调整彩票资金构成比例 保护彩票事业健康发展

 

【事件介绍】

彩票资金构成政策调整发行费瘦身公益金增肥

11月16日，财政部在官方网站正式发布了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，重新拟定了中国彩票的奖金、彩票公益金和彩票发行费的比例。而这次政策调整，重点是降低了各类彩票游戏的发行费用，保障了彩票公益金提取比例，新增彩票玩法彩票公益金提取比例底限是20%。

奖金比例上限为75%

在财政部这份最新的通知中，强调了彩票资金构成比例政策管理所遵循的三个基本原则：一是坚持公益彩票和责任彩票宗旨；二是坚持严格的管理权限，彩票资金构成比例由国务院决定，各彩票品种按照彩票游戏销售额计提彩票奖金、彩票发行费、彩票公益金的具体比例，由财政部按照国务院的决定确定，经国务院批准，财政部可在奖金比例不超过75%的范围以内，确定具体彩票游戏的资金构成比例。三是坚持比例返奖，各彩票品种应当合理设计彩票奖金、彩票发行费、彩票公益金的具体计提比例。

公益金比例底限20%

而最引人关注的，则是通知第二部分提到的政策调整的内容。自通知下发之日起，彩票发行机构申请开设彩票品种或变更彩票游戏规则的，彩票资金构成比例需符合三项基本要求：一是严格限定彩票奖金比例，彩票奖金比例应在坚持比例返奖的原则和国务院批准的最高限度以内，根据彩票需求状况及不同彩票品种的特性拟定。二是切实保障彩票公益金比例，彩票公益金比例最低不得低于20%；三是合理控制彩票发行费比例，其中，传统型、即开型彩票发行费比例最高不得超过15%，乐透型、数字型、竞猜型、视频型、基诺型等彩票发行费比例最高不得超过13%。

现有玩法分类调整

至于国内彩市目前在售的彩票游戏，则相对变动幅度较小。自2016年1月1日起，对经财政部批准已上市销售的彩票品种，传统型、即开型彩票发行费比例暂维持15%不变；乐透型、数字型、视频型、基诺型彩票发行费比例超过13%的，一律调整为13%，不超过13%的，暂维持其发行费比例不变；竞猜型彩票游戏公益金比例低于20%的，一律将其发行费比例下调2个百分点。以上下调的彩票游戏发行费比例，除将中国福利彩票双色球游戏发行费下调的一个百分点转入该游戏调节基金用于返奖等外，其余的应当全部用于上调相应彩票游戏的公益金比例。

佣金政策月底出台

在通知中，财政部还要求彩票机构做好政策衔接工作，需要下调已上市销售彩票游戏发行费比例的，彩票发行机构、彩票销售机构应按照合理确定分担机制、保障彩票代销者合理费用的原则要求，于2015年11月30日前提出彩票发行机构、彩票销售机构业务费提取比例调整方案，按程序报批后执行。彩票发行机构、彩票销售机构要切实做好彩票发行销售系统、财务、统计等各项调整工作，严格按照调整后的计提比例及时、足额缴交彩票公益金。未来更提出了财政部门要加强对彩票资金和彩票机构财务管理，盘活用好结余资金，按时下达彩票机构预算并核拨经费，确保彩票发行销售工作平稳运行的要求。

政策解读

资金构成比例缘何调整？

彩票资金构成比例政策是政府调控彩票市场的一项重要手段。现行的彩票资金构成比例政策在丰富彩票品种、适应不同彩票游戏特性、满足彩票市场发展需要等方面，发挥了积极作用。随着彩票市场发展和环境变化，彩票资金构成比例政策也应主动适应和引领彩票事业发展新常态，通过合理调整彩票资金构成比例，做到有保有压、有扶有控，以促进彩票市场持续健康发展，更好体现国家彩票发行宗旨，彰显国家彩票公益特征。

政策调整有何市场影响？

总体上看，此次调整彩票资金构成比例政策，较好地体现突出公益特征、降低运行成本的政策目标，也能保障彩票发行销售实际需要，基本保持了彩票奖金的政策稳定性，切实维护彩民权益。从中长期看，彩票发行费的普遍下调，将会有更多资金进入彩票公益金用于支持社会公益事业建设，以及补充彩票奖金用于向彩民返奖，有利于保持彩票事业持续健康发展。

民生关注站点收益影响应不大

这次彩票资金管理政策的调整，引起了国内广大彩票代销者尤其是地面投注站经营者的关注，这两天，彩票业主朋友圈可以说因此炸开了锅。不过，据彩票业内人士观察，这次彩票发行费用瘦身，主要应该是针对彩票机构，彩票代销者尤其是地面投注站点的佣金比例，应该不会有太明显的裁减。

业内人士分析指出，去年底，审计署在彩票资金专项审计过程中，发现了公益金、发行费等资金管理和使用存在一些问题，并对此提出了相关整改建议。此次财政部调整彩票资金构成管理政策，从某种意义上说，也是财政部落实审计建议的具体体现。此次彩票发行费比例调低，首当其冲应该是缩减彩票机构的发行费提取比例，基层站点的佣金比例应该会得到最大程度的保障。

以受这次调整影响最大的竞彩游戏为例，调整过后，竞彩游戏的返奖继续保持不变，为73%，发行费由原来的11%降低为9%，公益金由原来的16%增加到18%。目前，地面竞彩站点佣金比例大多数是7%，虽然调整过后，竞彩游戏发行费比例下调了2个百分点，但这2个百分点的下调，肯定不会全部转嫁到投注站点，乐观的估计是，现有的站点佣金比例或不会做出调整。譬如变通方式之一是，将来网络投注放开是大势所趋，网络售彩的佣金比例肯定会低于地面站点（坊间传言，网络售彩佣金最低可能只有3%），这样网络销量就会省出大额的发行费用，支持各级体彩中心针对竞彩游戏的正常业务运转。

 

彩票资金构成与收益使用需同步规范

对彩票奖项的设置、彩票奖金的比例、中奖面、最高奖金额等进行重新界定和规范，是完全必要的，也是增强彩票体验性和娱乐性的重要方面。因为，经过二十多年的发展，彩票已经成为经济生活中不可缺少的一种生活方式，很多人已经把购买彩票当作体验和娱乐的重要手段，经常参与到购买彩票活动之中，并从中享受生活的乐趣。

但是，也必须看到，随着参与彩票活动的人群越来越多，彩票销售数量的不断扩大，各种矛盾和问题也在不断增多。除彩票活动过程中存在的奖项设置不合理，最高奖越来越失去理智、失去彩票的初衷需要规范之外，最核心的问题，可能还是彩票收益的分配和使用了。因为，越来越多的迹象表明，彩票发行收益的分配使用是很不合理的，甚至存在着比较严重的违法乱纪和利益输送现象。如前些时间引起社会广泛关注的福利彩票收益分配问题，讫今没有一个明确的表态和说法。一定程度上，已经影响到公众参与彩票活动的热情。

事实也是如此，广大彩民参与彩票活动，并不仅仅完全为了“发财”，很大程度上也是为了体验和娱乐，是想通过这样的方式支持社会福利事业、体育事业等。如果彩票收益在分配和使用过程中，存在这样或那样的问题，甚至成为少数人进行利益输送和依法腐败的工具，那么，彩票活动就有可能受到彩民的抵制，使其失去存在的价值，失去为公益事业、福利事业、体育事业等募集资金的功能，也让广大彩民失去了一个体验和娱乐的方式。

要知道，奖项设置、中奖比例、最高奖资金控制等，都是技术方面的问题，如何调整、如何规范，对彩民的影响是有限的。但是，彩票收益的分配和使用，则对彩民心理的影响极大。因为，谁也不会同意，自己购买彩票的收益，被不法分子或腐败分子据为己有，不会同意这些收益被分子通过利益输送变成少数人的“福利”。那么，一旦出现收益被贪污、挪用、转移的现象，就必然会对彩民的心理产生极大的伤害，就像郭美美事件后的慈善基金一样，产生极大负面影响。

恰恰是在这个问题上，有关方面似乎并没有真正认识到问题的严重性，没有把规范彩票收益的工作放到突出位置，而是任凭彩票机构及其工作人员任性操作、不规范操作，以至于出现了许多无法说清、无法公开的问题。如此一来，彩票发行也成为了不知隐藏着多少秘密的一项工作。

很显然，财政部此次出台的文件，只是在技术层面对如何规范彩票发行提出规范要求，而没有对彩票收益如何分配使用提出更好的意见和标准，更没有对相关职能部门在彩票发行、收益分配、监管等方面提出要求。那么，彩票发行就仍然可能在一种无序的状态下进行，纵然奖项设置再科学、中奖比例再高，也不可能使彩票发行工作完美，使彩票发行工作规范有序进行。诸如利益输送、贪污腐败等方面的问题，仍然会大量存在，使彩民利益受到极大影响和伤害。

在社会公共、社会福利、社会慈善等方面都还严重滞后以及群众体育事业发展投入还严重不足的大背景下，发行彩票是拉长这些短板非常重要的举措之一，也是引导广大彩民积极参与的重要手段之一。自然，规范、有序、合法就是最必须坚持的原则。所以，在如何规范彩票发行技术环节问题的同时，如何规范彩票收益分配使用环节的问题，就显得更为重要而紧迫。不然，此项事业就有可能在质疑中公信力不断下降、影响力不断减弱，最终失去广大民众的信任。

 

让彩票资金走进阳光地带

彩票资金，取之于彩民，用之于彩民和社会公益。彩票资金分为彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三大部分。此次财政部提高了中奖面，也就是增加了用于向彩民返奖的资金比例，同时要求不得减少彩票公益金比例，这就意味着，在市场运行中必须降低彩票发行费。彩票发行费用于支付彩票机构的业务费和代销者的销售费用，这部分资金的普遍下调，有利于我国彩票事业健康发展。

此次财政部对彩票资金构成比例的调整，变动不大，属微调范畴，但从中长期看，还是有利于更多资金进入彩票公益金，用于支持社会公益事业建设。财政部为何此时出台政策，干预彩票发行费比例？这应该与今年6月审计署发布彩票资金审计结果有关系。审计报告显示，在抽查的658亿元彩票资金中，存在违法违规问题的金额占比达25%，涉及问题包括虚报套取、挤占挪用、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等。

彩票资金为何问题如此多发？其中一个重要原因就是，彩票发行费过多地沉淀于主管部门或其下属单位。近年来，我国彩票销量增幅巨大，按比例提取的发行费也随之剧增，且远远超过了发行成本的增加，花不掉的发行费因此形成巨额结余。我国彩票系统由福利彩票和体育彩票两部分组成，分别由国家福彩中心和国家体彩中心对发行和销售业务负全责，地方彩票机构负责承销。按道理彩票发行费在除去彩票印刷、运输、渠道代销等成本后，结余部分应纳入各级财政专户管理，但事实上，往往有一些主管部门或个人，趁机挪用侵占、谋取私利。

为了解决彩票发行费沉淀的问题，此前也经常有相关管理部门讨论，如何随着彩票发行规模扩大，适当降低彩票发行费比例，并以此补充彩票公益金。但以往的各部门讨论都是无疾而终，没有形成具有约束力的执行办法。而此次，在审计报告准确数字所形成的压力下，财政部终于拿出了针对发行费乱象的解决办法。

财政部此次调整彩票资金比例，可以有效降低彩票发行费的“操作空间”，是个对症下药的方案。但就中国彩票行业整体而言，这只是一个局部的解决方案。我国启动彩票事业20多年来，发行规模累计超过1.7万亿元，2014年中国彩票销量高达3800多亿。如此巨大的“盘子”，多年来也累积了不少问题。相对于彩票发行费，彩票公益金是一个更大的资金池，福彩、体彩两大类彩票成立以来，已筹集公益金合计超过5000亿元。这些资金规定用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”等公益事业，然而一些地方公益金使用效率低下，大笔资金或趴在账上“睡大觉”或沦为“小金库”。

近年来，有关彩票资金使用的负面新闻不断，要想避免彩票资金成为一些单位及个人的“唐僧肉”，除了加强管理制度建设，还要加大信息公开力度，提高彩票资金管理透明度。为防止彩票资金使用遭遇公帑私用，应将其纳入政府预算管理范畴，这样操作可以让资金使用信息直接向社会披露，便于公众获得更多监督权，并促使彩票资金使用逐步走进健康的阳光地带。

 

【启示与思考】

实质上，在电子化彩票压减了发行边际成本，近10年来我国主要彩票品种发行费却上升了逾7倍，及中奖面偏低影响彩民购彩体验的背景下，这些举措的针对性也很明显。而多管齐下，也能为推进新一轮彩票市场繁荣注入动力。

问题是，一纸通知，就能将彩票资金分配使用拉回“规范”轨道吗？且不说彩票发行采购中的寻租乱象频发，就拿彩票公益金用途而言，其藏污纳垢的景象就已是屡遭曝光。无论是今年上半年曝出的“中福在线”成个人“财富帝国”的丑闻，还是首次专项审计结果显示的，查出虚报套取、挤占挪用、违规采购等违法违规问题金额占抽查资金总额的25.73%，都凸显了乱象之严重：很多本该用于“扶老、助残、救孤、济困”的公益金，或是趴在账上睡大觉，或是被挪作他用，甚至是沦为“小金库”，彩票业的公益底色还有多少，已不堪拷问。

而这次通知，固然明确提出让更多资金进入彩票公益金，也在技术层面对彩票资金比例进行了优化，但对彩票收益如何合理分配、规避滥用挪用，却并未过多涉及。毫无疑问，要更大程度地削减“问题存量”，显然还可迈出更大的步子，特别是在彩票资金管理透明度和法律规范上。

彩票资金使用乱象频现，根源就在于彩票管理部门权力过大，资金使用几乎“谢绝监督”；且其管理仅止于部门管理规章，缺乏法律强制性。基于此，有必要对其管理体制进行刮骨疗毒式改进：既要尽早明确实现彩票资金管理信息全程公开，将彩票发行费具体执行情况和公益金分配使用情况，由相关部门提供详细财务报表，且加大跨省、跨地区异地横向交流检查监督力度，也纳入第三方监督，更要尽快改变彩票管理机构兼事业单位、经营机构于一身的状况，加快管办分离改革，学习我国台湾地区采取公开招标方式，对彩票发行市场化运作。

而这些，无论是资金流向要保证专项足额使用，避免部门结余挪用，还是彩票管理机制改革，以及挪用等该如何追责法纪责任，都需要纳入法律框架，专门针对彩票事业立法。

本质上，让彩票资金规范管理、使用透明且纳入法治化框架下，才能避免腐败之手的“染指”，增强公众对彩票事业的信任度，这也是比扩大“中奖面”更能激发民众参与积极性的方式。也唯有如此，对彩票资金分配比例的规定才能落到实处，彩票行业才能步入稳健有序的轨道。

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责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2015/1130/849983.shtml