贫困县“摘帽”是对扶贫开发成效的考验

 

【事件介绍】

我国将深化户籍住房改革贫困县2020年全部摘帽

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》正式公布，引发各界热议。

贫困县全部摘帽

“十三五”规划建议指出，今后五年，要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现经济保持中高速增长，人民生活水平和质量普遍提高，国民素质和社会文明程度显著提高，生态环境质量总体改善，各方面制度更加成熟更加定型。

议指出，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。

中国社会科学院社会学所副所长张翼表示，在大城市里，全面放开“二孩”所释放的人口红利可能相对小一些，但在一些中小城市和农村地区，可能在短时间内政策的效果就会显现。

建议还提出，到2020年，收入差距缩小，中等收入人口比重上升。中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

“今后五年，扶贫攻坚应该是最难、最硬的任务之一。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民说，中央已经下定决心，全面脱贫的目标必须实现。这是全面建成小康社会的内在要求，也是“共享发展成果的要求，体现了公平正义”。

深化户籍住房改革

建议提出，中国要推动城乡协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。其中，深化户籍制度改革、深化住房制度改革，成为关注重点。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

国家发改委主任徐绍史表示，城镇化一直是发展中大国的一个重大的、现实的课题。提高户籍人口城镇化率是新型城镇化的核心目标。

建议还提出，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

“十三五”规划建议核心是什么？

“十三五”规划建议指出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是关系我国发展全局的一场深刻变革。

对此，国家发改委主任徐绍史表示，五大理念是对中国特色社会主义建设实践的深刻总结，是对中国特色社会主义发展理论内涵的丰富和提升，也是指导“十三五”规划编制和“十三五”发展的思想灵魂，也是此次“十三五”《建议》最核心的内容。

让创新贯穿国家一切工作

《建议》指出，创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

徐绍史表示，在新常态下，我们面临的最大挑战就是跨越中等收入陷阱，要突破这一难题，根本出路在于创新发展。虽然“十二五”时期我国科技创新取得很大进步，但创新能力、自主技术和知名品牌缺乏，科技成果转化率、科技进步贡献率与发达国家仍有不小的差距。

对此，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇表示，过去是三来一补、来料加工等生产加工方式，但目前我国的经济总量已经处于世界第二位，因此，创新发展将处于一个更重要的位置，经济发展需要先发性优势来引领。

区域协同城乡一体

《建议》指出，协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。

徐绍史表示，目前我国在协调发展方面存在一些比较突出的问题，所以“十三五”期间要按照协调发展的要求，继续推动区域协同、城乡一体、物质文明和精神文明协调发展。

杨宜勇认为，过去中国实行的是一部分人、一部分地区先发展起来，现在要全面建成小康社会，要特别强调处理好发展中的重大关系，比如一二三产业的关系，制造业的比重太大，中低端比较多，未来要发展中高端制造业、发展现代服务业。

大气水土污染仍突出

《建议》指出，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。徐绍史称，当前长期积累的大气、水、土壤污染的问题在中国还比较突出，人民群众对改善生态环境的呼声也比较强烈，所以“十三五”期间必须坚持节约资源和保护环境的基本国策。

杨宜勇表示，过去经济发展有一部分是灰色和黑色的发展，比如现在出现的水土污染等问题，未来要推动建立绿色低碳循环发展的产业体系，实行零排放区的示范工程，鼓励节能，特别强调大气、水、土壤污染防治行动计划，彻底把环境治理好。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春表示，对于工业化阶段发展凸显的问题，需要用绿色来强调，要统筹与自然、能源的关系。同时，《建议》提出的绿色的内涵与生活中绿色的内涵有一定差别，这表明突破了传统简单的机械制造，注重自然资源的可持续，以及发展的本质。

发展高层次开放型经济

《建议》指出，开放是国家繁荣发展的必由之路。徐绍史介绍，中国已经成为全球最大货物贸易国、最大外汇储备国，吸引外资和对外投资也居世界前列。“十三五”时期中国必须发展更高层次的开放型经济，并积极参与全球经济治理，构建更加广泛的利益共同体。

杨宜勇认为，过去的开放是请进来，未来则要主动走出去。中国要参与全球经济治理，提高全球治理中的话语权，参与全球经贸规则的制定。

刘元春称，以往的开放观是以出口为导向的发展模式，现在则是全方位开放，要提升中国在全球的价值和地位，并通过由外促内来促进中国创新和改革的动力，这一轮的开放与以往有本质区别。

机会公平下保基本民生

《建议》指出，共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，朝着共同富裕方向稳步前进。

徐绍史表示，与人民群众的期盼相比，公共服务和社会保障体系还不够完善，均等化程度也不够高，社会管理和矛盾调处能力还不足，所以“十三五”期间必须坚持发展为了人民、发展依靠人民，实现发展成果由人民共享。

杨宜勇表示，过去是让一部分人先富起来，但是先富带后富效果还没出来，这将会在十三五期间显现。杨宜勇称，《建议》特别强调注重机会公平，机会公平下保证基本民生，比如要适当提高最低工资标准，精准扶贫、提高教育质量等，让全体人民共同迈向小康社会。

刘元春认为，共享是要实现和谐、小康很重要的步骤，也是实现补课的步骤。目前十三五是完成全面小康的关键年份，因此在这一阶段必须减少贫富分化、减少各种公共服务不均等、各种福利体系碎片化等过去的短板取得突破性成果，而这些成果必须通过分享的概念达到。

 

专家解读五中全会减贫新信号

十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，其中在扶贫领域的目标为：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这表明到2020年，我国将实现贫困人口在现行标准下全脱贫、贫困县全摘帽。

近年来，党和政府把扶贫工作摆到更加突出的位置，大力度、宽领域、多层次向前推进。从2011年到2015年，仅中央财政专项扶贫资金从272亿元增长到467．45亿元，几乎翻了一番。扶贫开发取得新的明显成效，农村贫困人口继续减少

国务院扶贫办副主任洪天云介绍，从2011年到2014年，我国农村贫困人口从1．22亿人减少到7017万人，累计减贫5221万人，今年有望再完成减贫1000万人的目标。

面对今后五年的扶贫攻坚任务，会议明确提出，“提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”“实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”等针对性举措。可以预见，围绕2020年全面建成小康社会总目标，我国将全力补好补齐贫困地区发展滞后和贫困人口生产生活条件落后这块短板，为现行标准下农村贫困人口实现脱贫创造有利条件。

确定扶贫开发重点扶持县是我国扶贫开发区域瞄准的重要手段之一。1986年，我国第一次确定了331个国家重点扶持贫困县（后改称国家扶贫开发工作重点县），此后分别在1994年、2001年、2011年进行过三次调整，目前全国共有592个国家级贫困县，全部分布在中西部地区。

确定贫困县有助于引导政策、资金等资源向贫困县集中，打好扶贫“阵地战”，发挥扶贫举措的综合效应。但近年来，部分贫困县经济取得长足发展后仍带着“贫困帽”，甚至出现“哭穷争戴贫困帽”“穷县富衙”“戴帽炫富”等现象，引起社会广泛关注。

“一些富裕起来了的县还留在贫困县名单里，继续享受支持，所以大家都不愿意退。贫困县退出机制实际上是导向问题。”国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞表示，国务院扶贫办正在研究正向的退出激励机制，即县里带领群众脱贫致富以后会得到更多的好处，让贫困县的政策更多地帮助贫困人口受益。

专家表示，到2020年所有贫困县全部摘帽，除了是对扶贫开发成效的考验，也向贫困县党政领导干部发出一个明确信号：即不要贪恋附着在贫困帽上的各种政策红利，而要把精力真正放到带领贫困群众脱贫致富上，扶真贫、真扶贫。

记者了解到，目前我国正在改革贫困县考核机制，建立贫困县约束机制，研究贫困县退出机制，引导贫困县党政领导树立以民生建设为重点的政绩观，把主要精力放到扶贫开发上来。

展望未来，扶贫攻坚将成为“十三五”期间的重要任务。国务院扶贫办主任刘永富表示，“扶贫攻坚工作已经到了啃硬骨头阶段，越往后越难，希望大家一起来动手，全党全社会共同投身到扶贫开发的伟大事业中。”

 

贫困县“摘帽”需要正向激励

尽管贫困县的身份在外界看来意味着一个地方经济落后，但是对许多贫困县主政者来说，国家评定后的贫困县，会为当地带来不少扶贫资金。南充市扶贫移民局局长近日就在四川媒体上感慨：“贫困县的含金量很高，有了这个帽子，金融、交通、水利、教育等各领域的重点项目都会随之而来，帮扶力度很大。”在此背景下，争抢贫困县名头的现象也就见怪不怪了。一些地方为保持贫困县身份，甚至不惜在统计数据上造假，而争取来的扶贫资金却多用于“大项目”开销，以便在GDP考核中取得成绩。

中央为贫困地区提供项目资金，本意是为了培养贫困地区的“造血”功能，而非举倾国之力为它们“输血”。贫困县在享受国家的政策优惠和资金扶持时，自然应该明确自身的责任意识，摈弃“会哭的孩子有奶吃”的思维。然而，一些贫困县把这个身份当成了一个既得利益，没能利用扶贫资金改善民生，缩小与经济发达地区的差距。为此，国家在贫困县考核中，更有必要强调项目资金利用的产出效率，严格控制对脱贫效果不明显地区的项目审批。以往越穷越给钱的做法，并不符合经济规律，也不能实现脱贫工作的正向回馈。

建立贫困县退出机制，要让之前戴着贫困县帽子的地区看得到“摘帽”的好处。一个地方脱贫工作做得好，经济发展能力上去了，不妨对政府工作人员予以经济上和政治上的奖励，如适当提高摘帽后公务员工资，对主要领导干部优先考虑提拔等。对脱贫工作一无所成的官员要有相应惩罚措施，不能让贫困县的主政官员感觉到自己到贫困县任职是一个过渡乃至一种政治资本。如果在脱贫条件明明允许的情况下，贫困县的主政官员还是不惜代价保卫贫困的帽子，那么其执政能力就值得考量了。

另外，衡量一县是否脱贫应当更多地从民生指标考虑，让老百姓生活水平提高才是脱贫的真正意义。如果贫困县退出机制启动，仍然以GDP等宏观数据为先决条件，难免出现地方政府为了政绩仓促脱贫的现象。一个县有没有脱贫，应该看这个县最贫困的一部分人生活水平有没有明显的提高，把低收入者、农业人口的平均收入列入脱贫标准，才是衡量该地区实际不贫困的方法。

 

【启示与思考】

全面建成小康社会这一宏伟目标，是“中国梦”的具体体现，“十三五”是百年大业最关键的冲刺5年。发展是硬道理，是解决中国问题的关键。全面小康不仅要追求发展的速度，更要强调发展的科学性和可持续性。同时，这是全体中国人民的小康，要让包括贫困人口在内的更广大的人民群众，都能感受到社会发展的成果。这是国家治理理念现代化的重大推进。

现如今，为了得到更多的金钱利益救助，一些县市区干部决定，宁要“里子”不要“面子”，开始把眼光瞄准国家级“贫困帽子“。国家的扶贫政策、专项扶贫资金本来目的就是加快贫困地区发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增加扶贫对象收入，提高发展能力发挥了重要作用。而这因为戴上“贫困帽”，国家资金来得容易，也成为了很多官员贪腐的重要原因。一些扶贫资金到村到户项目点多面广、地处偏远，监管难度大和成本高，甚至执行制度不严、管理不到位，重资金争取、轻监督管理，从而一些单位和个人顶风作案“享受”国家资金。

为何国家实施扶贫资金这么多年，部门地区老百姓的生活还是没有多大的改善，富的地区变得越来越富，而穷的地方却越来越穷呢？是因为扶贫资金没有真正用到贫困老百姓的手中，而是被一些有心的官员拿来用作政绩显著的垫脚石，老百姓生活一样苦不堪言。现正值全党上下走群众路线的关键时期，真正将国家的政策落实到群众手中是亟需改善的问题。

要确保扶真贫，还必须建立精准扶贫机制。尽快建立全国农村扶贫信息系统，对扶贫对象实施动态管理，稳定脱贫的及时退出，使应该扶持的及时纳入。加强扶贫资金管理，确保扶贫资金用到实处，同时实行跟踪管理，做到扶贫资金全覆盖，一旦用做他用，必须严惩不贷。

努力实现贫困县主动“脱贫摘帽”还必须建立健全贫困县退出的正向激励机制，促使贫困地区的党政领导将把工作重点放在扶贫开发上，把减贫绩效作为主要追求目标，积极主动争取早日摘除贫困帽子，从而到国家政策真正目的之所在。

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责任编辑：佘小莉

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