《居住证暂行条例》以法治助推新型城镇化

 

【事件介绍】

全国将建居住证制度 以积分方式落户

10月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《居住证暂行条例(草案)》，以法治助推新型城镇化。

会议指出，落实户籍制度改革，用法治方式完善居住证管理，保障持证人合法权益，是推进以人为核心的新型城镇化、推动农业现代化、促进社会公平正义的重要举措。

中国人民公安大学治安管理学院伍先江教授表示，居住证制度是在户籍制度改革过程中的一项过渡政策，“居住证制度是在我们目前户籍制度改革难以一步到位的情况下，做出的一个过渡性安排。”

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉则认为，居住证制度的意义重大，尤其是在享受教育权利等方面，对于个人和国家都具有非常重要的作用。

 

居住证暂行条例草案通过，有望带来哪些变化？

《居住证暂行条例》草案规定在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。北京大学社会学系教授陆杰华表示，“无论是享受公共服务还是积分落户，我国社会相当一部分人，尤其是数量庞大的流动人口都将从居住证制度中受益。”

居住证制度新福利get√

专家认为，作为户籍制度改革的重要内容，全面实施居住证制度将助推以人为核心的新型城镇化和农业现代化，同时进一步促进社会公平正义。居住证制度将逐步实现在教育、医疗、卫生等方面公共服务方面的均等化，同时草案明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。

“实施居住证制度是户籍制度改革的重要一步，并且最终还是服务于户籍制度改革。”北京大学社会学系教授陆杰华表示。

建立居住证制度后，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，可以在居住地申领居住证。

居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利等。

此前《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》提出，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务， 以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

从暂住证到居住证

2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，提出“全面实施居住证制度”的目标。

《意见》明确，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。《意见》还规定，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。

意见稿明确了居住证的申领条件，要求公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，必须符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一，才可以申领居住证。居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的下列基本公共服务：免费接受义务教育，平等享有劳动就业权利，基本公共就业服务，依法参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金，基本公共卫生服务，计划生育服务和奖励优待，公共文化体育服务，法律援助和其他法律服务等。针对公众关心的积分落户，意见稿规定了4种规模城市的落户条件，像北京、上海、广州这些城区人口500万以上的特大城市，要在积分制下进行居住证的落户。

2015年2月公安部透露，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已由中央审议通过，根据该方案，取消暂住证制度，全面实施居住证制度。至此，暂住证制度退出历史舞台。

各地实行居住证制度

包括北京、上海、广州、深圳在内的多个地区已经开始实行居住证制度。

广东为居住证持证人列出了15条待遇，持有居住证的境内人员在符合资格条件的情况下还可以报名参加广东省内公开选拔领导干部。

《上海市居住证积分管理办法》则规定，符合一定条件的创业人才和创新创业中介服务人才将可以获得120分的加分，这意味着这类人才将可以享受包括子女教育在内的多项公共服务待遇。

“在上海，持有居住证所能享受的公共服务，已经非常接近户籍人口了。”上海市公安局人口管理办公室主任朱惠芬说，“居住证制度可以在合理控制城市规模的同时，通过‘梯度赋权’的方式提高对各类人群的公共服务覆盖率。在城市管理中，居住证将发挥越来越重要的作用。”

 

让居住证实现预期效益仍需清障

建立居住证制度虽然是过渡性、渐进式的改革方案，但有历史性的破冰意义。让居住证制度实现预期的社会和经济效益，还有许多障碍要清除。

10月21日召开的国务院常务会议，通过了《居住证暂行条例（草案）》，决定在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。

在全国建立居住证制度，打破了户籍制度对人口自由迁徙的限制。在市场经济事实上已经冲破人口流动篱笆后，人口迁移制度早已有修正需要。而近年来，其滞后性越发显露无遗。其一，由于户籍制度中附加着教育、医疗、出行、社保等权益，而全国外来常住人口多数无法享受这些权益，造成了基本公共服务的显性不均等，有违社会公平正义；其二，全国2.53亿流动人口中的多数，在所在城市从事二、三产业工作，事实上已经成为中国产业队伍的主力军。权利的不平等导致需要更高人工成本以维持生产和服务需要，导致人口红利的衰竭速度加快，削弱了经济的竞争力。其三，公共服务覆盖率低，还加剧了社会板结化的程度。流动人口子女教育得不到保障，依法纳税却得不到纳税人的应有权利，造成了流动人口贫困等问题的代际传承，限制了底层社会向上流动的空间，抽离了推进新型城镇化的资源。

建立居住证制度虽然是过渡性、渐进式的改革方案，但有历史性的破冰意义。不过，从广东、上海等地先行推广居住证制度的情况看，让居住证制度实现预期的社会和经济效益，还有许多障碍要清除。

从居住证制度本身看，先行城市普遍存在着资质标准单一、门槛过高的问题。已实行居住证的城市，普遍将学历、教育背景、科技发明成果、投资能力作为主要标准，积分落户也普遍存在基础分值设定过高，附加条件过多，时限过长等问题。而已经和正在为所在城市做出贡献的外来人群，大多数集中于二、三产业的低端行业，如果按现在的资质要求，他们很难具备领取居住证的资格，更无望够得着积分落户的门槛。实际上，最好的资质证明应是看是否为所在城市纳了税，只要履行了纳税义务，就应享受纳税人权利。这是推行居住证制度的前提。

【启示与思考】

实施居住证制度是户籍制度改革的重要一步，最终还是服务于户籍制度改革。无论是享受公共服务还是积分落户，我国社会相当一部分人，尤其是数量庞大的流动人口都将从居住证制度中受益。

在新型城镇化和农业现代化的背景下，大量流动人口却因为各种原因并没有实现实质上的‘城镇化’，这样会导致城镇化的质量不高。居住证将成为城镇化的调节器，也是推动城镇化健康有序发展的必然需要。

国务院已经通过了居住证制度的指导性和原则性规定，但这项制度的全面实施还需要各地来制定具体办法，已经有了居住证的地区也要跟上国务院规定的脚步。

从财政支持力度来看，由于多数基本公共服务将附加在居住证上，居住证制度的推行意味着城市财政支出的预期效益大幅增加。然而现实情况是，城市越大，区域中心地位越突出，对新增的财政消耗的支持能力越强；财政能力较弱的城市，则很可能出现缺乏推行积极性或有心无力的情况。出于公共财力等原因，这其中甚至也将遇到一定阻力，这就需要有关部门提供强有力的监督。

说到底，经济是否繁荣，社会治理是否透明公正，决定着人们的去向。因此，只有普遍建立起更合理的制度和市场环境，人口才会均匀有序流动，居住证制度才能起到促进公共服务均等化和人的城镇化的终极作用。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2015/1028/844936.shtml