想领导、方向领导、组织保障和宣传教育等。政府重在具体工作的监管实施,主要是制定规划、部署执行、严格考核和依法监管等。但无论党委政府的侧重区别,从根本上讲环保“党政同责”,谁也责无旁贷。而且只要党政同心、同力,社会协力、共进,绿色青山、碧水蓝天将成为我国生态环境的新常态。

 

追责环境污染,“党政同责”切中要害

这些年来,党中央和国务院十分重视环保工作。去年APEC会议期间,习近平总书记讲到“要留住APEC蓝”,他在多个场合也表示要“留住青山绿水,要让人们记住乡愁”。同时,《中美气候变化联合声明》和《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》的发布,也向全世界表明了我国在应对气候变化方面的基本立场、基本态度和实施计划。

中办和国办印发的对生态环境损害追责的办法,进一步体现了党中央和国务院在推进生态文明建设、留住“绿水青山”等方面的魄力与决心。《办法》中还有许多新提法、新规定,比如,互相扯皮不担当不作为造成严重后果要追责、责任人调离提拔或退休都将终身追责等。

上述规定中还有一大特点引起了广泛关注,即“党政同责”——如果一个地方出现环境污染问题,既要追究政府官员责任,又追究党委领导责任。此举既能有望督促各地方党委与政府共同承担环保责任,又为同时问责党委和政府成员提供了切实依据。而且,“党政同责”也为解决我国其他社会问题提供了很重要的范式。

“党政同责”是重要的价值还原,一方面,我国各级政府的党委与政府班子往往存在“交叉任职”。比如,地方党委成员有的也是政府班子成员,甚至一些乡镇级别的党委班子和政府班子的重合率特别高。这也决定了党委和政府都要负起责任。另一方面,在各级政府建立“三重一大”制度之后,地方上重大项目的引进,基本上都是党委决策,这就需要地方党委要和政府一道肩负责任。

“党政同责”的核心,其实还是权力与责任的统一,即当一个组织、一级政府或一个机关,拥有一定的权力时,一定还要建立与之相匹配的责任担当或问责制度。目前来看,很多时候,党委决策权与责任担当是不匹配的。具体到环境污染事件中,往往会容易让环保部门及分管环保工作的政府官员冲在最前线,而具体引进项目的决策者却成为旁观者。

彻底把权力关进制度的笼子,离不开“党政同责”。十八大之后,“党政同责”问题引起了党中央和国务院的高度重视。习近平总书记近日在对天津特别重大爆炸事故的最新指示中,也提到“坚决落实安全生产责任制,切实做到党政同责”。应该说,党委与政府共同担责的观念,正在成为一种顶层共识,也正在各个领域的制度修订中有所体现。

【启示与思考】

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)首次突破了现行法律法规中对地方各级党委领导成员在生态环境保护方面责任规定的缺失。

《办法》强调“党政同责”,将地方党委领导成员作为追责对象,是一个重大突破,而损害责任“终身追究”更是我国生态文明建设的重大进步,充分体现出党对国家和民族长远发展的负责态度和依法治国从严治党的坚定决心。

众所周知,环境破坏问题的出现,最主要是由于追求短期经济利益所带来的破坏行为,简单归纳的话,一类是对资源的过度开采,还有是盲目建设造成的自然资源占用,还有就是排污。针对环境保护,国家早已出台各种法律法规,各个管理机构中,制约各类不当行为的规章制度并不太缺乏,比如一些项目的审批,需要通过各个主管部门,其中除了在前些年还比较弱势的环保部门外,尚有类似规划财政土地工商等诸多强势部门,有些违规项目,即使回避开环保部门的管辖,也往往在其他条款上触礁,但是之所以能最终拿到批文开工,往往就有当地负责拍板的主要领导出于“全局”的考虑而送出的“路条”,而相当数量的未批先建,更是体现出监管和追责方面的不力。

环保问题与安全事故和法制管理等不同,它的后果往往会在比较长的时间跨度后才得以暴露,而要形成大范围的环境灾难,就更是一个比较缓慢的过程。对于大自然来说,十几年可能只是一瞬,但是对于人来说则是相当漫长的时光,某些拿着短期行为当政绩来寻求升迁的官员,当他当年做出的错误决策后果显现的时候,他可能已经在距此地很远的地方高升甚至光荣退休了。

从某种意义上说,这种拿国家和人民的利益来换自己乌纱的行为,同样也是一种腐败,而今,有了“终身追责”的利器,我们的生态建设有了从根本上破局的契机。

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