安全生产形势与安全生产党政同责

 

经济形势好，安全生产形势有的时候会很复杂；经济形势不好，那安全生产形势肯定好不了。经济形势好的时候，生产安全事故主要发生在建筑领域；经济形势不好的时候，生产安全事故主要发生在工业领域，及其他一些领域。我国2015年的经济形势不是非常好，所以在工业领域发生的事故多一点，而在建筑领域发生的事故就少一点。

一、我国安全生产形势依然严峻

（一）从安全生产的现状看。第一，事故总量仍然较大，重特大事故时有发生。为什么我国每年还有几万人事故性死亡呢？因为我国正处在转型期，进入新常态以后，那种粗放型发展方式慢慢被淘汰，我们的安全生产情况便会好转。第二，违法行为仍然突出，安全隐患仍很严重，特别是在非法出租的地方，问题比较严重。第三，职业健康特别是职业病防治方面与世界水平的差距还很大。安全生产的低级形态，就是企业里面砸死了人或是烧死人了。安全生产的高级形态是职业卫生，粉尘、噪声、有毒、有害等物质会对人体造成危害，包括长期伏案，面对电脑工作引发的视觉疲劳、腰椎间盘突出，这都属于职业病。但是，我国经济社会的发展还没有到这一步，所以尚未引起广泛关注。像韩国、德国、美国，包括香港地区，安全生产已经关注到这一块了。第四，安全基础工作还比较薄弱，安全隐患突出、安全保障能力还比较差。

（二）从影响安全生产的隐患看。我国每天在公路上出行的是1亿人，全国2.6亿辆机动车，3亿名驾驶员；火车每天开动3000对客车，乘坐火车的有1000万人；每天航班1万次，在天上飞的每天是100万人；我国现在是全世界地铁规模最大的国家，3000多公里，每天乘坐地铁的人是4千万；每天在工地上作业的、劳动的是4000万人，我们有100多万个工地，这都是高危的；除了煤矿580万人以外，还有300多万人在将近7万家非煤矿山工作，加在一起是800多万人在地下巷道里劳动；有12万公里的油气管线埋在地下，随时都有泄漏出现事故的可能；有2.5亿吨危险化学品，南北穿行、东西拉运；公路上的急弯、陡坡、临水、临崖有7.5万处，6.5万公里还没有整改完；三合一、二合一、多合一的消防隐患在城市的接合部有360万处，等待整改；再有，小煤矿、小化工、小水泥、小钢铁、小炼油，这都是高危行业，事故多发、易发。可见，哪一个企业、哪一个岗位、哪一个人，稍不注意，就会铸成大错、造成群死群伤，所以说，任何时候安全生产工作都不能放松。有些同志讲，安全生产的运气成份很多，这句话我还是同意的，不过，如果我们平时工作的基础扎实了，那么，事故再坏，也坏不到哪里去；如果平时工作的基础不扎实，一旦发生事故，那就是不可控的危险。因此，平时要加强安全生产工作，特别是培训工作、基础工作，包括专门配备等工作。

二、近年来生产安全事故发生的特点、规律

（一）综合近两年我国重特大事故发生的情况来看，呈现“四多一少”的特点。“四多”，是指：第一，客车、校车发生的重特大事故多，死亡人数总量大；第二，危险化学品监管领域发生的重特大事故多；第三，煤矿和非煤矿山发生重特大事故多，且出现了一个矿区发生多起事故的情况；第四，换届时候的事故多，伤亡多。“一少”，是指建筑工程领域的重特大事故大幅下降，但是，主要原因不在于安全生产监管到位，而在于我国房地产宏观政策的出台和经济结构发生转型，建筑施工量大幅下降。

下面，以北京市为例，来分类分析近年来安全生产事故发生的规律。

（二）按事故发生行业分析。近6年，北京市生产安全死亡事故共涉及建筑业、制造业、服务业等14个行业。其中，建筑业、制造业和服务业事故占全部事故的89.1%；建筑业事故居各行业事故之首，占60%；制造业是15%左右；服务业是12.9%；批发和零售业占2.5%；电力、燃气、水的生产和供应是2%；交通运输、仓储及邮政是1.2%；住宿和餐饮是1.2%；水环境和公共设施管理是1.2%；农林牧副渔是1.2%；公共设施管理是1.1%；采矿是0.3%。

（三）对重点行业事故分析。1.建筑业总体上比较平稳。近6年，北京市年均发生建筑业事故约57起，除2010年为73起外，其它年份均为50余起，态势相对平稳。同时，因2010年建筑业事故相对较多，也导致2010年成为五年中事故总数最多的年份。我们来看建筑业事故的几个高发期。春节以后，很多未经培训的农民工，一来了就干活，往往在工作的第一个星期死亡率是很高的；3、4月份为建筑业的开工高峰时段，大部分农民工在3月份基本返回工作岗位，新员工增多，建设施工项目大量开工，并进入基坑开挖阶段，由于气温回暖，冻土解冻，造成生产场所环境不良，加之教育培训和安全防护不到位，极易引发事故，其中高处坠落、坍塌、物体打击三类事故分别占3、4月份建筑业事故比重的27.6%、22.4%和20.7%；夏季，建筑工程进入结构快速施工阶段，随着施工楼层的不断增高和手持电动工具作业情况的增多，加之安全防护不到位、违规违纪操作导致的高处坠落和触电类事故频发，两类事故分别占6、7、8月份建筑业事故比重的32.1%和27.4%；进入冬季，雨雪等恶劣天气影响冬季施工安全，部分建设工程进入主体结构封顶、地面管线敷设、起重机械和模板的拆卸与搬运阶段，建筑工地的高处作业、拆卸作业增多，部分企业为了抢工期，出现超能力、超强度作业的现象，因此在11月份建筑业事故明显增多，其中高处坠落事故最为突出，所占比重达到44.1%；但在12月、1月和2月，由于建筑工程进入收尾、停工期，事故呈明显下降趋势。

2.制造业事故基本呈逐年递减趋势。北京2013年与2008年相比，事故起数减少6起，死亡人数减少10人，分别下降30%和42%。同时，制造业中单起死亡2人以上的事故逐渐减少，特别是2012和2013年，制造业未发生多人死亡的事故。制造业事故主要集中在每年的1月、3月、4月、6月、7月和12月，其中3月、6月和7月最为突出。据统计，近6年中，制造业中的机械伤害、高处坠落和物体打击三类事故频发，事故起数和死亡人数占制造业事故的55.1%和50.6%。

3.服务业态势相对平稳。服务业中的污水井疏通、维修作业过程中易引发死亡2人以上的中毒窒息事故，其中较为典型的是2009年北京通州区的“7·3”中毒窒息事故，造成7人死亡、4人受伤。中毒窒息事故北京是全国比较高的，主要是指的地下管井，就是热力井、通讯井、电力井、排水井、雨水井，这些井下去要么缺氧，要么有硫化氢气体。服务业事故高发期在每年的6月和7月，而3月份未发生过服务业生产安全死亡事故。据统计，近6年的服务业事故中，高处坠落、触电和中毒窒息3类事故频发，事故起数和死亡人数占服务业事故的78%和81.4%。其中，6、7月份发生在空调拆装与维修、外墙清洗作业过程中的高处坠落事故所占比重最大，占6、7月份服务业事故总起数的48%；发生在污水井疏通维修作业过程中的中毒窒息事故以及广告牌安装、车辆清洗过程中的触电事故也较为多发。

（四）按事故类别分析。近6年来，北京市发生的生产安全事故共涉及高处坠落、触电、物体打击、中毒和窒息、坍塌、起重伤害、机械伤害、车辆伤害、爆炸、淹溺、灼烫、火灾等13个类型。其中，高处坠落、触电和物体打击3类事故相对集中，共占各类事故比重的60%。

（五）按事故直接原因分析。近6年来，北京市发生的生产安全死亡事故中，共涉及：违反操作规程或劳动纪律、安全设施缺少或有缺陷、教育培训不够及缺乏安全操作知识、个人防护用品缺少或有缺陷、对现场工作缺乏检查或指挥错误、技术和设计有缺陷、劳动组织不合理、没有安全操作规程或不健全、设备设施工具附件有缺陷、生产场所环境不良等直接原因。其中，因违反操作规程或劳动纪律、安全设施缺少或有缺陷、生产场所环境不良、个人防护用品缺少或有缺陷、教育培训不够及缺乏安全操作知识引发的事故相对集中；涉及违反操作规程和劳动纪律，安全设施减少或有缺陷，教育培训不够，及缺乏安全操作知识，个人防护用品缺少或者有缺陷，对现场工作缺乏检查或者指挥错误，技术或者设计有缺陷，劳动组织不合理，没有安全操作规程等，是一类原因；违反操作规程或者劳动纪律，安全设施缺少或者有缺陷，生产场所环境不良，个人防护用品缺少或者有缺陷，教育培训不够等是现在比较集中的。因违反操作规程或劳动纪律引发的事故所占比重达到49.2%；因违反操作规程或劳动纪律引发的事故中，建筑业事故约占59.7%。

（六）按事故发生区域分析。近6年来，随着北京城市建设的逐渐完善，发展的重心向外延伸，城市功能拓展区和城市发展新区生产安全事故相对集中，共计发生生产安全死亡事故429起，死亡499人，分别占事故总起数和死亡总人数的76.1%和76.6%。通过近年来的事故情况看，城乡结合部等城市重点发展和整治的地区事故多发；中小型企业事故多发；外地务工人员死亡所占比重较大。据初步统计，生产安全事故中，90%以上的事故单位为中小型企业；死亡人员中，90%以上为外地来京务工人员。

北京四大功能区域，死亡最多的是城乡结合部，也叫做城市功能拓展区，主要是朝阳、海淀、丰台、石景山；首都功能核心区，东城和西城，死亡占9.1%；城市发展新区，主要是通州、顺义、大兴、昌平、房山和亦庄开发区，死亡占26.4%；生态涵养区，门头沟、怀柔、平谷、延庆、密云，死亡占14.3%。可见，当前我们工作的重点应该放在城乡结合部、城市功能拓展区。

 

三、树立安全生产红线意识及党政同责、依法治安

（一）“安全生产党政同责”的提出。2013年6月3日，吉林省德惠市宰鸡工厂发生火灾爆炸事故，造成121人死亡事故后，习近平总书记作出批示，要全力以赴组织救援，千方百计救治受伤人员，最大限度减少人员伤亡，认真做好遇难者的善后工作，查明原因，依法追究责任。2013年7月6日，习近平总书记第一次提出“安全生产党政同责”，并引起了社会各界的重视。2013年，习近平总书记安全生产三次到现场，连续两次主持召开中央政治局常委会，专题研究安全生产工作并发表重要讲话，这在历史上是罕见的。李克强总理也作出相关批示。

2013年青岛发生了“11·22”原油泄漏引发排水暗渠爆炸的特大事故，62人死亡，100多人受伤。习近平总书记亲临现场，指导救援，慰问、看望遇难者家属，并且在现场听取了汇报，发表了重要讲话，这是习近平总书记关于“安全生产党政同责”的又一次讲话。后面还讲到“四不两直”，指的是安监部门的安全生产检查方式：不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待；直奔基层、直插现场，暗查、暗访，特别是要深查地下油气管网这样的隐蔽致害隐患，实行谁检查、谁签字、谁负责，做到不打折扣、不留死角、不走过场，务必见到成效。两天以后，习近平总书记再次强调，要抓紧建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任政策，建立健全最严格的安全生产制度。安全生产事关人民利益、事关改革发展稳定，党政一把手必须亲历亲为、亲自动手抓。讲话在《人民日报》刊登，从这个时候起，各省就开始了大量制订安全生产“党政同责”的文件。

2015年7月，中央政治局常委会连续两次讨论安全生产问题，说明中央对安全生产工作是高度重视的，也说明当前安全生产形势的严峻性和问题的复杂性，必须时时敲警钟，绷紧安全生产这根弦。

（二）落实安全生产红线意识。习近平总书记讲到，接连发生的重特大安全生产事故造成重大人员伤亡和财产损失，必须引起高度重视，人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。总体来看，在我国，安全生产是一条红线，还有一条红线是环境保护，再有就是计划生育。落实红线要求，必须做到以下几点：一是开展安全生产大检查；二是建立安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的监管体制，这是重中之重；三是完善体制、法制和机制；四是调整产业结构、加强技术革新、开展标准化；五是加强能力建设。

截止到2014年底，几乎每个省都制订了“安全生产党政同责”的文件，并以省委省政府、市委市政府、县委县政府的形式全面下发。2014年是下达到县，2015年要求到达乡镇。目前，据不完全统计，全国32个省区市，共有25个省市已经研究制定出台了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的正式文件，北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、广东、甘肃和新疆的行政首长担任安委会主任。值得注意的是，一些省份以意见（如山西为试行意见）、通知、决定甚至暂行规定（如云南、江西）、办法（如湖北）的方式发布，体现了各地认识水平的不同。一些地方作出巨大创新，如山西，将安委会作为党委政府共同领导的机构。

各级党委和政府为贯彻习近平总书记讲话而进行的体制创新工作具有共同点，如市（州）、县、镇党委的主要负责人对本地区的安全生产工作负总责，并与政府的负责人同为安全生产的第一责任人；党委常委会每年至少研究一到两次安全生产工作；党委常委分管或者联系安全生产，各级政府班子成员和政府各部门都要按照一岗双责的要求，尽职尽责地抓好分管领域的安全生产工作等。一些地方的体制创新步子更大，如郑州市把安全生产工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容，考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据；要求建立健全党政一把手亲自督办制度；请求驻军参与抢救和支援。甘肃省提出做好安全生产也是政绩的理念，把安全生产监管能力建设纳入经济和社会发展规划，要求上级党委考核下级党委。北京市要求区县长担任安委会主任、修改“三定”方案、落实一岗双责、齐抓共管的要求等。2014年6月5日，湖北省委、湖北省人民政府印发了《湖北省安全生产党政同责暂行办法》，其亮点如下：一是构建了“党政同责”的安全生产责任体系；二是强化了各级安委会的权威；三是建立了党政领导干部安全生产述职制度；四是把安全生产履职情况纳入评价和使用干部的重要依据；五是对安全生产责任追究作了具体、明确的规定；六是明确了参照执行范围。

（三）依法治安。国办发〔2015〕20号《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》，进一步加强监管执法促进依法治安。2015年，安检总局按照中央和国务院的要求，提出在六个方面下功夫：一是落实安全生产责任制；二是落实安全生产法、依法治安；三是靠科技支撑，走科学化、机械化的道路；四是改革创新，改革现在的安全监管体制、机制和创新监管的方式，只靠传统的、行政的、突击式的检查，有些时候是不管用的，必须要实施常态化、精细化、科学化的管理和监督方式；五是要下大力气排查隐患、整改，抓预防、抓治本；六是对我们的安监队伍、煤监队伍，要强化自身建设，打铁还要自身硬，队伍的建设很关键。同时，营造全社会关注安全生产的氛围。

四、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”体制

产生的深层原因

（一）党政分工的体制问题。反思频发的重特大事故，企业首先应承担主体责任，但由于政府有监管企业的职责，政府也要承担监管失察的责任。由于党委领导政府开展工作，从理论上讲，党委也要承担安全生产的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。

以前我国没有明确的制度规定党委在安全生产方面做什么，不做什么，因此，党委的安全生产领导责任长期以来呈现虚化状态。在这个背景下，一旦出了安全生产事故，或者安全生产死亡人数超过指标，受到处罚的往往是政府系统的监管人员；而党委系统的领导往往不涉及具体事情的监管，因此难以受到责任追究，即使因为重特大事故受到牵累，也只是作出深刻检查，难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政纪处分，更不会被追究刑事责任。另外，由于GDP仍然是提拔干部的主要标准，即使部门和地区的安全生产形势好了，也很少有人因为辛苦的安全生产工作做得好而得到提拔。因此，政府口的副职行政首长特别是排名靠前的副职行政首长往往不愿意分管安全生产。从全国范围来看，前期分管安全生产的，普遍是新上任排名靠最后的副省市县乡（镇）长，很少看到党委常委分管安全生产的现象。这些副省市县乡（镇）长上任一两年之后，最希望的是进入常委班子，卸掉分管的安全生产工作。同时，由于分管安全生产的副省市县乡（镇）长地位不高，因此，其所提出的人、财、物等加强安全生产工作的请求难以得到本级党委常委会和政府常务会的足够重视。于是，安全生产就被推到：看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。

鉴于此，习近平总书记提出，各级党委和政府要以对党和人民高度负责的精神，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，把安全生产责任制落到实处，切实防范重特大安全生产事故的发生。由此，强调了党委的责任，并把该责任排在政府责任之前。习近平总书记从党政分工关系的角度提出了党政同责、齐抓共管的责任构架，突出了地方各级党委的安全生产领导责任。

（二）政府内部分工的体制问题。第一，安全生产部门职责分工存在问题。按照目前的“三定”方案，地方安监局在危化和工业企业等方面负有直接监管责任，对其他行业负有综合监管责任。综合监管的前提是其他行业的监管部门负有直接监管责任。而事实是，一些行业部门对本行业的安全生产工作，如通讯管理部门对本领域的安全生产隐患和事故，住房与建设部门对物业领域和非法违法建设的安全生产隐患和事故，农业部门对农村的沼气隐患与事故，发展改革委对电力领域的事故和隐患，只有指导和部署权，而无执法和处罚权。于是，出现行业、业务领域的安全生产直接监管责任缺位现象。因此，对于这些领域，安全监管局要想通过综合监管，如指导、协调、监督的手段，来代替行业的直接监管责任，是不现实的。这种体制缺陷长期存在，必然导致事故的不断发生。如北京市各小区内的安全生产事故和非法违法建设领域的安全生产事故一直占有相当的比例，但是，由于住房建设等部门属于政府系列的强势部门，责任的彻底追究，特别是向上追究很难实现，如果不出事故尤其是大事故，这些部门是很难真正重视安全生产管理的。

第二，安全生产监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中，安全监管局排名靠后，安全监管局局长极少能进入上一级领导岗位后备人选。有能力的人希望担任排名靠前的发改、财政、教育、国土资源等部门的一把手，不愿意当安全监管局局长；没有能力的人又胜任不了这个责任重大的职位。

目前的一个现状是，安全监管局局长工作不能干差了，也不能干得太好了。干差了，轻的将被领导训斥，重的要追究责任；干得太好了，地方党委和政府只是例行表扬一下，为了保护本地的平安，也为了保护党政一把手的官帽子，大多不愿意该安全监管局局长调动工作。目前，在全国范围内，基本没有听说安全监管局局长提拔一级到党委、人大、政府和政协副职岗位上的事情。由于干部任命体制的缺陷，提拔下级安全监管局局长任上级安全监管局局长也是很难的。这种“鞭打快牛”的不正常现象，对安全监管局局长的政治前途不利，加上一些强势部门把自己不愿意管的安全生产监管责任推到安全监管局身上，各级地方党委和政府一把手也喜欢把新的任务加到能干事、能干成事的安全监管局头上，安全监管局事实上已经成了任务繁重、职责危险，经常面临事故追责风险的“火山口”。一些安全监管局长不愿意常年呆在这风险巨大且吃亏不讨好的岗位上，上任不久，走渠道要求调走的事屡见不鲜。甚至一些未到龄的局长主动提出，宁愿去干虚职也不愿意当安全监管局局长。这种不正常的体制现象，对于遏制重大和特大事故的发生，对于持续推动安全生产形势根本好转，是非常不利的，必须予以解决。

习近平总书记于2013年7月18日提出，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。从顶层设计上提出了一岗双责、齐抓共管的分工合理的安全生产监管责任构架，使安全生产的权、责、利更加匹配。这样既减轻了安监部门的压力，也为安全生产工作下一步的健康发展打下了基础。

五、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的基本要求

第一，党政同责。“党政”指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外，我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织，但是由于其现实已经具有生产经营的组织和管理职能，从政府和上级党委那里获得经费等支持，也建立了党组织，在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用，因此，在阐述“党政”时也可将他们纳入进去。然而，群众自治组织的特征决定了居委会、村委会及其党组织的责任和地方各级党政机关的责任又是不同的。

“同责”指的是无论是党委还是政府部门，在安全生产管理或者监管方面都有责任。如《郑州市安全生产党政同责制度》规定，党政同责是指党委、政府对安全生产工作共同负有领导责任；贵州和甘肃省委省政府提出，党委负责人和政府负责人都是安全生产的第一责任人。当党委和政府违反了各自的职责时，都会承担政治责任、纪律责任或者法律责任。但是，因为地方党委和政府的作用和职责不同，二者承担的政治、纪律、法律的后果不一定一致。所以，“同责”应当从分配职责时“同有职责”和违反职责时“同样承担责任”两个方面来理解。各级行政首长对于上级党委或政府的要求和安排，对于同级党委常委会的安全生产决议要贯彻落实，对于本行政区域的事项要负全责。在发生安全生产事故时，行政首长要成为政府系统的第一责任人。如果党委常委会部署了安全生产工作，各常委也尽到了联系或者支持安全生产工作的职责，一般会免责；但如果发生重特大安全生产事故，且事故的发生与党委的路线、政策、人事安排、工作部署和思想工作有关系，党委负责人则要成为党委系统内的第一责任人。

第二，“齐抓共管”。指的是，各级党委和政府以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职首长分管的部门，对于安全生产都要管、都要抓。只有这样，才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题，真正建立综合监管与直接监管相结合的有效责任体系。值得注意的是，最好先通过中共中央和国务院联合发布决定的法制化方式予以固定，再由地方党委和政府联合发布决定的方式予以细化，但是，在中央决定缺乏的前提下，地方党委和政府可以联合进行法制化的探索。

第三，党委责任的到位。讲“党政同责”，追究省委书记、市委书记、县委书记的安全生产责任，有一个难处，就是法律不涉及到党，所有的法律针对的都是政府：中央人民政府和地方各级人民政府，不涉及到党。但是，党领导这个国家，党委口在我国的权力特别大。所以，当安全生产事故处理了镇长、市长、县长，包括副市长、副县长、各个部委办局的，人家心里很难受；党委口的权力大，却在发生事故的时候没责任。所以，必须让党委口承担起责任来，而国家的法律又不能给党委施加压力，那么，只能靠加强党内法规的建设，加强党内法规和国家立法的衔接和协调。通过党内法规，把各级党委、地方党委的安全生产责任规定下来。2013年党内发生了几件大事，包括：其一，制订了党内法规制定条例，原来是暂行条例，现在叫制定条例；其二，发布了党内法规制定工作五年规划纲要。

 

六、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的横向体制建设

（一）党委职责和党委常委之间的职责分配。党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党委通过这三种领导方式落实党政同责的责任，应从以下几个方面来理解。

其一，在政治领导方面。党委常委会要定期和不定期地讨论本行政区域的安全生产形势和安全生产大政方针问题，包括：城市规划问题、城市建设安全问题、协调有关区域和方面的安全生产工作、机构职责、“三定”方案、财政投入以及重大安全事故的处理问题等。对于中央的安全生产指示和通知要定期学习研究，因地制宜地制定本行政区域的落实措施。如北京市委、广东省委、重庆市委和甘肃省委要求省以下党委常委会每年讨论关于安全生产的问题至少一到两次，当出现不足或是安全生产事故时，更应该增加讨论次数。常委会在研究讨论安全生产工作或者与安全生产有关的经济和社会事项时，负责或者联系安全生产的党委常委和职责与安全生产密切相关的其他常委应提出建议。对于分工交叉的安全生产工作，应该由相关的常委共同负责。一旦发生事故，如果党委常委负责安全生产，分管的党委常委和负责的政府部门要承担相应的监管责任；如果党委常委不负责，只联系安全生产，那么党委常委需承担联系责任，政府内非党委常委的副职首长则要承担分管责任。当分管领域出现安全生产事故时，由政府内各分管业务的副职首长负直接责任，负责安全生产的常委也要承担综合监管责任。在分工的基础上还要有集中，为此需要建立党政一把手亲自督办制度，即对重大安全隐患和重大危险源，各级党政一把手要亲自过问、亲自督办，采取有效措施，抓好落实。这就从党和政府两个方面建立、健全安全生产责任体系，在党委和政府内部形成齐抓共管的共识，并通过共识形成的决议来推动政府工作，为政府各部门的齐抓共管奠定基础。

其二，在思想领导方面。地方各级党委要做好安全生产的宣传教育工作。以北京为例，如果走在街上或者步入公园，见得最多的是安全生产标语和提示；如果开车或者乘车，在公共汽车、高速公路及环路上，见的最多的是安全生产提示语；如果入住宾馆，电视机屏幕会有安全提示的滚动字幕；如果看电影，播放前几分钟会有安全生产提示；如果听广播，每天交通早高峰时会有专门的安全生产节目；如果安全生产工作做得差，电视新闻经常予以披露。这些工作得到了交通委、市园林局、广电局、旅游委的支持，而这些支持的结果来自于北京市委宣传部的协调。

其三，在组织领导方面。除了党内、政府和社会的动员组织外，各级党委的一项重要工作是人事组织工作。人事组织工作包括两个方面：一是党委常委会应有专人联系或负责安全生产工作。如甘肃省兰州市的八个区县中，榆中县等三个区县的副书记负责安全生产工作，其他区县由常委分管安全生产的或常委联系安全生产的负责。在制度设计中，分管安全生产工作的非常委副职行政首长应当向作为联系安全生产工作的常委汇报工作，并在必要时列席党委常委会并发言，由负责联系的常委进行补充。这种方法使得常委会更加重视安全生产工作，能有效解决安全生产的人力、物力、财力以及重大工作部署问题。二是党委常委之间也要有安全生产工作职责。副书记协助书记成为安全生产的第一责任人，党委常委、组织部长的职责在于，在安监局及有安全生产监管职责的行业领域，不仅要配备好安监局的领导班子，还要做好政府各部门中抓安全生产工作的副职的配备问题，把思想过硬、作风扎实、能力突出、严于律己的领导干部选拔到安全生产工作岗位上去。宣传部长主要负责协调安全生产方面的宣传教育工作，提升辖区内的安全文化水平。党委常委、统战部长可以通过聘请特约监督员、邀请人大代表和政协委员来加强对各行业、各单位安全生产工作的监督；党委常委、政法委书记在对于安全生产事故的调查处理和维稳方面具有重要职责；党委常委、纪委书记在对于安全生产工作是否落实、一岗双责制度是否得到有效推行等方面负有监察责任；党委常委、军队领导支持地方参加事故抢救或给予必要支援；属于党委常委的教工委和农工委书记等领导对其分管或者联系领域的安全生产工作也要承担起协调责任。

（二）政府副职首长之间和各部门之间的职责分配。在政府内部，要按中央要求，修订政府分工规则，使分管安全生产的副职首长承担安全生产综合监管的领导责任；其他副职首长要在分管业务领域承担安全生产直接监管的领导责任。要修订现行的“三定”方案，即：主要职责规定；内设机构规定；人员编制规定，赋予各部门全部业务领域安全生产直接监管责任。

七、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的纵向体制建设

要将安全生产责任落实到基层、落到实处，要建立责任分解体系。安全生产监管责任的分解，从上到下，一直要延续到区县、乡镇街道。各区县政府要充分发挥安委会的平台作用，把责任分解到各委办局；各委办局要把责任分解到各个科室，分解到各乡镇街道；乡镇街道可以将安全生产责任分解到乡村和社区，如村委会、居委会及其党组织，乡镇街道的党政班子可以对村委会、居委会及其党组织下达安全生产指标并对其进行考核，实现责任分解。这里值得注意的是，村和社区组织的责任不能替代乡镇街道党委和政府的角色。只有这样，才能层层分解责任，将安全生产工作一竿子插到底，落到实处。由于安全生产工作大多数的监管措施一般最终由基层党政部门实施，因此如何层层抓落实，最终实现属地监管周密化，是一个值得思考的问题。

八、安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”体制

运行的能力保障

2015年3月16日，国家安全生产监督管理总局《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》正式印发，企业实施安全生产党政同责。一是落实“党政同责”要求，董事长、党组织书记、总经理对本企业安全生产工作共同承担领导责任；二是落实安全生产“一岗双责”，所有领导班子成员对分管范围内安全生产工作承担相应职责；三是落实安全生产组织领导机构，成立安全生产委员会，由董事长或总经理担任主任；四是落实安全管理力量，依法设置安全生产管理机构，配齐配强注册安全工程师等专业安全管理人员；五是落实安全生产报告制度，定期向董事会、业绩考核部门报告安全生产情况，并向社会公示；六是做到安全责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位。安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体系建立后，基层党委和政府要做到会管、能管，必须加强以下能力建设：

一是增强基层执法力量。安全生产事关重大，涉及基层的每个角落，而基层安全生产监管力量薄弱。在乡镇，有编制的执法人员要么没有，要么很少；西部一些省市，安全生产专业毕业的人员相当缺乏，有的市局没有一个专业人才，这与专业监管的定位不符。应按照党的十八大要求，增强基层安全生产执法监察力量，特别是公开招考一批专业人才。

二是保证信息通畅。例如，北京市安监局通过四个刊物来保障监管的事先和事后知情。第一，每个工作日制作《安全生产动态》，并将该动态抄送给国家安监总局、市委市政府领导、各区主要领导及各区安监局，使他们对于安全生产工作有一个统筹的认识；第二，每个工作日制作《每日舆情》，汇总全国各地媒体报道与安全生产领域相关的信息，了解媒体对本地区及其他地区安监工作的评价；第三，每个工作日制作《值班日报》，传达上级要求，记录事故和事故调查处理信息。此外，还编制《举报投诉信息》，记载受理的投诉信息和处理结果，分析事故隐患的特点与规律。

三是加强安全生产全员培训。北京市现在正在开展安全生产大培训工作，这项工作一直延伸到村、社区和所有企业；村委会和居委会中专门负责安全生产的人员也要接受政府培训工作。北京市的做法是，市培训区县安监部门、市安委会成员单位和市属企业；区县培训乡镇街道、区县安委会成员单位和区县属企业；乡镇街道培训村委会、居委会和所辖企业。乡镇街道培训企业有一定的特殊性，培训方式主要是由乡镇政府和安全生产培训学校之间签订培训协议，按照法律要求共同培训企业员工。通过培训使乡镇街道和村委会、居委会工作人员学安全、会安全、管安全，使安全生产监管或者管理落到企业和社区，使企业和社区的安全生产主体责任得到落实。

四是把隐患当事故对待。

五是加强执法车辆、通信、现场取证和检查人员劳动防护用品等安全生产监管的装备配备工作，使安全生产监管责任有条件得到落实，建立权责匹配机制，加大奖励力度、完善奖惩措施，使责任体制运行落到实处。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：刘斌）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2015/1001/849864.shtml