推进市场准入负面清单释放增长潜能

 

【事件介绍】

 

我国将正式实行市场准入负面清单制度 破除利益藩篱

“负面清单”从经济改革切入，瞄准政府与市场关系，明确对应该放给企业的权力要松开手、放到位，把负面清单以外的事项由市场主体依法决定，这有利于打破市场的人为割据，为市场松绑，给企业创造更广阔的市场空间和创新空间。

近日，中央全面深化改革领导小组第16次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确到2018年，我国将正式实行全国统一的市场准入负面清单制度，市场准入负面清单由国务院统一制定发布。

放宽和规范市场准入

市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

《关于实行市场准入负面清单制度的意见》共6个部分26条，对实行市场准入负面清单制度作出了顶层设计，明确了总体要求、主要任务和配套措施。

国家发展和改革委员会有关负责人表示，实行市场准入负面清单制度，对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义。

中国人民大学经济学院副院长刘元春认为，经历改革开放30多年的发展，我国市场经济建设取得了重大进展，但统一的大市场还没有完全形成。重要的原因就是长期以来的市场准入条件不统一，特别是各个地方在招商引资过程中往往采取了很多不对等的准入条件，在局部区域、局部行业仍然存在人为的市场分割，导致资源准入特别是资本准入不统一，妨碍了市场主体公平互利地参与市场资源配置。

“建立统一的负面清单制度，使全国市场准入有了统一的标准，有利于促进大市场的建设。”刘元春说，通过实行统一的负面清单制度，实现“法无禁止即可为”，既为市场主体提供了更广阔的空间，也有利于促进市场分化，促进大众创业、万众创新。

避免改革效果打折扣

实行市场准入负面清单制度改革的总体要求是：坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，放宽与规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。制定市场准入负面清单，要坚持法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则、公开原则。

根据《意见》要求，市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。其中，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。对应该放给企业的权力要松开手、放到位，做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定。

《意见》指出，市场准入负面清单由国务院统一制定发布；地方政府需进行调整的，由省级人民政府报经国务院批准。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。

刘元春分析说，在改革开放初期，为了赋予地方更多的发展积极性，我国在不少政策领域都采取了因地制宜的办法。这一做法在很大程度上推动了地方经济社会的快速发展。不过，一些地方把因地制宜的政策举措扭曲为地方保护主义和狭隘的地方利益，反而给市场经济的发展设置了诸多壁垒，成为“弹簧门”“旋转门”“玻璃门”的根源所在。

刘元春指出，此次《意见》明确由国务院统一制定发布市场准入负面清单，可以避免各地区、各部门和各行各业搞差别化、区域化、弹性化的市场准入规则；通过管理权限统一化，避免改革效果打折扣，促进统一市场的加速形成。

政府要做好三大角色

《意见》指出，按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年至2017年，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

“时间表明确了，意味着全国统一的市场准入负面清单制度将进一步提速，在此进程中，政府必须加快完成角色的转变。”刘元春说，统一的负面清单正式实行以后，政府不能既是市场规则的制定者，又是市场运行的参与者甚至是主导者，而要加快向服务型政府转变，加快退出市场能够有效配置资源的领域，真正做好“负面清单规则的执行者”“市场秩序的守护者”“公共产品的提供者”这三大角色。

 

负面清单制度出台，让资本运行通畅

意见不仅明确了全面推广的时间表，还强调了调整权限，可见决策层对负面清单制度的重视以及对负面清单制度寄予的希望。

事实也是如此，负面清单制度作为与行政审批制度改革殊途同归的改革方法，就是从新的角度、新的落脚点对企业的禁入提出要求，明确告诉企业，哪些地方不可以进、哪些事不可以做、哪些行为不可以为。反过来，也告诉政府，哪些方面不可以限制、哪些方面不可以不管、哪些方面不可以失位，从而将政府的权力转化为责任，将企业的负担转化为权利，同时，也在很大程度上把企业应当承担的各种责任，尤其是是社会责任进行了更加明确的界定。

应当说，无论是政府还是企业，负面清单制度的建立，责任、权力的界限都更加明确了，哪些能为、哪些不能为的目标也更清晰了。在这样的大背景下，政府也好、企业也罢，如果违反了负面清单上的相关规定，就可以依法采取措施。

负面清单制度的建立，毫无疑问也给了市场准入更大的自主权，给了政府和企业更多自我约束、自我规范、自我调整机会。更重要的，这也是市场经济成熟的标志之一，更是市场对资源配置起决定性作用的充分体现。如果市场对资源配置不能起决定性作用，企业不能成为市场主体，也就不可能有公平竞争的环境。同时，负面清单制度的建立，对于进一步扩大开放、加强与其他国家的经贸合作与往来也将直到极其重要的推动作用。

诚然，负面清单制度的建立，对于广大投资者来说，也是一次具有更多自主选择权、自我决策权的良好机会。也就是说，今后，无论是外资还是内资，只要符合负面清单中的相关规定和要求，不超越负面清单所确定的进入范围，就都能够自由地进入中国市场，也可以根据自己的需要，自由地退出中国市场，形成真正按照市场规律运行的良性运转机制。

而负面清单制度的建立，也无疑给了目前被炒得沸沸扬扬的李嘉诚撤资事件一个更好的解释和说明机会，一个更应当从深层次理解和思考的通道。因为，如果对李嘉诚的撤资行为都不能接受，还谈什么负面清单制度呢？要知道，负面清单制度是不可能限制资本撤离的，也是不符合市场经济要求的。相反，不管是李嘉诚还是张嘉诚，如果违反了负面清单制度中的规定，则也决不能因为他是李嘉诚、是亚洲首富就网开一面。公平公正、公开透明，才是负面清单制度最高的目标，也是负面清单制度必须达到的目的。

虽然李嘉诚进入内地时，尚没有建立负面清单制度，甚至没有这个概念。李嘉诚的进入，主要是通过相关方面的审批形成的。那么，他的撤资，是否也需要有关方面审批呢，显然是不需要的。别说正在推行负面清单制度，就是不推行，也不会有这样的限制。那么，所谓的别让李嘉诚跑了，到底居于一种什么样的心态呢，值得关注。退一步讲，就算李嘉诚在内地投资和经营过程中，存在违法乱纪现象、权钱交易情况，那也不是限制其撤资的理由，而应当交由有关方面调查和处理。

而针对李嘉诚撤资，除了有人提出别让他跑了之外，还有一种观点就是他不会再回来了，甚至要求不允许他再回来。显然，这又是一种非常可笑的想法。一方面，回不回来，完全是李嘉诚自己的事，就象他自己所言，他就是一个商人，商人就需要把利益放在首位。那么，就不应当用道德绑架的方式，把李嘉诚的进出当作什么政治问题、政治因素；另一方面，不允许李嘉诚回来，那就更是无知之谈了。负面清单制度上是不可能出现撤资以后就不能再回来的条款的，又凭什么限制他回来呢？不然，负面清单制度岂不是打国人自己的耳光。

既然负面清单制度出台了，那资本的运行也就更通畅了。至于道德上有什么需要思考的问题，那也只能让位于法律、让位于市场、让位于负面清单。负面清单上没有限制的行为，就不存在限制的问题。李嘉诚如此，其他资本和投资者也是如此。负面清单最大的特点，就是公平。没有公平，就没有市场经济。

 

负面清单为市场松绑释放改革活力　　

目前，通过建立负面清单管理模式来提高市场运行效率已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。在我国，随着“普惠制”渐成趋势，制度创新也逐渐取代政策优惠，成为新一轮改革开放的着力点。

国家发改委有关负责人在接受记者采访时表示，实行市场准入负面清单制度，对发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义。

“实行负面清单制度实际上是在投资领域设定‘黑名单’，也是市场准入的一把‘金钥匙’。”全国政协委员、经济学家张连起表示，实行市场准入负面清单就是要在全国的统一市场减少投资审批的寻租地带，建设法治化营商环境，将政府的简政放权、放管结合和优化服务改革引向纵深，激发“双创”新动能，提升“双创”的新空间。

当前，我国经济面临较大的下行压力，但经济增长仍有巨大的空间。大众创业、万众创新作为经济的新引擎，正在为我国经济的稳健前行注入源源不断的新动力。但与此同时，有效的投资机会却被名目繁多的市场准入所限制，大量的社会资本可望而不可即，影响了市场的活力和运行效率。因此，推进负面清单制度、放开市场准入有望为社会资本创造一个公平的竞争环境，从而释放出巨大的投资潜力。

“负面清单可为市场松绑，拆除市场中的一道道‘玻璃门’。”张连起称，此前，在投资经营的地区、行业等方面存在很多壁垒，通过负面清单制度可以打破这些壁垒。对民营企业而言，将会减少一些歧视性的规定，在大众创业、万众创新过程中，减少审批中浑水摸鱼的空间。此外，负面清单还设置了三个“灯”：即“红灯”、“黄灯”和“绿灯”，明示政府和市场主体，哪些不能做、哪些可以做，成为一个鲜明的市场化、法治化和透明化的制度安排。

目前，在市场准入负面清单的探索方面，自贸区无疑走在了前头。今年4月20日，在对前两张上海自贸区的负面清单进行完善的基础上，国务院发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。上海、天津、福建、广东4个自贸区同步实施、统一使用新负面清单。

对此，业内专家表示，尽管自贸区的负面清单和刚刚通过的全国性负面清单，一个侧重于外资，一个着眼于各类市场主体，但推广思路是一脉相承的，均旨在放宽投资门槛，加强事中、事后监管。同时，这也有利于打破地区封锁和行业垄断，创造更加公平的市场竞争环境，避免形成政策洼地与政策高地。

“从前期几个试点地区的探索来看，负面清单也要因地制宜。正面清单和负面清单不存在哪个更好的问题，而是根据国家经济水平、管理能力和法制化环境，选择采取何种模式进行投资管理。各国要根据自身发展情况、制度环境和发展阶段，制定具体的清单。”商务部研究院院长顾学明如是说。

【启示与思考】

所谓负面清单，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外的领域都可以自由进入。负面清单仍是一种政府的权力清单，它是通过法规限定和规范公权力，厘清政府与市场的边界，以期实现市场经济是法治经济的本质要求。负面清单管理的意义不仅是投资管理领域的一种新式管理方式，更是行政管理和社会管理体制制度的重大改革创新，体现的是一种“法有要求必须为”“法无禁止可自由”的法治理念和社会管理机制。

以负面清单管理模式为标志的新政改革是全面深化改革依法治国新时期的一个突出亮点，抓住了政府自身改革中行政审批制度改革这个难点和重点。负面清单只管企业“不能做什么”，与正面清单规定企业“只能做什么”相比，为市场发挥作用提供了更大空间，体现了在政府与市场关系上思维方式的重要转变。负面清单大幅度收缩了政府审批范围，条款相对清晰，有助于实质性推动政府审批制度改革，提高政府工作效率，减少自由裁量权和相应的寻租空间。负面清单不再提出“鼓励类项目”，企业发展将更多依靠自身在市场上的竞争。而当存在“鼓励类项目”时，有些企业拿着批条寻求优惠政策支持，不利于公平竞争，也助长了产能过剩。

当然，负面清单在我国还是一个新事物，在体制、政策和方法上还有一个学习、适应、调整的过程。在这个过程中，政府进一步转变观念尤其重要。要搞清楚，清单贵在一个“清”字，其立法行规的出发点和归宿点就在于促进和保障政务公开清楚，政风透明清白，政事公正清爽。要搞清楚，“简政不减责、放权不放任”是负面清单的一个本质要求。负面清单管理改革不能只是听上去很美，其成败的关键在于能否通过创新管理制度和方式，监管的重心由事先监管转到加强事中事后监管。在新的放管结合状态下，要做到监管能到位不越位也不缺位，使对市场主体的监管依规依法周全有效。

总之，实行负面清单制度也是行政审批制度改革的重大突破，是为了更好地发挥市场对资源配置的决定性作用，并进一步理顺政府与市场、政府与企业、企业与市场的关系。那么，政府、企业的责任也会更加明确。在责任下，政府和企业就都不可能相互推卸、相互扯皮了。尤其是政府，责任更大了，对企业需要服务的地方也更多了。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2015/1013/842513.shtml