深化农村改革先从产权制度入手

 

【事件介绍】

加快转变农业发展方式 创新农村产权制度改革

11月16日，国务院副总理汪洋在人民日报刊文，谈用发展新理念大力推进农业现代化。汪洋强调，规模过小是我国农业现代化的最大制约，要创新农业经营方式，创新农村产权制度改革。

随着“十三五”规划纲要建议和《深化农村改革综合性实施方案》(以下称方案)的印发，未来五年中国农村改革思路进一步明晰。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对21世纪经济报道表示，改革的关键是如何落地，特别是涉及宅基地有偿使用和自愿有偿退出等，如果真正落地，将会是对现有产权制度的颠覆式改革。

农业现代化思路确定

汪洋从五个方面谈农业现代化的思路，包括完善现代农业发展体制机制，提高现代农业产业素质，促进农业资源保护和可持续利用，统筹利用国际国内农业市场和资源，让农民在农业现代化建设中受益。

汪洋强调，要创新农业经营方式，规模过小是我国农业现代化的最大制约。要加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。还要创新农村产权制度，主要是土地产权。

“十三五”规划纲要建议提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系，“深化农村土地制度改革，完善农村集体产权权能”，明确了农村产权制度改革的主要任务。

汪洋指出，要统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，稳妥有序开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。另外，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场。

在提高现代农业产业素质方面，汪洋强调，一二三产业协调发展是农业现代化的新内涵，也是提高农业综合效益、促进农民增收的关键。

产权制度改革和财政支农更需落地

党国英表示，汪洋关于农业现代化思路的阐述，和《深化农村改革综合性实施方案》提到的五个方面改革举措一致。

其中影响最大的还是农村产权制度的改革。改革方案提出，宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

党国英指出，有偿退出的改革，如果落实必然是具有颠覆性的改革，关键看改革如何落地，包括如何评估有偿退出的价格等，涉及到操作层面的问题比较复杂，改革方案明确要“探索”。

另外一个重点是财政支农如何落地。

党国英分析称，农业现代化的出路应该是规模化经营。而现在农业现代化改革的最大问题，一是很多通过流转土地实现规模化农业经营的人并没有搞农业，二是做农业经营的人很难挣到钱。

湖北一位农业经管部门人士接受21世纪经济报道记者采访时指出，目前涉农资金发放，多是散花式发放，基层农业部门反馈最多的是补贴效能低，很多没有种粮的田地也接受补贴，有些企业圈地也能领补贴；另外基层农业部门人员不足，也没精力去做精细化的补贴和发放。

汪洋发文提到，共享成果，真正让农民在农业现代化建设中受益。“十三五”规划建议提出，持续增加农业投入，完善农业补贴政策。改革农产品(15.46, -0.44, -2.77%)价格形成机制，完善农民收入增长支持政策体系等。

《方案》也提到，把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式；大力清理、整合、规范涉农转移支付资金，对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治。

 

农村集体产权制度改革绝不是一分了之

产权明晰是市场经济的核心要义。随着我国农村改革向纵深推进，农村集体资产归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅等问题日益凸显。在沿海发达地区城镇周边的不少农村，村集体资产市值往往较高。面对巨大利益，在缺少监督的情况下，一些村干部“小官大贪”侵吞集体资产现象频发。如何激活农村“沉睡的资产”，让农民享有更多财产权利，同时防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产，成为下一步农村改革面临的一个新课题。

农村集体资产主要包括资源性资产、经营性资产和公益性资产。当前，改革思路已经明确，就是要针对不同类型资产推进分类改革。对于土地等资源性资产，要推进承包经营权的确权登记颁证，稳定承包权，放活经营权，探索适度规模经营的多种实现形式。对于厂房等经营性资产，要推进股份合作制改革，明确债权债务、资产量化、股权设置、收益分配，将资产折股量化到每个集体组织成员，健全对集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。对于学校等公益性资产，要探索集体统一运营管理的有效机制，使其更好地为组织成员和社区居民提供公益性服务。

农村集体产权制度改革绝不是一分了之，绝不是搞私有化，更不是让农民吃村集体经济的“散伙饭”，而是要维护农村集体经济组织的稳定。深化农村集体产权制度改革，要加强对农村集体产权的保护，激活农村各类要素的潜能，赋予农民更多的财产权利，其目的是发展壮大集体经济，而不能把集体所有制改垮了、改虚了，不能把集体资产改没了。正是基于此，中央提出，现阶段农村集体产权制度改革必须严格限定在本集体经济组织内部进行。

协调是持续健康发展的内在要求。“十三五”规划建议提出，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这也在提醒我们，推进集体产权改革的节奏、方式必须从各地实际出发统筹考虑。具体来说，要统筹考虑公平和效率、统筹考虑农业和农村发展、统筹考虑城乡改革发展。应当在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产的基础上，健全农村集体资金、资产和资源这“三资”的管理监督和收益分配制度，保障农村产权依法自愿、公开公正交易。农村集体产权越清晰，保护越有力，农村经济的活力就越大，最终实现建立产权关系清晰、利益分配共享、要素配置优化、治理结构完善的农村集体经济产权制度的目标。

 

牵住深化农村改革的“牛鼻子”

“集体土地所有制的模糊性”与“政社分设改革未完成”并非两件互不相干的事情，而是相互交织在一起的。甚至可以说，只有将这两个问题结合在一起，才能准确地理解、界定和改革中国的集体土地所有制。

如果农村集体经济组织与“两委”是分开设立的，那么农村集体经济组织就是一个纯粹的经济组织。而这就意味着《实施方案》中所提到的“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”才能得到落实，经营性资产才能折股量化到本集体经济组织成员，农民才能对集体资产获得更多权能，才能发展多种形式的股份合作。

而如果农村集体经济组织与“两委”是合二为一的，那么农民的“经济成员权”与“政治成员权”就会一直被错误地捆绑在一起，根本无法用现代市场经济下的经济组织形态和产权形态来加以界定和定位。因为“政治成员权”是基于出生和居住期限而获得的，“经济成员权”则是另外一套逻辑，其不会因人的出生死亡以及户籍地或居住地发生变化而变动，而只能基于财产-投资关系形成。

除了上述两个“牛鼻子”外，《实施方案》还提出了许多具体的改革措施。比如，要加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设，在有条件的地方要开展农民土地承包经营权有偿退出试点；再比如，要慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道等。

应该说，这些具体的措施都非常重要，但如果上述两个改革“牛鼻子”抓不住的话，其他具体的改革措施都很难落实。那具体如何抓住这两个改革“牛鼻子”呢？

首先，建议全国人大常委会应选择农村股份合作经济组织比较发达的区域，暂停实施《土地管理法》第10条、《农村土地承包经营法》第12条、《物权法》第60条以及《村委会组织法》第8条第2款等相关法律条款，剥离村委会根据上述条款所享有的经营管理集体土地的权利以及代表集体行使土地所有权的资格。

其次，在暂停实施上述法律规定的区域，对于集体经营性资产，应在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，按照“折股量化”的原则对集体土地等资源性资产进行确权登记，将土地使用权明确到本集体经济组织成员，并抓紧产权证的颁发工作。

最后，对于“折股量化”后的集体资产，包括承包地、宅基地以及其他集体经营性资产，应赋予农民依据其所占有的股份以及相关产权证书，享有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利。为此，就应建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权可以依法、自愿、公开、公正、有序交易。

 

【启示与思考】

土地是农民生存之源，也是国家稳定之根，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是实现农民共同富裕的制度保障；农村集体产权制度关乎诸多改革目标的实现，涉及亿万农民的利益，对整个农村经济体制来说带有基础性的意义和作用，因此，推进农村集体产权制度改革十分必要，也非常迫切。

农村集体产权制度改革必须以保护广大农民的权利为核心，深化农村土地制度改革，分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，深化林业和水利改革。具体路径就是要从制度设计上，推动农村集体产权的“确权”“赋权”；从实践创新上，加快“活权”，让农民真正享受到收益。　

要精准确权，解决谁有份、有多少的问题。一方面要摸清家底，农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、厂房等经营性资产以及学校、道路等非经营性资产，各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。特别是前两类资产，对资源性资产，要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，做好确权登记颁证工作；对经营性资产，重点是怎样更公平合理、公开透明地将资产折股量化到农民手中，实现“农民变股东、资产变股权”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。另一方面要弄清人数，探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法，解决农村集体经济组织成员的身份认定难题。　　

一方地，一瓦庐，皆为民虑。农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂，在推进改革过程中要坚持正确的改革方向，既要发挥集体的优越性，又要调动农民的积极性；要坚持推进体制机制创新，守住防止集体资产被侵蚀和农民利益受损害的底线，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制；要坚持尊重农民群众意愿，确保农民群众成为改革的参与者和受益者。

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责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2015/1126/849648.shtml