老龄化背景下养老保障制度建设的国际经验和中国选择

 

养老保险制度与每个人的切身利益密切相关，是大家比较关注的。今天主要跟大家交流五个方面的内容。第一，我国人口老龄化现状及养老问题；第二，低生育率成为国际新的主要隐忧之一；第三，以法国为例看养老保障制度及其改革；第四，养老保障发展的国际趋势；第五，未来十年我国养老保险体系发展战略。

一、我国人口老龄化现状及养老问题

（一）由三个关健词看我国老龄化问题

第一，人口结构。

1、未富先老的人口结构。国际上通行的标准是当一个国家60岁以上的老年人口占到人口总数的10%，或者65岁以上的老年人口占人口总数的7%，则意味着这个国家已经进入老龄化社会。按照这个标准，我国在1999年年底已经进入了老龄化社会。到2013年末，我国60岁以上的人口突破2亿，老年人口占总人口比例14.9%。1999年到2010年，我国60岁以上的老人年平均增加500万，平均每年上升2.9%，很快的增长速度；2011年到2013年，老年人口年增长826万，每年上升5.5%；未来20年，我国老年人口每年将增加1千万，减少500万劳动人口。据2010年第六次全国人口普查显示，0到14岁的人口是2.22亿人，占到16.60%；15岁到59岁的是9.40亿人，占70.14%；60岁以上的人口1.78亿人，占13.26%，其中65岁及以上的人口占8.87%。与2000年第五次人口普查相比，0到14岁人口的比重下降6.29%；15到59岁人口上升3.36%，那个时候劳动人口还在上升；65岁及以上人口上升1.91%，60岁以上人口上升2.93%。据联合国秘书处预测，2050年我国60岁以上人群占总人口比例将达到31%以上；65岁及以上的人口将会达到23%以上。我国人口结构变化过程将在其他国家所经历时间的一半内完成，而且转型过程开始之时，我国人均GDP大概只占发达国家五分之一，是典型的未富先老的人口结构。

2、进入核心家庭社会。我国第六次全国人口普查数据还显示，我国大陆有4.02亿家庭户，平均每个家庭户的人口是3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人，减少0.34人。这说明我国已经进入少子或者独子化核心家庭社会。我国0到14岁人口占总人口的比例，从1964年第二次人口普查开始到1982年、1987年、1990年，1998年，期间人口的中位数迅速上涨，从1950年开始直至可预见的2050年，人口结构快速发生变化，大量的人口由年轻人变成老人，后面出生的孩子越来越少。从1950年开始到2010年，老年抚养比大幅度增加，少儿抚养比在下降。

那么，有没有可能改变老年人口比例大幅提升的现状呢？从出生率来看，有三个方案，这是世界银行所算的。其一，高方案，总和生育率5以上。就是说，这一代两个人，下一代5个人，我国二十世纪六、七十年代的总和生育率是这样一个状态。其二，中方案，2.1到5。就是说，这代两个人，下一代2.1个人，这一代和下一代正好持平，都是两个人，多出0.1，可能是夭折，可能有其他出生缺陷等。这是一种自然均衡状态，是最理想的方案。其三，低方案，总和生育率是2.1以下。这代人比下一代人要多，下一代人少。

据第六次全国人口普查数据显示，我国的总和生育率是1.18，就是说，这代人是两个人，下一代只有1.18个人，对此，有学者、官员认为，黑户不在这里面，没有统计上来，实际数据应比1.18高，那么高多少呢？不同的学者统计不一样，有1.2、1.3、1.4，但是，没有人算到1.5以上，这意味着，这代是两个人，下一代最多1.5个人。

第二，核心家庭。

1949年，美国人类学家默多克首先提出了核心家庭的概念。像原来我们这代人有点什么困难，兄弟姐妹之间、甚至亲戚朋友之间可以互相照顾。将来这种核心家庭之间互相分散风险、分担风险、互相救助、互相帮助的机制没有了，因为它是一种“8421家庭结构”，即：一对小夫妻，男的上面有一对父母，女的上面有一对父母，可能女方父母的父母，即：姥姥姥爷，男方父母的父母，即：爷爷奶奶都健在，这一对小夫妻养这4位老人，这种状况很困难。

人口学家通过研究生育意愿，了解未来将有多少孩子出生，整个社会的人口结构是什么样子的，整个社会的家庭结构又会什么样子的。2007年，人口与计划生育抽样调查数据显示，农业户和非农业户妇女想要生的孩子数，分别是1.78个和1.60个；东西中地区生育意愿分别是1.70、1.77和1.74；未婚育龄妇女的平均理想子女数是1.46个，已婚妇女的平均理想子女数是1.76个；57.3%的妇女希望生一男一女，31.6%的育龄妇女表示男孩女孩都可以。一项研究显示，我国每个妇女的生育率保持为1.8个孩子，是一个比较好的状态。按照1.8个生育水平，到2030年，我国人口估计达到14.5亿的高峰以后开始下滑。人口的下滑是迅速的，不可遏制，比如说，下滑到1.18，现在这一代人是两个人，下一代人只有1.18个，再一代人成了0.5，再下一代可能就是0.25。由此发展下去，美国医学家易富贤“大国空巢的景象”恐非虚言。

第三，老龄危机。

老龄危机主要体现在疾病风险、护理风险和经济风险。

1、疾病风险。人类在和细菌、病毒等微生物斗争的过程中，完全没有胜算，几乎每年都有新的疾病出现，并且哪一个更厉害，不知道；会给人类带来多大的危害，不知道。而老年人又是易感人群，据卫生经济学家统计，人的一生当中，临终前几年，尤其临终最后一年的那几个月、那几天，花费的费用可能占到人一生治疗费用的70%以上。那个时候，一般商业保险基本不保了，过期了；那个时候，基本企业补充养老保险补充没有了；那个时候，政府能给予的保障也很有限。另外，同样的病，治疗方案在进步，医学技术在进步，治疗费用随之大幅增加。

2、护理风险。老年护理是一个必要的过程，只不过是时间长与短的问题。一般地，保险公司不卖护理保险，因为护理成本极高。这是一个非常严峻的问题。

3、经济风险。养老、医疗、健康、教育，倘若这些资源在年轻时候没有匹配好，年老时候没有很好的养老保障的话，老年生活确实很困难。

（二）靠谁养老

2012年7月，美国智库战略与国际研究中心CSIS发布了一份题为《平衡传统与现代：东亚地区退休养老前景》报告，这是一份基于中国大陆、香港、台湾、新加坡、韩国、马来西亚进行的问卷调查，问题是：谁应当为退休老年人提供收入，就是说谁应该为养老者负责？其中，选择退休者自己养老的，我国大陆占9%，马来西亚占31%，新加坡占40%，我国香港占40%，我国台湾占45%，韩国占53%；选择政府养老的，我国占63%，马来西亚占39%，我国香港占37%，我国台湾占36%，新加坡占32%，韩国占31%；选择成年子女或者其他家庭成员养老的，我国占4%，韩国占7%，我国台湾占7%，我国香港占12%，马来西亚占14%，新加坡占22%。

（三）养老谁靠的住

到2050年，在职职工和退休职工人数比是一比一，意味着在职职工20%的养老保险缴费可为退休职工提供20%的养老金替代率。按照国际常用的85%的养老替代率标准衡量，另外65%无疑依靠第二支柱企业年金，第三支柱商业保险来解决。20世纪70年代我们的口号是“计划生育好，政府来养老”；20世纪90年代的口号是“计划生育好，政府帮养老”；2000年是“养老不能靠政府”；2010年成了“推迟养老”。

“单独二胎”以后的人口变化预测，我国14亿人口，一方独生子女已育有一个孩子的育龄夫妻，1500万到2000万人，受二胎影响，每年因此增加200万，当时卫计委的一个推测是，远远达不到200万，比那个少得多。2010年，第六次全国人口普查数据显示，人口总和生育率1.18，全国省市总和生育率排名中，生育率最低的是北京，0.7067；生育率最高的是广西壮族自治区，也仅为1.7898。如果我国生育率继续保持这个水平，在并不遥远的未来，我国人口以平均每30年减少四分之一的速度下降，并将以人类历史上从未有过的速度加速老龄化。

 

二、低生育率成为国际新的主要隐忧之一

1980年、1982年，我国总和生育率2.86；1985年为2.2；20世纪90年代，只有1.81。美国中央情报局2012年总和生育率数据显示，所列225个国家和地区中，有116个国家和地区生育率已降至更替水平2.1以下，低生育率成为国际新的主要隐忧之一，提高总和生育率成为世界性的公认难题。

（一）美国。美国的总和生育率保持在2以上，是西方国家中唯一成功保持这么高总和生育率的国家，美国从20世纪70年代开始注意到了人口结构问题，他们主要采取了两个方案：一是不再限制人口出生；二是移民，就是让各个国家的优秀移民尤其是高科技产业人员到美国来，以此保持其人力资源的优化。

（二）德国、意大利、俄罗斯。从1970年到2012年，德国总和生育率从2.1下降到1.42；意大利的总和生育率从2.4下降到1.41。这些国家都在采取鼓励生育政策，但是收效甚微，生育水平处于世界上最低国家行列。自“二战”结束以来，俄罗斯一直为人口问题困扰。据国际评级公司标准普尔对全球人口结构发展趋势所做的一项调查显示，受出生率下降影响，俄罗斯人口到2050年，将从目前的1.4亿人下降到1.16亿人。另外，65岁以下适龄工作人口占人口总量的比例将从2010年的72%下降到60%，俄罗斯人口今后40年内将会减少2400万，甚至有人将俄罗斯人口的缩减幅度比喻为每天打一次车臣战争。据俄罗斯人口统计机构预测，到2031年该国人口总量将降到1.27亿以下，届时人口数量将少于19世纪末沙皇俄国时期的俄罗斯本土的人口。俄罗斯外贝加尔边疆区政府与我国浙江华俄兴邦投资公司签署了关于租赁11.5万公顷荒地的意向协议，租赁期限为49年。俄罗斯大片的土地，一个人都没有，那些树叶、草，长时间不收集，就可能引发大的火灾，所以租出去为上策。这就是人口带来的问题。

为了提高人口的生育率，2006年，俄罗斯政府颁布了《母亲资本法》，从2007年1月1日开始，凡生育二胎以上的孕妇，每生一胎获得相当于5000英镑的奖励，对于每月工资仅150英镑的俄罗斯百姓而言，的确是个不小的诱惑；育有第二个孩子未办理领取补助金手续的家庭，享有获得母亲资本的权利，获得资金用于改善住房条件，增加父母中一方储蓄退休金养老，用于另一个孩子的教育，产下二胎婴儿的俄罗斯母亲可以获得政府发给8000到10000欧元的奖励。一些地区的行政机关酝酿征收1941年制定的无子女税，该税法规定，20岁至50岁无子女男性和20岁至45岁无子女女性每月向税务部缴纳工资总额的6%。

（三）日本、韩国、新加坡。20世纪50年代，日本实行控制人口的生育政策。日本1989年总和生育率下降到1.57，政府积极调整生育政策，1990年放开生育政策，并开始鼓励生育。日本初始总和生育率下降，的确受到政策因素的影响。随着经济的发展，有段时间是软性地鼓励人们少生孩子，后来意识到，生育率下降主要是人们生育意愿的反映。后来日本虽然采用了各种鼓励生育政策，可是从1990年至今20多年期间，人口一直没有提升，甚至被称为1.57危机，就是说，上一代两个人，下一代1.57个人，在这个以下，日本人认为是面临人口危机了。虽然日本20世纪90年前后，采取鼓励生育政策，通过了诸如《父母休假法》《新天使计划》等一个个政策，提高国家生育率水平。2006年日本政府计划实行免费生育制度，全额承担妇女分娩和住院的相关费用，但是并不见效。到2012年，日本总和生育率只有1.39，仍然处于鼓励生育之前的水平。因此，日本采取吸引我国研修生到仙台等地方的办法，并尽可能使其成为本国公民，以增加其人口总量。

韩国在1964年以后开展了大范围的计划生育活动，生育率控制取得成效。20世纪80年代中期，低于2.1更替水平了，1995年又降到1.65。伴随着出生率低，性别比严重失调，韩国政府不得不调整生育政策。韩国政府于1996年取消控制人口出生政策，随后出台鼓励生育政策。可是，2012年韩国妇女总和生育率只有1.24，是世界上超低生育率国家之一。韩国经济研究院曾经有学者计算，按照生育率1.24的水平，几百年后大韩民族就消失了。在韩国政府恐慌之际，一些鼓励生育的激进的政策不断出台。韩国2015年的税收方案规定，有子女的家庭可以通过子女税控除和子女出生税控除得到部分税金返还，这部分收入通常看成第13个月的工资。如果有孩子的话，这个钱可以拿到，把税给你退回来。年薪2000万到3000万韩元未婚劳动者需要多缴纳20万韩元左右的税金。

新加坡在1960年开始推行“两个就够了”的政策，可是随着经济的发展，生育率急剧下降。从1963年的5.01下降到1977年的1.82。20世纪80年代中期，新加坡政府及时取消了“两个就够了”的政策，采取鼓励国人多生孩子的措施，但是政策改革并没有带来生育率的回升。2005年到2010年，新加坡总和生育率维持在1.3左右，到2012年总和生育率是0.79，全球最低。新加坡采取的办法主要是吸引亚洲移民，尤其我国大陆移民，如果你多少有点名气，那么到新加坡移民极为方便，不但不要你的钱，还给你钱，因为觉得这些名人不是漂亮就是聪明，或者二者兼而有之，下一代肯定不错。

生育率下降不仅使经济失去活力，也导致社会养老保险系统难以维持。社会保障作为社会稳定与安全的最后一道安全网，决定着国家的稳定。逐步缩小家庭规模，引起一系列家庭问题，包括独生子女问题、老龄化、养老等一系列问题，对国家和社会发展提出了新挑战。

 

三、以法国为例看养老保障制度及其改革

法国是三个支柱养老保障体系。一是基础养老保险，政府给的；二是补充养老保险，是现收现付，立法强制实施的，一般工商业雇员基本养老保险缴费率在16%左右，其中，雇员承担应保工资的6.55%，再加上所有工资的0.1%；雇主承担雇员应保工资总额的8.2%，再加上所有工资总额的1.6%，这是企业年金那块，企业给的钱，缴费年满40年时，可领取相当于本人工作期间工资最多25年，月平均工资50%左右的养老金，缴费年限不足，则按相应比例扣减，法定补充养老保险缴费率约为工资的10%左右，由雇主雇员分担，国家给予税前列支的优惠政策。三是商业型养老保险，政府在个人投保时提供税收减免，鼓励购买个人商业保险养老，退休后超过纳税标准部分仍需交费。而退休以后收入不多了，可能达不到个人所得税应交税水平，由此，相当于免税。

2012年，法国总养老金的资产达到人均年收入的9.5倍，这样，不收只支也是够的，积累了这么大量的资产。法国总养老金替代率为58.8%，在OECD国家中处于较高水平。法国私人养老保险由自愿型企业补充养老保险和自愿型个人储蓄养老金两大部分组成。由2011年到2013年法国私人养老资产总额变化趋势可以看到，私人这块迅速增长。为什么福利国家还把自己养老这块的钱留的越来越多呢？因为光靠政府，老年人生活水平会下降很多，总的替代率只有58%，意味着大部分的钱还要自己出，没有这部分钱，生活水平降到退休之前的60%左右。不愿意生活下降，怎么办呢？就靠私人养老保险，政府正好鼓励这块。从2001年和2013年的数据看，除了2005年有较大回落外，私人养老资产整体呈增长趋势，2013年私人养老资产总额达到2713.56亿美元，占法国当年国内生产总值的10.6%。2013年美国私人养老总资产达到19.6万亿美元，相当于当年GDP总额的121%，就是说，在美国，大家靠自己养老的积极性更大一些。2011年，各国包括捷克、冰岛、德国等国家，自愿型企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的比例越来越大，捷克占到62%，荷兰占到28.3%，韩国占到23.4%，美国占到22%，就是自己来养老的比重越来越大。

政府为了让个人愿意买商业保险，让企业愿意去做企业年金，有一个税收优惠的上限，因为如果税收优惠特别高，或者没有上限，则意味着越有钱的人可以赚取更多的税收优惠，可以买更多的养老保险。税是取之于民，用之于民，他用的多了，别人少了，就可能是逆向分配，以穷补富，所以要有一个上限。法国在缴费阶段，居民投保8年以上的长期人寿保险可以抵扣个人所得税，一对夫妇每年税前抵扣的上限为9200欧元，这是一个不小的数字了。在给付阶段，保险期间收到了保险金给付可以享受本金免税、收益增加部分征税的优惠，保单持有期越长，税基越低。按照第一次给付时间的不同，税基可以享受的折扣，根据法国个人所得税表，法国人购买人寿保险可以将收入税率从45%至50%降到14%。就是说到老年时候，觉得身体好，不领钱可以不可以？可以。如果不领钱，到后面去领，你的税收非常的低，一直到30%以下。就是通过市场手段、通过政府的手推动解决养老保障的问题，鼓励商业保险的发展，降低税收，使得人们有积极性给自己养老。

法国是怎么改革的呢？1993年4月，时任法国总理爱德华·巴拉迪尔开启了旨在降低私立部门养老保险保障水平的改革。首先改的第一支柱。就是延长缴费年限，通过延迟退休，使交纳年限延长，降低待遇水平。通过这项改革，来提高第一支柱。这个政策推出来，遭到强烈抵制，抵制也没有办法，因为形势逼人。每一届政府通过选票那种政治制度，上台之前，许诺减税，提高社会保障水平，提高第一支柱水平。上来以后，增长税收，降低社会保障水平，因为要降低财政赤字，都是这样干的。20世纪90年代，法国政府修订针对私营部门雇员的强制补充养老保险制度，企业的补充养老保险增加了缴费额度，并降低了领取的保险金。这种改变实际上是消减了福利，降低了替代率，使得管理人员5年内保障降低了20%，非管理人员消减了17.5%的权益。2003年3月，法国政府提出建立一个针对店主和实业家的强制补充保险制度，把第一支柱和第二支柱强制那部分降低了，私人保险这块提高。通过这种办法，撬动个人和市场的力量。

四、养老保障发展的国际趋势

世界各国尤其是发达国家、福利国家都面临失业危机。加拿大一个育有两个孩子的女性不需要工作就可以从各级政府领取65000加元的福利金，相当于一个大学毕业生刚就业时的薪水，是一个普通蓝领工人的两倍。德国一个育有两个孩子的母亲在公司工作的月工资是2000马克，辞掉工作，每个孩子的福利金是每月2800马克，自己的失业补助金是1340马克，这么一算失业比工作拿到的钱还要多。由此导致的结果就是失业率高。加拿大的失业率是7.7%，德国是9.6%，意大利是9.1%，都很高。在美国，快递、刷墙、理发等只要是人工干的活，都特别贵，只要想干，都有就业机会，可是因为福利好，有工作拿的钱反而更少，有工作以后失业保险等福利就没了。那么多人失业，社会没有了活力，欧洲本来人就少，再主动失业，这样的社会能好得了吗？！OECD国家福利方面开支平均占到GDP的25%，占公共开支的60%，公共开支的增加部分全部花在社会福利方面。德国社会福利保障付出的款项为国内生产总值的三分之一，而德国财政赤字占到国内生产总值的2.7%，接近欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的上限，由此又引发了财政危机。

（一）基于财政危机与社会危机下，社会保障发展的针对性举措

第一，少收税、少福利，减下来的钱留给企业做企业年金，做企业补充医疗保险，做员工福利，剩下的钱到个人手里。个人交的税少了，手里有钱了，就可以自己来购买商业保险养老。就是通过少交、少支来减少损耗。税收在任何国家都有损耗，收上来一块钱，当中可能有3毛钱的成本。发达国家的制度比较严格，可能渗漏少一点，发展中国家渗漏比较多，但是，发达国家的人工成本高，所以也有税收损耗。既然如此，不如这个钱不交税了，也不通过福利往下发，而是留在企业、留在个人手里，自己保障自己，以此来减缓财政危机。

第二，避免社会危机。“纳粹”在“二战”期间臭名昭著、恶贯满盈，但是为什么还有种族主义、极端民族主义等极右思想即“新纳粹主义”呢？因为有其存在的土壤。新纳粹首先反移民，认为移民来了以后，会吃掉本国人民积累起来的福利，而不考虑移民创造的财富可能远远多于其分享到的福利。还有贸易保护主义。在美国，一个就业人口大约可以养活6个人。在韩国，一个就业人口大概可以养活6.1个人，在这种劳动者收入比较高的情况下，最怕的就是失业，也最怕很便宜的产品进来，他们认为便宜的产品冲击了本国产业，由此导致贸易保护主义抬头。怎么解决这些问题呢？就是要提高劳动者的收入，把养懒汉的机制去掉。社会保障这块越来越少，这是一个全球的趋势。整体的方向大概是，以职业福利替代公共福利，从普及性社会福利向选择性福利发展。原来到英国旅游，如果生病了，哪怕非传染病，都会给你治，而且是免费的。现在，如果是传染病，遣返、隔离；如果是非传染病，要拿英镑，才能治病的。所以，基本福利在降低，补充福利在增加，即是：二支柱，三支柱在增加。由国际资本、世界性组织共同提倡的全面消减社会再分配比重的情况在增加，社会再分配的比重在降低的趋势是非常明显的。

（二）福利国家模式的弊端有如前车之鉴，对新兴市场经济国家在社会保障制度的构建和改革提出了警示

第一，不能忽视效率，一味追求绝对公平。一位德国教授曾说，德国税收占到GDP的50%，福利上的支出又占到整个财政支出的50%，我们城市都是花园式的，老百姓的福利还有二次分配，我们进入了社会主义。现在来看，这种模式是有问题的，因为负担不下去。尤其东西德合并以后，一个国家比较穷，一个国家比较富，当东德进来共同享受西德积累的福利时，就会引起矛盾，现在这个矛盾很突出。政府提供全面社会保障一旦成为支配和取代个人意志的强制性制度安排，官僚机构会随着国家干预和社会服务的扩大而日益庞大，企业和家庭税收负担会大幅度增加，公民可支配收入减少，势必削弱个体和家庭自我保障能力，从而最终会减损社会保障的效率。大家都希望政府全包下来，但问题在于，政府是不创造财富的，所有的钱取之于民，用之于民，因此政府收的越多，个人的自由越少，这是哈耶克的观点，有一定的道理。发达国家认识到了这个问题，因此在逐步改变。

第二，各国养老制度改革实践更多地体现个人责任。以美国为例，2011年美国退休金资产为12.3万亿美元，企业年金计划由DB转向DC。DC型养老计划中，根据个人贡献来确定退休之后所获收益；DB不根据个人贡献，而是根据资格年限等确定退休之后所获收益。401k计划始于20世纪80年代初，是一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度，是指美国1978年《国内税收法》新增的第401条k项条款的规定，1979年得到法律认可，1981年又追加了实施规则，20世纪90年代迅速发展，逐渐取代了传统的社会保障体系，成为美国诸多雇主首选的社会保障计划，适用于私人盈利性公司。

根据美国著名的养老金和退休储蓄管理公司测算，2030年美国个人退休资产将会占到收入来源的36%。随着人口老龄化，养老成本上升和退休方式的变化，为适应岗位流动性日益加强的需要，年金由DB到DC的变化趋势非常明显。商业个人年金市场越来越重要，社保的地位正在削弱，养老保障已进入了个人责任的新时代。美国本身第一支柱养老不像欧洲那么强，现在还要再削弱，加强第二支柱和第三支柱。

来看强制性公共养老金和自愿型DC养老金各个国家的比例。我们看到，自愿型替代率还是比较高的，光靠政府是不灵的。德国健康保险是很好的，但是如果依托政府健康保障，生病了，要安排一个手术大概得等两三个月，有时甚至是长达6个月的等待期。那么，依托谁快呢？商业保险公司快，一个星期就能让你看上病，但是服务没有那么好，用的药没有那么高档，不过都是安全的，可能会便宜一点。大概18%的人已经从政府提供的养老保险制度当中转换到商业保险当中来，如养老金资产原来是以政府为主，慢慢转成以企业和个人家庭为主、自己积累为主。

（三）养老保障在国际上渐趋形成的一个基本共识，也是更体现个人责任

1994 年，世界银行在题为《防止老龄危机，保护老年人及促进增长的政策》的报告中，提出了养老保险的“三支柱”模式。2005年又提出了“五支柱”的养老保障制度建设，基本上大同小异。“三支柱”包括政府的社会基本养老保险、补充养老保险、企业年金和职业年金。五支柱包括：提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”；与本人收入水平挂钩的缴费型第一支柱；个人自愿性储蓄养老金的强制性第二支柱；个人或雇主发起的自愿性“第三支柱”；非正式的家庭内部或代际之间的医疗卫生和住房方面的资金或非资金支持的第四支柱，志愿者等属于第四支柱范畴。

在养老保障方面，国际上渐趋形成一个基本共识，与医疗、工伤、失业等社会保障相比，养老保障更体现个人责任。因为老年并非是一种事故，老年风险相对确定，可保性比较弱，而我们不知道什么时候生病，什么时候失业，什么时候有工伤。那为什么老年风险在商业保险和社会保险当中都可以保呢？因为一个人养老时间的长短不能确定，寿命长的人有更长的老年期，一般也会有更多的花费，起码保险公司支付终身生存期限要长，而寿命较短的人，花费的养老成本较低。另据统计，我国农村老年人口的寿命与城市老年人口相比普遍要低，如果城市和农村社会养老保障完全统一，就意味着农村人在补贴城里面的老年人。如果这块缴费比例比较低，全民铺一张薄被子的话，还可以接受，反正大家互相补贴、互相帮助；如果养老保障制度标准比较高，则意味着不公平性在加大。

 

五、未来十年我国养老保险体系发展战略

未来十年我国养老保险体系发展战略，这是我们一个比较大的课题组做的课题，也有人力资源和社会保障部的专家参与，算是学院派的观点。分三个阶段。

第一阶段：2015年—2016年。城镇职工基本养老保险非常高的缴费率和较低的替代率形成鲜明的悖论。现在仍然有一些学者来研究企业的缴费率和替代率之间的关系，也就是研究企业的养老保障、医疗保障、失业、工伤、生育保障的负担。对养老金的购买力快速侵蚀、空帐问题的久拖不决，以及事业单位和单位职工养老保障水平差距过大、严重不公，碎片化养老保障制度导致人力资源市场的分割，以及日益增加的财政补贴都已引起了社会的广泛关注和激烈争论。在第一支柱独大下，修修补补或者试探的延迟退休年龄都不能完全解决问题，这样一个制度和多层次、可持续的方针是背道而驰的，已到了不得不调整的地步。

那么，该怎么做呢？几年内，对养老保障体系的支柱结构要进行调整。这一阶段将城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度整合起来，构建成一个大的网子，勾勒出体现政府责任的、全民共享的普惠型国民年金制度，一张大网全兜着，但是水平比较低。降低城镇职工基本养老保险的缴费率，提高作为第二、第三支柱的职业年金和企业年金的保障水平，将来企业年金和职业年金制度连成一个网子，特别是要明确企业年金、职业年金和商业年金发展目标，明确三个支柱的替代率水平。保险业的新“国十条”明确提出，要建立递延型的商业养老保险，商业养老保险在2015年做试点。每一个交个人所得税的人都会去买这样一份保险，不买就相当于税收优惠没有享受到，医疗保险也是一样的。

调整养老保险三个支柱的比例，具体来看，将若干年来资金结余比较多的工伤保险的缴费率从0.5%到2.0%统一调整为1%，或者进一步根据不同行业的风险状况，确定不同缴费标准。五大高危行业，诸如：矿山、危险品的运输和制造等行业，工伤发生概率很高，这个费率应该高。失业保险缴费率从3%左右调整到0.6%左右，更科学的方案是，组织精算领域的学者，根据多年来失业、工伤、生育保险的数据进行精算，将三种社会保险的缴费率降到更低水平。用四年左右的时间，逐步降低基本养老保险企业缴费比例。失业保险一直是一个资金多、支出少的险种，资金闲置浪费现象是比较普遍的，因此，广东、浙江、海南等一些省市的一些地区曾经下调失业保险缴费率。在一些地方下调缴费率的可行性论证中发现，0.6%的缴费率是能够实现收支平衡的比例。总之，要降低社会保险缴费率，给企业更多的腾挪空间，利润出来这块可以做企业的补充养老保险、医疗保险，做企业之外的商业保险。

第二阶段：2017年—2020年。这个时候，要形成普惠型年金制度，形成一张覆盖全体城乡居民，充分体现政府责任和社会公平性的基本养老保障网，将担当基本养老保障的职能。这一网络之下，包括城乡最低生活保障制度的社会救助制度、社会福利制度和为特殊人群和最贫困人群提供保障的制度，为基本养老保障起到查缺补漏的作用。前段时间，民政部联合财政部、国家卫计委、保监会联合发了一个文件，把医疗救助这一块从60%的比例扩大到70%，现在只要符合这种情况的，个人都可以去申请。这种制度和养老保障是一样的，在查缺补漏方面可能会更加着力。真正的穷人是需要另外一些救助制度来做的，民政部现在在做那一块。在年金产品和服务创新方面，美国金融保险提供了很好的范例。为给美国6千万65岁以上的老人提供有效的养老保险，2011年美国信安集团为市场提供了1.6亿美元的变额年金，0.36亿美元的固定收入年金，0.32亿美元的指数年金和0.08亿美元的集体年金，市场上推出，老百姓去买。信安金融集团以丰富的产品和服务在美国的年金市场创造了核心竞争力。

这一阶段，监管部门有必要在年金市场上引入更多的金融保险服务商，鼓励金融保险服务商在产品和服务上有更多创新。我国年金市场金融保险服务商也应该创造出自己的优势产品和服务。比如，推广给予年金参加者以更充分和方便的投资选择权的做法，以市场竞争的力量推动年金市场的健康发展。

第三阶段：2021年—2025年。调整支柱税制改革，监管优化、技术革新和产品创新。我国跨入老龄化高峰的前期，如果这一阶段多层次养老保障制度仍然没有建立起来的话，再去补救已经为时已晚，社会终将为此付出巨大的代价。如果我们设计的两个阶段年金发展战略进展比较顺利的话，到第三阶段年金市场已经初具规模，养老保障体系第二、第三支柱在年金市场发展壮大中，便逐步具备了应对老龄化高峰的能力。这一阶段，要完成企业年金和职业年金的整合。机关事业的职业年金已经在前一阶段建立起来，这个时候需要整合，然后体现政府责任的基本养老保险，体现雇主责任的企业年金，体现个人责任商业年金各司其职、协同发展，在制度上形成多层次一体化的养老保障制度，构筑起坚固的堤坝，迎接我国老龄化高峰的到来。

由此，城乡一体化的三支柱的养老保障体系就建立起来了。如此一来，我们应该可以很好地应对老龄化社会的到来，毕竟我们有大量的国有资产在那里，毕竟我们政府的力量非常强大，可以在转变经济发展方式、转变政府职能过程中，着力为社会保障增加资源，所以没有那么悲观。但是，这个过程可能比较缓慢、比较艰难、比较复杂。

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（据宣讲家网站报告录音整理

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