药品审评改革正当其时

 

【事件介绍】

 

 药品医疗器械改革方案出炉

医药产业中的多类“老大难”问题将被着手解决。

8月18日，中国政府网发布《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（下称《意见》）。《意见》提出，严格控制市场供大于求药品的审批。争取2016年底前消化完积压存量，尽快实现注册申请和审评数量年度进出平衡，2018年实现按规定时限审批。

《意见》称，中国药品医疗器械审评审批中存在的问题日益突出，注册申请资料质量不高，审评过程中需要多次补充完善，严重影响审评审批效率；仿制药重复建设、重复申请，市场恶性竞争，部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距；临床急需新药的上市审批时间过长，药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性。

在新闻发布会上，国家食品药品监督管理总局副局长吴浈坦言，国家药品审评中心正在进行审评的有21000件药品，所有积压药品中，90%是化药仿制药，化学药品中80%以上是仿制药，仿制药的门槛低、申报量大，根据统计，100多个品种涉及的申报件就有2000多件。

药品审批标准提高

申万宏源的研报显示，2014年，中国1.1类新药、3.1类新药及6类新药的平均审评时间为42个月、42个月和25个月，申报临床的平均审评时间为14个月、28个月和28个月。相同情况下，2003年-2013年，美国、欧盟、日本新药申报生产获批时间的中位数依次为304天、459天和487天。

南京一家药企研发负责人告诉早报记者，一个新药的审批最长都有可能超过8年，等审批下来就“新药变旧药”了。吴浈也解释，药品注册审评积压首先是历史造成的，2000年以后，药品审评由各省承担改为全国统一审评，审评量大幅增加，但相应人员力量没有跟上，出现三次积压高峰。虽然当时采取了一些措施，但药品审评积压问题并未得到根本性解决，低水平仿制药重复现象占用有限的审评资源。

此前解决积压的方式就有优先审评。2014年，药品审评中心表示，该中心对2013年至2014年药品专利即将到期的品种进行了调研和梳理分析，共计89个品种，并对其中已申报至药品审评中心的62个品种，研究确定了相应的审评策略，而且这些药在国内尚无国产同类药上市。

《意见》中，对于药品审批标准进行了提高：将新药由现行的“未曾在中国境内上市销售的药品”调整为“未在中国境内外上市销售的药品”，根据物质基础的原创性和新颖性，将新药分为创新药和改良型新药，将仿制药由现行的“仿已有国家标准的药品”调整为“仿与原研药品质量和疗效一致的药品”。

同时，还将推进仿制药质量一致性评价，对已经批准上市的仿制药，分期分批进行质量一致性评价，在规定期限内未通过质量一致性评价的仿制药，不予再注册。另外《意见》提出，加快审评审批药品有防治艾滋病、恶性肿瘤、重大传染病、罕见病等疾病的创新药以及儿童药等。

值得注意是，除了低水平仿制药品的重复申报，审评人员少、待遇低也被认为是药品审评问题中的挑战。吴浈说，目前每年新申请的数量达到8000-10000件，而每年只能完成4000-5000件，这就意味着100多人的审评队伍每人每年要完成40-50件，这与美国等发达国家的状况有较大差距，现在一个成熟的审评人员每年收入为10万元左右，而相同能力水平的人员在研发机构、企业的薪酬为该岗位的五倍，由此带来的人员流失现象严重。

开展药品上市许可持有人制度试点

当下的中国医药企业创新能力较弱，政策应在提高企业研发能力上想办法。

《意见》称“开展药品上市许可持有人制度试点”，允许药品研发机构和科研人员申请注册新药，在转让给企业生产时，只进行生产企业现场工艺核查和产品检验，不再重复进行药品技术审评。

为此《意见》还提出，加快法律法规修订，及时总结药品上市许可持有人制度试点、药品注册分类改革试点进展情况，推动加快修订《中华人民共和国药品管理法》，结合行政审批制度改革，抓紧按程序修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《药品注册管理办法》等。

与其他行业相比，医药行业是高风险行业，一方面，新药研发周期长、耗资大，另一方面，即使新药上市，也未必有足够的市场认可率。另外，即便解决了药物研发问题，还有可能很多企业难以负担生产基地的建设等而拖累产业化，这使国内的研发团队也很难存活。

业内公认的方式是CMO（医药合同外包），但是目前，CMO在国内一直面临政策的紧箍咒。在现行法律法规下，药品上市许可与生产许可采取“捆绑”管理模式，药品批准文号只颁发给具有《药品生产许可证》的生产企业。这意味着研发类药企必须自建厂房，才能走完新药产业化的全流程，所以这块政策急需松动。

不少地方也在寻求机会试点。比如张江药谷，2013年6月，它与德国制药巨头勃林格殷格翰共同建设CMO（医药合同外包）生物制药基地，该项目去年6月启动，拟投入5亿元人民币。

另据前述药企研发负责人的说法，《意见》中还有不少亮点：组建专业化技术审评项目团队、全面公开药品医疗器械审评审批信息、对造假者进行严厉惩戒等，也有不少企业需要进一步明确的问题，比如，仿制药一致性评价的具体规则是怎么样的。

 

药品改革既要便利也得便宜

改革药品医疗器械审评审批制度的目的是利民便民，也就是要让公众看病后能吃得上和使用得起价格相对便宜、疗效较好和安全性较高的药物及医疗器械。从这个角度来看，改革药品医疗器械审评审批制度的12项任务都同等重要。不过，公众的眼光更多地被吸引到“推进仿制药质量一致性评价”上来。

仿制药是指与商品名药在剂量、安全性和效力（不管如何服用）、质量、作用以及适应症上相同的一种仿制品。现在，世界上有100多种专利药品，如果专利保护期到期，其他国家和制药厂即可生产仿制药。但是，中国仿制药的生产面临很多问题，药厂难以仿制，患者难以用到仿制药。其中的原因有很多，仿制药的审评审批制就是重要原因之一。

2014年底湖南的陆勇因从印度购买更加便宜的治疗白血病的仿制药格列卫而被刑拘和起诉，让全国公众从经济、制度、法律和伦理方面拷问过中国的仿制药评审制度。其中，有人引用美国电影《达拉斯买家俱乐部》中法官对美国食品与药物管理局（FDA）的一段话来质问：“你们直接干扰连病人自身都认为无害的药物流通，法庭深感困扰；药管局的成立是为了保护人民，而不是阻止他们获得救助。”

现在，推进仿制药质量一致性评价就是中国在仿制药的技术评价和审批上做出的实质性改进。如果这一措施能实施，有可能让患者用上价格低廉效果又好的药物，有利于人们的治病。当然，在法律层面，2008年底修改过的《中华人民共和国专利法》已经明确规定，“为了公共健康目的，对取得专利权的药品……可以给予强制许可”。如果这一点能落实，就可以在中国不仅仿制专利到期的药物，而且可以强制生产专利未到期的药物。

当然，此次的推进仿制药质量一致性评价着重是在技术上为仿制药的生产解除一系列管制和枷锁。由于仿制药的审批要根据中国人身体安全性、有效性的实验数据，一般来说审评审批的时间会较长。但是，此次的改革从技术上加快了审批的时间。

首先是，如果要生产仿制药，要有标准，这个标准就是原研和国际公认，如果找不到原研，就要用国际公认的这个产品的国际先进产品，用它来做对照。标准建立之后，就可以用简单的方法来证明仿制药与原研的一致性，方法有二。一是体外试验，二是体内试验，前者是基础。体外试验就是做溶出度实验，溶出度曲线和原研一样，CFDA就会视同体内等效，这就简化了审批的技术和研究要求，做到了简化程序和降低了门槛。

如果体内溶出度没有条件做，就必须做生物等效试验（体内试验），这是最能证明一个药有效无效和疗效相等的一个重要方式。而且，生物等效参与的人比较少，只要有健康志愿者参与就行。做到了这些，也就有了仿制药质量的一致性评价，就可以让仿制药上市，造福于更多的患者。

另一方面，仿制药质量一致性评价作为药品审评审批改革的一个重大举措也体现在，这一改革可以提升仿制药的质量和安全性。因为，2007年颁布了新的注册管理办法以后，仿制药都是按照原研来对照的，但是2007年以前不是这样做的，因而质量并不高。现在，开展仿制药一致性评价就是要让上市的仿制药的质量得到提高，达到与原研和国际公认产品的相同的水平。这对患者的安全也有更多的保障。

不过，由于药企在仿制药的一致性评价上付出了成本，仿制药也许会提高一些价格。但是，从能够获得高质量的仿制药来看，这种提高价格也是患者所能接受的。因为，仿制药与原研比，价格会大幅下降。例如，瑞士诺华公司生产的格列卫23500元一盒，印度的仿制格列卫仅为4000元一盒。同时，即便仿制药价格提高，也只是略有提高。当然，这也需要CFDA和物价局进行核定，找到患者和药企都能接受的价格。

当然，药品医疗器械审评审批制度的其他改革也会像仿制药质量一致性评价一样，从有效、安全和廉价多个角度利民便民。

 

药品审批改革鼓励创新药

《征求意见稿》公布之后，药品医疗器械审评的积压一直是个问题。为了解决积压问题，7月22日，国家食药监总局发布了《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告(2015年第117号)》(下称《公告》)，公布1622个需要自查的受理号。有数据统计显示，共涉及800多家企业，其中有103家是医药上市公司。此举在业内引发震动，被视为国家食药监总局对药物临床试验数据造假“动真刀”。

随着我国经济社会发展进入新阶段，医疗产业快速发展，药品医疗器械研发十分活跃，药品注册申请年申报达到6500件以上，医疗器械注册申请年申报数量到10000件以上，并逐年递增，远远超过现有审评能力，药品注册申请积压严重，已近17000件，且还有上升趋势。这一突出问题，使得创新药物不能及时得到批准，科技成果不能及时转化，制约我国医药产业的创新发展和转型升级；使得临床急需和专利到期产品难以及时批准上市，加重了患者的经济负担，难以满足公众“用得上药，用得起药”的需求；使得法律规定的审评时限无法得到落实，社会广泛关注，政府形象受到损害。

造成上述问题的原因主要有，一是审评人员严重不足。据统计，美国药品医疗器械审计队伍超过6000人，日本超过1000人，我国仅有200余人。同时，激励约束机制不健全，我国审评审批队伍面临“高端人才进不来、现有人才留不住、后备人才难培养的”严峻形势，影响了审批效率。二是审评审批体制机制不顺。受理分散且标准掌握不一致，审评链条长且衔接不顺畅，技术能力弱且体系不健全，三是收费标准偏低。现行的药品审批收费标准仍是1995年制定的，近20年未作调整，我国批准一个进口新药注册收费4万元，仅相当于美国新药注册收费的0.33%，相当于日本的2.29%；而医疗器械产品注册目前没有收费。过低的收费标准导致大量低水平重复申报，占用了有限的审评资源，阻碍了临床需要产品的审批上市。而改革药品医疗器械审评审批制度也势在必行。

在《征求意见稿》中，改革主要目标是审评审批速度加快，重点解决注册申请积压问题，尽快实现注册申请和审评数量在年度进出平衡，用三年左右的时间实现各类审评审批按法律规定时限完成。同时提高审评审批质量提高，流程优化合理，标准科学严谨，责任明确清晰，批准上市药品医疗器械的安全性、有效性、质量可控性达到或接近国际水平。另外要健全审评审批体系，建立更加科学、高效的药品医疗器械审评审批体系，审评技术能力适应我国医药创新和产业发展的需求，推动我国医药研发由仿制为主向创新为主转变。

其次是改革审评审批体系，提高效率和质量。一是改革行政审批相关制度，改革临床试验审批，探索建立基于风险的临床试验管理制度，对不同类别的临床试验申请采取不同的管理方式；实行药品与药用包装材料、药用辅料关联审批，减少审批环节，方便申请人办事；开展上市许可人制度试点，制定上市许可人的有关规定，明确上市许可人、生产企业和经营企业之间的权利和义务。二是缩短创新药上市时间，建立支持创新的相关部门参与工作机制，将列入国家科技重大专项和国家重点研发计划、防治艾滋病、恶性肿瘤、重大传染病、罕见病、儿童用药等创新药品和临床急需的专利到期仿制药品列入特殊审批范围；调整进口创新药审批政策，允许境外未上市新药在境外开展临床试验的同时，可以在我国同步开展临床试验；鼓励国内医疗机构参与国际多中心临床试验，对进口创新药通过技术转移到我国进行生产的，简化审批手续。三是全面提高仿制药质量，严格新申报的仿制药审评审批，继续推进仿制药质量一致性评价，持续提高仿制药质量标准，按照“谁提高、谁受益”的原则，引导企业通过技术进步提高药品标准和质量。四是通过政府购买服务等方式，充分发挥外部专家作用，跟踪督促项目进度，加快解决注册申请的积压。

在《征求意见稿》中，关于上市许可人制度，是指将药品上市许可与生产许可分离的管理模式，允许研发机构等非药品生产企业持有药品批准文号，其可委托其他药品生产企业生产药品。这是国际较为通行的药品上市审批制度。试点开展上市许可人制度，可提高产业集中度，减少生产线重复建设，合理配置资源，促进专业化分工，有利于充分调动研发机构对研发真正创新药的积极性，推动医药产业快速发展。实行上市许可人制度，是一项重大的审批制度改革，需要试点先行，待成熟后，结合药品管理法的全面修订，将试点成果上升为法律制度。

对于国际多中心临床试验，《征求意见稿》中是指新药上市前在多个国家的多个临床机构按相同一个研究方案同步开展的临床试验，可以同时采集不同人群的实验信息，综合评价药品的临床疗效，加速该药品在不同国家同步上市的进程。

 

药品审评改革，须有利益制衡机制

药品不同于其他快消品，是否新、是否有效、是否算真的新药，是个科学问题。在此基础上，我们才好再来谈是否有必要加快审评审批，以及价格问题。说直白点就是，有些药根本不算新药，但在现有的药品采购机制下利润空间很稀薄，因此药企千方百计希望这些药品改换头目，以新药面世获得新的价格优势。

所以，药品及器械审评和审批制度改革，首先要解决和防范“新瓶旧酒”的问题。对于那些根本不算新药的药品，坚决不能放行，不是积压在那儿暂时不批，而是完全应该打回去。当然，这既涉及到新药审核审批的科学机制问题，背后也是利益问题。

中国食药改革反反复复这么多个来回，一度出现过真的新药迟迟得不到批准的情况，也出现过一大堆旧药换个包装变新药，并被放行，然后高价问世的情形。而后来我们知道，这背后的寻租和腐败极为惊人。由此可见，新药的审批制度是否能卡住旧药，让真的新药及时获准，关键要在尊重科学、医学的大前提下，遏制相关部门及官员可能的腐败和寻租。

解决好了“旧酒装新瓶”的问题，我们才好谈真的新药价格问题。所谓不高于原产国或我国周边可比市场价格，这个量化标准首先应该更加细化，否则不好比。这个道理相关部门肯定明白，需要做的是出台细则。不过应该承认的是，真的新药，药企付出了很多心血和成本，初期的价格肯定会高一些，否则没有中国药企愿意研发新药，最终吃亏的是全体国民。但到底多高合适，如果只由药企说了算也不行，而是应该由药企和用药方相互来决定。

从人类进入现代社会后医药健康体系的发展经验看，药价的形成一方面应尊重知识产权、成本，一方面需要透明的采购机制。同时，还要发挥医保部门的控费作用，以制衡包括药价在内的医药支出。医药价格改革毕竟是个系统工程，特别是新药，因为市场相对稀缺，对于病人和医保部门来说，又信息不对称。用什么药最终要医生、医院说了算，如果以药养医的老问题不破除，包括医生绩效、薪酬机制不同步推进，新药价格很容易虚高。行之有效的办法是，采购环节，政府不应再是药品招标的主体，而应该由付费的医保部门来主导。

谁负责付费、负责报销，才知道当家不易，才会真的去控制包括新药在内的所有药价。同时，通过市场机制的共同作用，包括医疗、医保、药监、发改委等部门共同参与，最终才可形成完善的药品价格形成机制。

【启示与思考】

近年来，我国医药产业快速发展，但因药品审批标准不高、管理方式落后、体制机制不合理等问题，许多待审该审急需审批的药品长期积压，使得急需救治的患者和送审药企不满。数据显示，积压在国家药品审评中心等待审评审批的竟达两万多件，药品审批审评量与改善民生、民众需求和药企期盼有很大差距。

应该看到，之所以大量审批被积压，固然有任务量大、人手少等诸多客观因素，但人们从中也可以发现，简政放权和行政体制机制改革的空间依然很大。借此国务院出台意见的东风，进一步简政放权，加快医药审批审评体制机制改革，建立科学合理规范的审批审评体制，正逢其时。

同时也应看到，药品审批领域及其繁复环节曾是腐败多发地带，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸、药品注册司原司长曹文庄、药品审评部门原负责人陈海峰等曾纷纷倒在“审批作业线”上，就是沉痛的教训。改革中，一方面要建立科学合理严格审批审评机制体制，也要严防滋生新的“关门审批”“吃拿卡要”等腐败行为发生，让反腐防腐警钟长鸣。

当前我国正处在全面深化改革的关键期，药品医疗器械审评审批制度是行政体制改革、转变政府职能的一部分。本届政府成立伊始，开门办的第一件事，就是推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”，是国家推进以人为本、惠及全民又充满活力的政府行政体制机制建设的需要和必然。

坚决铲除药品医疗器械领域的腐败之“根”，一方面，要进一步简政放权，理顺和健全医药等相关部门的权责体系和制度，让医药审批之权得到严格规范和制约，使其在阳光下运行；另一方面，要将权力收进法治的笼子，加强对审批环节的监管，让医药“潜规则”无处藏身，从源头上防止腐败的滋生蔓延，彻底改革旧的不适应经济社会发展的体制机制，以真正实现改善百姓“吃药难、吃药贵、药质低”等问题、增强百姓“获得感”的目标。

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责任编辑：佘小莉

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