“十三五”规划勾勒中国未来五年发展新图景

 

【事件介绍】

“十三五”规划，中国发展的第十三个台阶

近期召开的中共十八届五中全会，万众瞩目的重要议题是“十三五”规划的制订。11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》全文正式对外公布。回望正在收官的“十二五”、展望“十三五”，令人既深感自豪、又充满期待。

回望过去，辉煌“十二五”

过去的5年，是辉煌的5年。在这5年中，中国的综合国力稳居全球第一阵营：2014年，中国GDP总量为10.4万亿美元，占全球比例为13.4%，牢牢占据世界第二位；中国制造业产值占全球制造业产值份额上升至25%，连续5年位居世界第一制造大国，货物贸易进出口总额也从2013年起稳居世界第一。同时，中国的科技经费投入规模位居世界第二，科技人员规模位居世界第一；中国使用外商直接投资规模首次位居世界第一，对外直接投资规模自2012年起稳居世界第三位……综合国力提升的背后，是经济的稳增长、调结构。

“十二五”前4年，中国GDP年均增长8%，虽然有所放缓，但与其他主要经济体相比，仍然处于绝对领跑者地位。

辉煌数字的背后，是中国人生活的深刻变化。

“十二五”期间，中国人的出行更加方便——无论福建、广东、贵州还是甘肃、新疆、东北，都已经可以乘坐高铁到达；互联网深刻地改变了中国，人们可以足不出户，通过手机的方寸屏幕，就可以完成订餐、购物、叫车、交友、学习和支付等；人们的钱包也越来越鼓，“十二五”的前4年，城乡居民人均可支配收入年均增长9.5%，快于8%的GDP增速，收入差距逐渐缩小……中国的高速铁路营业里程、高速公路通车里程、4G网络规模、互联网用户规模等，均已位居世界第一；3828万套保障房拔地而起，城镇化率提高到54.77%。统计表明，中国的财政收入中已经有70%以上投入于民生事业。

展望未来，改革风向标

“十三五”的5年，是完成2020年全面建成小康社会的最后5年。

发展目标更加明确，改革任务非常艰巨。中国要完成7000多万贫困人口的脱贫工作，平均每个月都要完成110万以上的贫困人口脱贫；经济改革走入深水区，如何拿捏资源、生态保护与经济发展的平衡点，培育和创造新的经济增长点，依然是中国需要探索的问题。同时，随着“人口红利”逐渐减弱、人口老龄化加剧，中国的基本养老、基本医疗体系也亟须健全完善；推进财税体制改革、国企改革、“一带一路”建设等，也需要各地的活力与创新。

在中国财政学会投融资研究专业委员会副秘书长高鹏眼中，“十三五”的5年是“拉长板”与“补短板”相结合的重要机遇期。

“区域、城乡、产业、行业、群体间的发展失衡，在‘十三五’规划中将得到重点解决——现在在持续推进的西部大开发、振兴东北老工业基地、新型城镇化、棚户区改造、精准扶贫等，就是为了弥补这些失衡。同时，‘大众创业、万众创新’主体的运营水平、可持续发展能力等仍需培育，同时要解决困扰他们发展的融资难等问题；而资源环境的制约已经成为我国经济社会可持续发展的首要瓶颈，在‘十三五’规划中如何提出解决办法，值得期待。”高鹏表示。

清华大学教授李稻葵则指出，在“十三五”中，对一些“关键部门”的改革尤为重要。这样，在“十三五”时期，中国经济的增速就有望实现U型调整，回到7%甚至更高的增速。

“城镇化以及与城镇化相关的改革必须加快，同时国企、政府自身的管理体系改革也非常重要。在土地制度改革中，必须建立农民进城后的公共服务保障体系；国企的利润效率仍有重大的提升空间，国家对企业资本和经营的管理方式可以改革，以释放活力。而在从严治党方面，则需要建设一支严格按照纪律行事的、廉洁的同时必须有作为的党政干部队伍、公务员队伍，这样有助于中国经济走出U型增长的底部。”李稻葵表示。

 

“十三五”规划出炉：实现中高速增长，全面放开二胎政策

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，于2015年10月26日至29日在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。习近平就《建议（讨论稿）》向全会作了说明。

经济方面

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议发布公报称，中国的目标是2016-2020年的五年实现经济“中高速增长”。

全会认为，到二〇二〇年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标；“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。

全会强调，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循以下原则：坚持人民主体地位，坚持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。

全会还提出，拓展发展新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，培育壮大若干重点经济区，实施网络强国战略，实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略；创新和完善宏观调控方式，在区间调控基础上加大定向调控力度，减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

民生方面

全会认为，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

全会表示，提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。

全会还表示，建立更加公平可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。

发展理念方面

全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这是关系我国发展全局的一场深刻变革。

全会提出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

全会强调，坚持协调发展，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。

全会还强调，坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

全会提出，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

全会提出，坚持开放发展，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。

此外，全会审议并通过了中共中央纪律检查委员会关于令计划、周本顺、杨栋梁、朱明国、王敏、陈川平、仇和、杨卫泽、潘逸阳、余远辉严重违纪问题的审查报告，确认中央政治局之前作出的给予令计划、周本顺、杨栋梁、朱明国、王敏、陈川平、仇和、杨卫泽、潘逸阳、余远辉开除党籍的处分。

全会分析了当前形势和任务，强调当前和今后一个时期，全党全国的一项重要政治任务，就是深入贯彻落实全会精神，把《建议》确定的各项决策部署和工作要求落到实处。

 

展望“十三五”：规划先行民生为本

为期四天的中共十八届五中全会10月29日在京闭募，关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议审议通过，成为中央系统描绘和勾画未来五年我国经济社会发展蓝图、引领我国迈向第一个百年奋斗目标的“总剧本”。

民生是“十三五”规划的重要内容，是全面建成小康社会的题中之义

全面建成小康社会是“十三五”规划的总指向、总目标，民生则是全面建成小康社会的题中之义。7月20日，中共中央政治局在召开会议确定十八届五中全会主要议程时便提出，“十三五”规划必须紧紧围绕实现全面建成小康社会的奋斗目标来制定；实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的，必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。可见，持续推进民生改善是我国由“低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”走向全面小康的必由之路，是“发展为民”、“改革发展成果让人民共享”的现实体现。

在“十三五”规划所涉及的丰富内涵中，民生将占据特殊重要的位置。早于5月27日，习近平总书记在浙江召开华东7省市党委主要负责同志座谈会、听取对“十三五”时期经济社会发展的意见和建议时就强调，要坚持经济发展以保障和改善民生为出发点和落脚点，全面解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。

倡导民生为本，是现阶段中国共产党“以人为本、执政为民”理念的具体体现。当前，中央之所以高度关注民生，其重要背景在于，经过三十多年的快速发展，我国经济总量持续扩张、社会面貌日新月异的同时，民生改进、生态修缮已成为影响经济社会可持续发展的两大待解之题，而从一定程度上讲，生态也属于民生的范畴。民生即民之生计，从窄里说，柴米油烟酱醋茶，皆为民生；从宽里讲，吃穿住行、生老病死，无不涉及民生。可以说，民生既是经济议题、也是社会议题，兼具经济、社会双重属性和双重意义，涉及千家万户、关系百姓福祉，既是拉动内需的动力之源、更是长治久安的稳定之本。

民生领域成绩显著，新老难题亟待突破

“十二五”以来，党中央、国务院围绕减贫、棚改、增收等民生领域突出问题，付出了艰辛努力，工作卓有成效。2011-2014年间，全国农村地区累计减贫5221万人，开工建设城镇保障性安居工程3230万套，城乡居民人均可支配收入年均增长9.5％。再以2014年为例，当年全国财政收入投入民生领域的占比超过了70%，人均预期寿命比2010年提高1.8岁，全国参加城镇职工基本医疗保险人数比2010年末增加4561万人，参加新型农村合作医疗的人数比2010年末增加350万人……由此可见，过去数年间我国在民生领域已取得了长足进展。

在看到我国民生领域巨大进步的同时，还必须清醒地认识到，一系列新老民生问题仍在一定阶段、一定层面、一定区域、一定范围内影响或困扰着千家福祉、万户生计。例如，上学难、看病难、就医难等民生“老三篇”尚未翻过，人口老龄化、城市“垃圾围城”、扶贫减困攻坚等新挑战马上涌现，下面仅举几例予以说明。

“城市病”成为深刻影响城市民生的突出问题。城市的发展在为城市居民带来极大便利的同时，若缺乏合理规划、发展过度导致承载力超限，便会产生一系列病态“副产品”。以首都北京为例，“黄、堵、毒、膨、缺”为代表的“城市病”已渐成困扰首都百姓正常生活和工作的心腹之患。其中，“黄”是指沙尘暴和PM2.5的交替肆虐，“堵”是指交通拥堵，“毒”是指工业“三废”和城市垃圾、“膨”是指人口膨胀、“缺”是指水资源短缺。当PM2.5口罩成为冬末春初长安街上流动的一景、当沙尘过后“满城尽戴黄金甲”，我们难言这是将“发展成果”惠及全体民众。北京绝非个例，如何克服“城市病”这一“成长中的烦恼”，是摆在我国众多大城市、特大城市面前的共同挑战。

收入差距持续缩小的难度很大。自古以来，“不患寡而患不均”。改革开放以来，我国区域、城乡、产业行业乃至广大社会成员之间的收入差距不断扩大，全社会基尼系数在2008年达到峰值0.491，这成为引发各种社会问题、影响社会和谐稳定的深层次原因。近年来，政府通过一系列政策“组合拳”试图扭转收入差距扩大的局面，截至2014年基尼系数连续6年缓慢下降。但由于我国收入分配结构的调整不可避免地触动一些刚性利益格局，收入差持续缩小至合理区间的难度很大，如何在效率和公平之间达成平衡将是对政府执政水平、政治智慧的极大考验。

减贫进入“啃硬骨头”的攻坚阶段。习近平总书记强调，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。目前，我国6000万左右贫困人口，绝大多数分布于18个集中连片贫困地区，这些地区自然资源贫乏，生态环境脆弱，生存条件恶劣，基础设施落后，产业发展滞后，扶贫济困任重道远。

老龄化成为困扰我国民生的“新挑战”。目前我国60岁以上老年人数量已超过2亿人，占总人口的近15%，而且现在每天有2.5万人迈入老年，人口抚养比（非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比）持续下降的趋势出现逆转，全社会庞大的养老规模需要巨额资金加以保障，从而对我国现行养老保障体系构成了严峻挑战。

立足新常态，夯实民生基础的对策选择

新常态下，我国经济增速正由高速、超高速向中高速“换挡”，在此背景下，瞄准民生领域的重点问题和挑战，从六个方面着手，构建全社会民生投入逆势增长、民生状况持续改善的长效机制，从而为我国全面建成小康社会打下坚实基础。

一是必须继续坚持以经济建设为中心不动摇，致力“稳增长”。国内外发展实践证明，一个国家的经济总量增长、居民收入提高，虽然并不必然带来人民幸福和全面小康的实现，但两者之间确实存在很强的正相关性。没有国民经济的持续较快增长，没有人民收入的持续稳步提高，民生的改善终将成为“无源之水”、“无本之本”。只有推动我国经济继续保持中高速增长，并不断向中高端水平迈进，逐步跨越“中等收入陷阱”，才能推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展以及民生的持续改善。在“十二五”规划中，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的年均增长目标被确定为高于GDP年均增速目标，建议在“十三五”规划中延续这一安排设计，确保我国居民收入持续稳定增长。

二是以科学发展观推动经济增长方式深刻变革、提升规划水平，致力“转方式、调结构、推创新、提质效”。当前生态恶化、“城市病”凸显的深层次原因，一方面在于过去长期支撑我国经济增长、以“五高三低（高投入、高排放、高污染、高能耗、高水耗，低效率、低效益、低附加值）”为特征的粗放型发展方式难以为继，另一方面在于支撑科学、可持续发展的城市、产业、行业等方面规划布局水平不高。即将到来的“十三五”恰恰处于三期叠加、转型升级的关键时期，“新常态”相伴生的人民币升值、要素价格抬升、外部竞争加剧等一系列新情况，客观上为“倒逼”我国各类微观主体主动创新、转型“突围”提供了“难得”的市场环境，加之当前ICT为代表的新技术、新模式、新应用不断涌现，“大众创业、万众创新”的氛围日渐高涨，政府应当顺势而为，加强对城市及产业行业的科学合理规划布局，鼓励引导各种类型的创新、创业、创造，推动结构性过剩或低效落后产能的逐步转移和淘汰。

三是明确政府在民生领域的事权、事责边界。在政府承担社会民生主要责任的前提下，民生水平提升和政府公共服务供给能力的提高是一枚硬币的两面，确有必要明确政府“兜底”的民生领域应该仅限于基本公共服务的范畴，从而引导社会民众形成合理预期，预防民生“福利陷阱”导致“涸泽而渔”，确保好事能够做长久。基于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段、以及继续位列发展中国家阵营的基本国情，建议政府按照“广覆盖、保基本、可持续”三原则明确自身在民生领域的事权、事责范围。其中，“广覆盖”是指面向全体社会大众而非特定人群，因此社会民生的改善应该是普惠性而非特惠性的；“保基本”是指保基础、保低水平，例如基本医疗、基本养老、基本社保、基本教育等，超出“基本”范围之外的民生内容不在政府“必保”之列；“可持续”是指不仅立足当前、更放眼长远，不仅着眼短期、更谋划未来。

四是构建政府“有形之手”与市场“无形之手”相结合的民生资金支持长效机制。“钱从哪里来”是改善民生要解决的首要问题。一方面，构建政府民生财政的科学体系与合理架构。吸取部分欧洲高福利国家的教训，构建可持续、可循环的民生资金保障机制以及绩效评估、动态监督机制，避免陷入财政寅吃卯粮的恶性循环，保证资金使用效用。另一方面，引导民间慈善机构、专业性行业团体等各类NGO的培育发展，完善面向民生领域的社会化筹资机制及相应规则。积极鼓励各类社会资本通过政府购买服务、PPP等模式，投身公共服务、公用事业等民生领域。

五是应强化民生考核在政府绩效考核中的比重。在“十三五”规划制定的我国经济社会发展主要指标中，应进一步设计完善系统反映我国民生发展状况的指标体系。例如，在收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、物价水平等关系民生的重点领域，应该有相应的量化指标或发展目标。以“十三五”规划为基础，进而将民生、生态指标考核全面嵌入地方政府行政绩效考核体系。中央在相对淡化地方政府的GDP、财政收入等单纯经济指标考核的同时，相应强化对其辖区内民生、生态等的考核。例如，在西部老少边穷地区或集中连片贫困地区，考虑将贫困人口数量及其生活水平变化作为当地政府考核的“硬指标”，从而激发地方政府大力推动民生改善的积极性和主动性。

六是大力发展普惠金融体系，“两位一体”地支持“大众创业、万众创新”与开发性扶贫。在为我国GDP和国民财富增加贡献力量的生产主体中，1900万户左右小型企业、微型企业，5165万户个体工商户，两亿左右生产性农户，构成了我国的小微经济体或草根经济体。他们是我国“大众创业、万众创新”的主力，是吸纳全社会就业的主体，也是6000万左右贫困户未来“脱贫”的主渠道。当前，我国金融供给主体系是以大中金融机构、证券主板市场为供给主体，以大中企业为主服务对象，以大中城市为主服务区域，基于正规财务报表和充分抵质押物、第三方担保开展业务，这与小微经济体“小、多、散、弱、活”的自然属性以及“短、小、频、急、活”的融资需求特征内在不匹配，导致众多小微经济体长期受到融资难、融资贵问题困扰，可持续发展面临巨大挑战。放眼“十三五”，应着眼于从机构建设、技术服务、金融监管、政策扶持、公共基础设施等方面入手，并结合互联网金融的新技术、新手段、新模式，致力于构建“紧贴地皮、扎根基层、服务草根”的普惠金融体系，引导金融体系真正向“大众创业、万众创新”开闸放水，双管齐下地鼓励创业、引导就业，并通过开展“小微信贷”等金融业务助推开发性扶贫事业的发展，培育农村贫困户内生“造血”机制。

 

【启示与思考】

从第一个五年计划到十二五，这60多年里，中国发生了翻天覆地的变化，老百姓的幸福是规划中重要的底色。成功的背后是党和全国各族人民不懈的努力，站在新的起点，更需要同心协力，画出更美好的“民生图景”。

十三五规划虽然是短暂的五年，但却是关键性的五年，能不能成功地迈向全面建成小康社会的目标，能不能再次提升群众的幸福指数，这五年至关重要。自然，在通往成功的路上，总是不那么平坦的，有无数的困难和险阻挡在面前，此刻就是需要“其力断金”的合力，而紧紧相连的心是合力的最大能量。

民生图景的草图已经出来了，能不能添好“颜色”，画出美丽的民生画卷就需要行动说话。干部要动，群众也要动，不仅要动还是快动。“快动”是一种风气，一种态度，更是一种精神，越是在困难的时候这种力量尤显得珍贵，而“精准扶贫”向“精准滴灌”的走向则能让群众和干部有更多的获得感和成就感，水滴汇聚成河，在点滴的行动中，为民生画卷一笔笔添上去，不仅实在，更显得幸福。

能不能完成十三五规划，打头炮的肯定是干部，要敢于前进，敢于啃“硬骨头”，更要善用在改革创新和提升开放水平上下功夫，在“四个全面”的指导下，坚持民生优先，致力于群众致富奔小康之路，才能让“老乡”体会到小康的到来。

十三五规划把一幅民生图景描绘得日益清晰起来，站在中国梦的高度，走在十三五规划的起点，责任和幸福同行，干部与群众共进，甩掉“贫困”不让一个“老乡”掉队，站在这决定性的阶段，只要拿出勇气，心连心，手牵手，跨出这关键一步，美好的明天就在前方等待。

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责任编辑：佘小莉

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