依法保障律师执业权利 让律师执业不再难

 

【事件介绍】

两院三部联合出台依法保障律师执业权利规定

9月20日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部近日联合出台了《关于依法保障律师执业权利的规定》。这是深化律师制度改革、促进律师事业发展的重要举措，对保障律师执业权利、充分发挥律师作用，建立中国特色社会主义律师制度具有重要意义。

《规定》强调，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关应当尊重律师，健全律师执业权利保障制度，依照有关法律规定，在各自职责范围内依法保障律师知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利，不得阻碍律师依法履行辩护、代理职责，不得侵害律师合法权利。

《规定》进一步明确了各项律师执业权利保障措施。强调办案机关作出移送审查起诉等重大程序性决定的，应当依法及时告知辩护律师。辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，看守所能当时安排的，应当当时安排；不能当时安排的，看守所应当向辩护律师说明情况，并保证辩护律师在四十八小时以内会见到在押的犯罪嫌疑人、被告人。辩护律师在侦查期间要求会见危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件在押的犯罪嫌疑人，向侦查机关提出申请的，侦查机关应当依法及时审查，不得随意解释和扩大该三类案件的范围，限制律师会见。辩护律师提出阅卷要求的，人民检察院、人民法院应当当时安排辩护律师阅卷，无法当时安排的，应当向辩护律师说明并安排其在三个工作日以内阅卷，不得限制辩护律师阅卷的次数和时间。辩护律师在开庭以前提出召开庭前会议、回避、补充鉴定或者重新鉴定以及证人、鉴定人出庭等申请的，人民法院应当及时审查作出处理决定，并告知辩护律师。侦查机关在案件侦查终结前，人民检察院、人民法院在审查批准、决定逮捕期间，最高人民法院在复核死刑案件期间，辩护律师提出要求的，办案机关应当听取辩护律师的意见。人民检察院审查起诉、第二审人民法院决定不开庭审理的，应当充分听取辩护律师的意见。辩护律师申请排除非法证据的，办案机关应当听取辩护律师的意见，按照法定程序审查核实相关证据，并依法决定是否予以排除。法庭审理过程中，法官应当注重诉讼权利平等和控辩平衡。对于律师发问、质证、辩论的内容、方式、时间等，法庭应当依法公正保障。律师申请查阅人民法院录制的庭审过程的录音、录像的，人民法院应当准许。

《规定》提出了便利律师参与诉讼的措施，强调人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关应当建立和完善诉讼服务中心、立案或受案场所、律师会见室、阅卷室，规范工作流程，方便律师办理立案、会见、阅卷、参与庭审、申请执行等事务。看守所应当设立会见预约平台，采取网上预约、电话预约等方式为辩护律师会见提供便利。有条件的人民法院应当建立律师参与诉讼专门通道，律师进入人民法院参与诉讼确需安全检查的，应当与出庭履行职务的检察人员同等对待。

《规定》进一步完善了律师执业权利保障的救济机制和责任追究机制。从投诉机制、申诉控告机制、维护律师执业权利快速处置机制和联动机制、各部门联席会议制度等方面对律师执业权利保障救济机制作出规定。同时提出，办案机关或者其上一级机关、人民检察院对律师提出的投诉、申诉、控告，经调查核实后要求有关机关予以纠正，有关机关拒不纠正或者累纠累犯的，要追究相应的违纪责任。

《规定》强调，要依法规范法律服务秩序，严肃查处假冒律师执业和非法从事法律服务的行为。对未取得律师执业证书或者已经被注销、吊销执业证书的人员以律师名义提供法律服务或者从事相关活动的，或者利用相关法律关于公民代理的规定从事诉讼代理或者辩护业务非法牟利的，依法追究责任，造成严重后果的，依法追究刑事责任。

法制日报：律师执业权利需要良好司法环境

《关于依法保障律师执业权利的规定》就保障律师知情权、申请权、申诉权等多方面作出了明确规定。新规中不仅郑重重申律师法、诉讼法和司法机关相关实施细则的既有规定精神，尤为重要的是，《规定》也聚焦目前司法实践中矛盾凸显、交锋激烈的关键环节，其直面问题的勇气和解决问题的诚意值得点赞。

律师制度是法治国家的重要制度基础，律师则是法律职业共同体中不可或缺的重要一环，对律师执业权利的保障是国家法治建设水平的缩影，直接关乎人权保障和诉讼构造。可以说，只有作为公民权利捍卫者的律师执业权得以落实，法治社会才会真正名副其实。

从历史上看，我国律师制度自恢复重建以来，律师执业权利特别是刑事诉讼中辩护律师的执业权利保障问题，始终未能从根本上得到解决，从以往“取证难、阅卷难、会见难”的所谓“老三难”，到后来“发问难、质证难、辩论难”的所谓“新三难”，难难叠加，逐步演变成为诉讼制度运行中的“老大难”，这既折射出律师作为法律职业共同体中弱势方的尴尬与无奈，也见证着律师执业权利保障的步履维艰。

个中原因当然是多方面的，既有从传统职权主义转向当事人主义过程中的司法惯性问题，也有司法人员职业素养和司法理念的偏差问题，还涉及社会对于律师的职责定位和正确评价问题等等。毋庸讳言，以往修法过程中原本备受期望的律师权利保障制度的效果并不明显，以至于一些律师和司法人员对于律师权利保障制度的修订与完善持审慎态度。但无论如何，在我国法律体系日渐完备的当下，再以制度不完善来解释律师执业难问题已经不是一个能够令人信服的理由。

制度的生命在实施，但制度究竟能否得到有效实施，不仅在于具体实施者的努力，更取决于是否具有适宜制度实施的良好土壤，即制度环境才是制度得以落实的根本所在。离开了适当的制度环境，再好的制度也只能是空中楼阁，再不懈的坚持也只能成为一种执念。对于律师执业权利保障制度而言，良好的司法环境，正是律师执业权利保障的重要基石。要真正落实律师执业保障制度，不仅要从严格执行制度规定上下功夫，更要努力营造保障律师执业的良好司法环境，这不但 需要广大律师的坚持，更需要各级司法机关和司法人员的共同努力。

以刑事诉讼为例，个别办案机关和办案人员之所以对侦查阶段律师会见心存顾虑，无外乎一旦允许律师会见犯罪嫌疑人，传统的办案模式将面临信息公开化、透明化的挑战，而一些办案人员难以很快适应。

诸如此类，如果将之仅仅归结为个别办案人员的司法理念偏差和不规范执法，则只是看到了问题的表象。真正的原因在于，在着力弘扬人权保障、推进社会法治建设的今天，某些地方的司法能力却未能随着时代的发展与时俱进，在诉讼构造和诉讼程序变化的情况下，在一定程度上依然存在抱残守缺的心态，也缺乏相应的变通能力和办案手段。于是，在律师权利张扬与司法能力有待提高交织下，一幕幕控辩博弈的悲喜剧不断上演，交织成真实的制度环境。追根溯源，不改变这种非正常的制度环境，律师执业权利保障就难以真正落实。

构建良好的制度环境，离不开律师与司法机关的良性互动。律师以其专业知识和法律素养对司法权进行监督，尊重和保障律师执业权利，有利于维护程序正义，推动国家法治健康发展。同时，律师也应尊重司法机关的正当决定，维护正常的司法秩序，避免动辄采用“闹庭”“死磕”等方式过度维权。须知，任何权利在受到法律保障的同时，也应接受必要的限制，更不能损害公共利益和社会秩序。

对于司法机关而言，在认真贯彻落实相关规定、严格规范执法的同时，要进一步提升司法能力和水平。努力适应在公开透明条件下办案、在镜头下讯问、在法庭上对质等各种新挑战，以能力自信促进司法公信，努力营造良好的司法环境，共同构建律师执业权利保障的新常态。

 

专家称依法保障律师执业权利规定解决律师执业难题

3位法学专家接受记者采访时一致认为，规定的出台是深化律师制度改革、促进律师事业发展的重要举措，对保障律师执业权利、充分发挥律师作用，建立中国特色社会主义律师制度具有重要意义。

中国人民大学教授陈卫东说，全面推进依法治国的改革进程，必然需要合格法律职业主体的参与，其中，律师职业主体的健康发展对中国法治建设意义重大。规定的出台及适用有助于解决我国长期存在的律师执业难题，让律师在服务中国特色社会主义法治社会中发挥更大作用。

中国政法大学教授王进喜认为，规定是构建司法人员和律师之间“彼此尊重、平等相待，相互支持、相互监督，正当交往、良性互动”新型关系的新起点。

两院三部联手破解难题

中国政法大学教授顾永忠告诉记者，当前，包括三大诉讼法在内，立法上对律师执业权利的规定相对比较健全，但在执法司法活动中，立法上的规定没有得到完全落实。比如律师在侦查阶段会见犯罪嫌疑人需要侦查机关许可的，只有特别重大贿赂犯罪案件等“三类案件”，且有严格的条件限制，而实践中，律师要求会见贿赂案件犯罪嫌疑人时，一些基层办案机关往往不分轻重，一律不让律师会见。

陈卫东说，近年来，我国律师执业权利保障水平总体不断提高，是我国法治水平不断提高的重要表现。但仍存在不少问题影响到律师执业的正常进行，尤其是在刑事司法实践领域更为突出，比如律师会见犯罪嫌疑人或被告人、阅卷、收集证据、申请非法证据排除等方面，仍可能受到办案单位的阻碍。

为此，规定分别就保障律师知情权、申请权、申诉权以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论辩护等各方面权利作出规定。明确辩护律师在侦查期间申请会见“三类案件”在押的犯罪嫌疑人，侦查机关应当依法及时审查，不得随意解释和扩大该“三类案件”的范围，限制律师会见。

专家们一致认为，规定保障律师执业权利的内容非常有针对性，力图解决近年来律师执业中普遍存在的突出问题。

王进喜分析说，司法实践中还存在保障律师执业权利不够充分的问题。多年来，各部门陆续出台了一些保障律师执业权利的文件，一些地方也出台了类似的规定，但往往局限于本部门，缺乏全局意识和解决问题的系统性。“这次两院三部共同出台规定，有助于系统、全面地解决律师执业权利保障方面存在的问题”。

陈卫东说，此次两院三部联合出台规定，一方面，突出保障律师执业权利的重要性，明确从国家发展层面要求相应机关和部门应当尊重律师执业的地位并为之提供便利；另一方面，强调办案单位的配合、协调，有利于从源头解决各个机关、单位“各自为营”或者“踢皮球”等导致侵害律师执业权利的难题。

四个层次设置救济机制

呼吁保障律师执业权利的同时，社会各界对完善律师权利救济的呼声也不绝于耳。规定积极作出回应，对律师执业权利保障分四个层次设置了救济机制，即投诉机制、申诉控告机制、维护律师执业权利工作机制、各部门联席会议制度。

顾永忠认为，律师执业权利可分为三类：阅卷、会见等条件性的权利，要求司法机关依法排除非法证据等手段性的权利，以及救济性的权利。“现行法律中，条件性的权利和手段性的权利规定得比较多，救济性的权利则规定得很少，造成前面两种权利得不到保障时，律师投诉无门，无从救济。规定在很大程度上弥补了这方面的不足，律师的执业权利保障迈上一个新台阶”。

陈卫东介绍说，这四项救济机制并非规定首创，投诉机制等3项制度我国有关保障律师权利的规范性文件中早就存在，而各部门联席会议制度在司法领域也有实践，“可见，律师执业权利被侵害但投诉无门，并非是仅仅缺少某些制度，而是这些制度的实践效果并不理想”。

陈卫东进一步分析说，究其原因，是因为法律对有关部门接受律师申诉后的处理程序及后果等语焉不详，且缺少对申诉机制的保障、惩戒制度。规定明确四项救济制度以保障律师执业权利，是对既有救济机制的完善和健全，尤其是通过明确责任后果以提高制度的强制性，确保相应制度能够得到办案单位的有力执行，为保障律师执业权利提供了制度支持。

规定明确，办案机关或者其上一级机关、人民检察院对律师提出的投诉、申诉、控告，经调查核实后要求有关机关予以纠正，有关机关拒不纠正或者累纠累犯的，应当由相关机关的纪检监察部门依照有关规定调查处理。

曾做过多年执业律师的顾永忠深有感触地说：“规定在律师救济权利的保障上确实下了功夫。以往律师因会见难向有关机关反映，很少得到回应，主要原因是律师反映的对象仍然是办案部门和办案人员，他们对自己的行为自然不愿意纠正，现在明确有纪检监察部门查处，有利于纠正办案人员的违法行为。”

陈卫东说，没有明确的惩戒制度或者惩戒“雷声大雨点小”，有关机关拒不纠正或屡纠屡犯的现象就可能随之产生。落实追责机制应当建立健全规定中的追责、惩戒制度，明确追责程序、责任后果等内容，确保追责机制的可适用性。同时强化监督，通过办案公开、司法公开、借助新兴媒体等方式推动责任追究机制的落实。

王喜认为，规定一方面进一步细化保障律师执业权利的程序问题，另一方面明确了有关办案机关保障律师依法执业的责任，加大了对侵害律师合法执业权利行为的查处力度，将有力推动律师执业权利的规范和保障。

规范完善法律服务秩序

为进一步规范和完善法律服务秩序，优化法律服务和法治环境，规定提出，严肃查处假冒律师执业和非法从事法律服务的行为，造成严重后果的，依法追究刑事责任。

据专家介绍，当前假冒律师执业和非法从事法律服务的行为并不少见：一些人不具有律师职业资格，利用老百姓不了解法律职业资格的规定，谎称是律师提供有偿法律服务，或以所谓“公民代理”或“公民辩护”的身份参与诉讼，收取报酬；一些律师事务所雇佣不具有律师职业资格的人员，甚至是社会闲杂人员，从事法律服务活动，打着律师旗号欺世盗名。

顾永忠说，法律规定的“公民代理”和“公民辩护”，主要是针对诉讼活动中有的当事人由于经济原因不能聘请律师为其提供有偿法律服务，而允许其亲友担任诉讼代理人或者辩护人，是一种无偿的代理和辩护。如果有人以此名义作为职业或者收入的主要来源，就违背了法律规定的初衷，对法律服务秩序构成破坏，还涉嫌偷税，应当严令禁止。

顾永忠说，假冒律师执业和非法从事法律服务的行为不仅严重损害了律师的形象，对律师依法执业构成不正当竞争，而且提供的法律服务往往不合格，损害当事人合法权益。规定要求严肃查处这类行为非常必要。

陈卫东也认为，假冒律师执业和非法从事法律服务的行为危害极大，因为这种行为扰乱了律师执业的良好生态环境，相应主体一旦出现违法违规行为就可能成为“害群之马”，损害律师群体的整体形象；有些主体从事假冒律师或者非法执业还与其他违法犯罪行为相结合，带来更大的社会危害性，成为影响整个律师行业未来发展的“毒瘤”。

陈卫东说：“规定严肃查处此类行为，有利于提高我国律师行业整体素质和法律服务水平，切实满足人民群众需要优质法律服务为其解决纠纷的迫切需要，推动国家法治建设发展进程。”

 

【启示与思考】

《关于依法保障律师执业权利的规定》的出台以习近平总书记提出的“四个全面”战略布局为背景，贯彻了十八届三中、四中全会决定的主要精神，是政法机关积极落实中央部署的重要举措。其不仅充分体现了党和国家对律师队伍的重视、关心和信赖，彰显了切实保障律师执业权利的决心和力度，更对律师积极献力全面依法治国事业寄予了殷切的期望。

该政策含金量很高，指导性、实践性很强。我们知道，律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。我们党高度重视律师工作，支持律师队伍在社会主义民主法治建设中发挥积极作用。新中国成立后，我们党就探索建立人民律师制度。改革开放后，我国的律师制度得到恢复和发展。1996年，我国颁布了《律师法》，对律师的性质、权利义务都作了明确规定，促进了律师事业快速发展。这为新形势下律师事业改革发展提供了基本遵循。党的十八届三中全会提出要完善律师执业权利保障机制。十八届四中全会提出，要完善执业保障机制。贯彻执行这些要求，要以三大诉讼法和律师法的规定为基础，细化律师执业权利各项保障措施，为依法保障律师执业权利提供了重要遵循和具体制度依据。

律师是社会行为规范的促进者，律师强，法治强，国家强。从相当程度上讲，律师事业的发展进步体现了一个国家法治文明的程度，对推进国家法治进程更具有不可或缺的重要作用。本次多部门针对律师执业权利联合制定《规定》，足见党和国家对律师事业的关注和加快推进法治建设的信心与决心。广大律师要认清形势、抢抓机遇，积极促进自身政治强、业务强、纪律强和作风强，在执业权利保障的良好大局环境中，弘扬职业正气、勤勉规范执业、充分发挥律师专业优势、职业优势、实践优势，不负重托、不辱使命，在全面推进依法治国进程中积极贡献、努力作为。

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责任编辑：佘小莉

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