养老金全国统筹：向公平的社保制度迈进

 

【事件介绍】

养老金全国统筹提上议程“全民升级版”受期待

“十三五”期间我国人口老龄化趋势将进一步加剧，“老有所养”成为老百姓热切关注的民生话题之一。而基础养老金作为当前我国养老金的重要基础，实现全国统筹发展、可持续发展也提上了议程。

针对我国“十三五”期间的社会保障问题，“十三五”规划建议提出，“完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险。”

据记者了解，基本养老保险制度在我国已运行超过２０年，目前主要存在几方面难题。一方面是养老保险的覆盖率仍需提高。数据显示，到２０１４年末全国参加基本养老保险的人数为８．４２亿，全国约还有１亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等。

另一方面，截至２０１４年底，我国城乡基本养老保险基金累计结存３．５６万亿元，但中国目前的基本养老保险制度在城乡之间以及不同地区之间存在着巨大差异。

中金公司分析师王慧认为，这种养老保险制度的“分割”给城镇化和劳动力流动造成障碍，不仅降低效率，也导致不公平，未来的发展方向应是对基本养老保险实行统一管理。

市场人士指出，养老金全国统筹“落地难”，难点或在理清中央和地方筹资与支付责任等关键问题，但这一难题近期或将有进展。

人社部已明确表示，正会同有关部门在加强养老保险顶层设计的基础上，研究制定职工基础养老金全国统筹方案。“目前已经开展了相关基金模拟运行测算，并已形成了方案初稿，拟在进一步论证后适时上报国务院”。

而对于“划转部分国有资本充实社保基金”的提法，瑞银证券首席经济学家汪涛认为，这将确保养老资金支持到位，也体现了国企改革计划提出的从管企业为主向以管资本为主转变的要求。

多层次的养老保障体系也亟待建立。中金公司分析指出，目前我国企业退休职工养老金连续１１年上涨，基本养老金的人均支出增速高于人均缴存，但是基本养老金几乎是目前中国退休人员的全部收入来源，显然仅靠单一支柱无法维系。因此市场人士建议，发展企业年金应与降低基本养老金缴存比例、加大递延税力度同时推进。

为了实现我国养老金的可持续发展，除了建立更加公平的养老制度、强化多层次的养老保障、确保养老资金来源之外，更要重视投资运营。

王慧认为，可以进一步放宽基本养老保险基金的投资限制，实现与资本市场的相互促进，与当前的国企混合所有制改革相辅相成。从长期看，还应逐渐引入竞争机制，引入个人账户的自我决策机制。

 

养老金全国统筹向着建立公平的社保制度迈一大步

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的社会保障的改革方向备受关注。《建议》提出，要建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。

“十二五”以来，随着政府的改革力度的加强，我国的养老制度已经得到了巨大改善。养老金多轨制终结，企业退休人员基本养老金11连涨，城乡居民、城镇职工养老保险和医疗保险制度全覆盖，全民医保覆盖面超过95%。

然而，我国的养老金制度一直以来多受争议，其中就包括养老金统筹层次过低的问题。尤其是，在基本养老保险基金地方统筹的背景下，各地在基本养老保险覆盖范围、缴费费率、待遇计发办法等方面有很多不同，制度碎片化现象严重，难以实现各地制度之间的有效衔接。

养老金全国统筹为何这么难？

若参保人员想在不同统筹区之间转移养老保险关系，就有可能影响到这两个统筹区养老保险基金的征缴和使用，因此，大多数统筹区都不支持养老保险关系“无障碍”转移，而是要附加一些条件，减少可能的损失，例如，要求参保人员在转入地累积缴纳5至10年保费，才能在退休之后享受转入地的养老待遇。

这对于流动比较频繁的劳动者来说，这样的条件通常很难满足。随着他们年龄增长，因为养老保险关系不能顺利转移而造成的保障不足就会成为日益突出的问题。

实际上，我国早在2010年《中华人民共和国社会保险法》中就明确提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。2011年国家“十二五”规划纲要更是提出“十二五”期间实现基础养老金全国统筹。

在今年3月份的十二届全国人大三次会议上，人社部部长尹蔚民明确指出，养老保险目前总体运行平稳，但养老保险基金未来收支平衡面临巨大压力，养老保险全国统筹方案力争今年出台。

人社部报告显示，目前全国31个省区市和新疆生产建设兵团已经出台了养老保险的省级统筹办法，但是据全国人大财经委调研数据显示，大部分地区仅止于制度或者通过很小比例的调剂金形式部分统筹，只有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海等极少数地区实现了真正意义上的养老金省级统收统支，其他地区基本都是停留在县(市)级统筹阶段。

提高养老金统筹层次难度为何如此之大？

国家行政学院社会和文化教研部副教授李志明表示，实现职工基础养老金全国统筹，必然涉及到中央和地方的权力、责任，以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为难点主要体现在以下三方面：首先是数据统筹，各地的收入水平、养老金缴费人数、缴费年限等数据的收集并及时上报非常重要，其关键不在技术，而在能否制定一套完整的机制；其次，关于中央统筹的精算平衡，不光需要能保证目前的养老金发放，尤其是当前老龄化日趋严重，还要考虑到今后五年或十年的支付水平；最后，还涉及到新老制度对接的问题，对于新制度，普及教育十分关键，得让老百姓了解制度才能更好的接受和配合。

尽管难度很大，但随着不同地区的人口流动加大，养老金转移接续的现实问题日益突出，提高养老金统筹层次已时不我待。中央在“十三五规划建议”中再次明确此改革方向充分体现了政府破解社保难题的决心。

实现养老金全国统筹有哪些好处？

杨燕绥表示，实现养老金全国统筹有五个方面的好处：第一，养老金全国统筹以后，职工基础养老金能真正实现全国调计、精算平衡，解决了各地区收支结余差异大的问题；第二，对老百姓而言，养老金全国统筹后，就不必担心因为区域和岗位流动性造成的养老金转移接续障碍；第三，有利于养老金制度结构的调整，避免了现在的混账管理，社会统筹账户和个人账户分开，明确政府责任；第四，能缓解目前养老金欠账严重的问题；第五，能进一步实现国民基础养老金全覆盖，若制度结构不清晰，全覆盖很难做到。

关于时间表的问题，杨燕绥认为，十八届三中全会时提出了统筹方案，“十三五”期间养老金的全国统筹会全面落实，这也是“十三五规划建议”制定的目标。

 

养老金全国统筹应加速跑

“十三五”规划建议提出，实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。全国统筹有利于增强养老保险的公平性，适应流动性，促进养老保险的可持续发展。此举对于全面建成小康社会而言，意义重大，时不我待。

我国正以前所未有的速度步入老龄社会。据预测，到本世纪中叶，我国老年人口总数将达到4．8亿，占到人口总数的30％，这意味着每3个人中就会有1个老人。人口老龄化导致抚养比不断增高，收支缺口也将迅速扩大，养老保险基金支出压力不断增加，未来养老保险制度运行面临很大挑战。

目前全国各地都出台了养老保险的省级统筹办法。然而，由于地区之间存在负担比的差异，导致缴费压力轻重不一，资金余缺各有不同。实现基本养老保险制度的全国统筹，可以化解地区负担比差异，切实发挥互助共济的功能。

“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，这意味着城镇化速度将进一步加快，人口流动更加自由。如果养老保障体系存在的区域割裂、职业身份割裂、城乡割裂等问题迟迟得不到解决，那么势必会阻碍以人为核心的新型城镇化推进步伐。加快推进基础养老金全国统筹，促进人口合理有序流动，势在必行。

当然，由于地区之间相关政策、标准和养老医疗资源不一致等因素，实现基础养老金全国统筹还面临诸多挑战，需要在利益博弈中寻求“最大公约数”。然而，“老有所养”，民之所盼。面对严峻的现实压力和沉甸甸的民生诉求，必须以时不我待的紧迫感迎难而上，以更大的勇气和智慧突破阻碍。

【启示与思考】

我国在2010年就已基本实现城镇职工基本养老保险省级统筹，但除北京、陕西、黑龙江等极少数地区实行养老保险基金统收统支之外，绝大多数地区的省级统筹是采取省级预算管理方式，提取省级调剂金，这只是省级统筹的初级形式，并没有真正实现完整意义上的省级统筹。

由于目前我国各地区社会经济发展不平衡，各地区之间养老保险政策不统一，单位和个人缴费和待遇水平参差不齐，各地养老保险基金收支与结余不平衡，地方财政负担也不均衡，养老保险关系在跨省之间转移接续方面受到多种因素的制约，也不利于在养老保险方面实现社会公平。去年全国职工养老保险基金累计结余约2.4万亿元，但各地之间基金积累畸轻畸重现象非常严重，全国一半以上的结余资金主要集中在东部少数几个省市，而中西部地区都要靠中央财政提供不同程度的补助资金来确保养老金按时足额发放。

为此，加快推进城镇职工基本养老保险的基础养老金全国统筹势在必行，有利于增强养老保险的公平性，适应流动性，促进养老保险的可持续发展。提高社会保险基金的统筹层次，有利于更好发挥社会保障的统筹互济的功能，也是建立更加公平、可持续的社会保障制度的重要路径选择。

但是，养老金制度是一项涉及面相当广的改革，要发挥养老金对促进转型的作用，制度并轨是必要但非充分条件。尤其是在我国经济下行压力加大的情况下，养老金改革更要有系统性谋划。在制度上，随着机关事业单位与企业制度的并轨，需要尽快实现基础养老金全国统筹，否则，就会制约和影响全国劳动力有效流动。

各地均提出了“建立基本养老金正常调整机制”，根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整。目前企业面临巨大的市场压力，实体经济不景气挑战比较大。在这个情况下，继续行政性地调高退休人员养老金，恐怕会形成在职与退休的待遇倒挂，加大企业成本负担，反而不利于经济转型。对此，需要适度降低企业养老金负担，减轻企业压力，并把退休人员的待遇调整与这一调整有机结合起来。更重要的是，养老金制度并轨后，需要对一些中长期的基本参数做出前瞻性的预判，尽快进行相应的政策调整。

养老金改革已经在提速，这为我国经济转型提供了重要动力。为了更好地适应社会需求，这项改革还可以走得再快一些。

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责任编辑：佘小莉

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