精准扶贫是打赢脱贫攻坚的重要举措

2014年以来，党和国家提出了精准扶贫的新治贫之道和工作机制，目的就是要将国家有限的扶贫资源精确地瞄准到最需要的贫困群体，从而最大限度的消除精英捕获所带来的政策和资源偏离。然而在精准扶贫实践中，彻底解决精英捕获问题还存在一些难题和挑战，需要我们积极地正视和面对。

扶贫资源投向谁，让哪些人得到有限的资源，即如何确定扶贫的对象或资源的瞄准机制始终是扶贫工作的前提和基础。但是在国家扶贫资源有限的前提下，如何找到穷人，让他们能够真正得到国家政策带来的好处，却一直没有找到一个令人满意的答案。

回顾新中国成立以来我国扶贫政策的历程，可以发现，自建国以来特别是改革开放以来，我国扶贫政策及其瞄准机制主要经历了四个重要阶段。在确定扶贫对象上，经历了从1982年国家对“三西”地区的扶贫到对18个连片贫困区的投入，从1986年331个国定贫困县的确定到“八七扶贫攻坚” 期间592个国家贫困县的调整，再到2002年全国14.8万个贫困村的确定，都说明了随着贫困监测水平的提高，贫困目标的锁定越来越精确、越来越具体。

理论上来说，在扶贫工作中将对象下移到村一级，应该能够发挥政策的效益，使贫困户真正受益。但是大量研究发现，这一政策的实施并没有解决贫困农户被排斥在享受扶贫资源之外的问题，大量的扶贫资源仍然被富裕农户所获取，扶贫资源没有发挥最大的效应。

中国农业大学李小云教授的团队通过在广西 、宁夏 、江西和云南的调研发现，目前，国家扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16％，对中等户与富裕户的覆盖率则分别为 51％和 33％。根据研究显示，在一些农村扶贫项目的实施过程中，存在着明显的“门槛效应”。这类项目包括产业发展项目、小型基础设施建设项目，等等，都需要农户承担配套资金，贫困农户不具备项目实施的必要条件而被排斥在外，富裕农户在争取这些项目资金的时候具有竞争优势。通过对云、贵 、川三省 60个村1200户的调查也发现，2013年建档的农户中，40％的农户收入高于贫困线，而在非建档的农户中， 58％的农户收入低于贫困线。这说明，“扶富不扶贫”这种扶贫资源和政策严重倾斜甚至异化的精英捕获现象，在农村扶贫工作的一定范围内是真实存在的，这值得引起我们足够的重视。其他学者的研究也显示出同样的结果。学者张倩在关于内蒙古牧区贫富分化的研究中发现，贫困陷阱和精英捕获的同时作用，导致当地贫富分化越来越显著，一些牧户基于其经济和社会资本获得更多项目支持，抗灾能力增强；而另一些牧户却由于基础设施差和资金缺乏等原因，牲畜越来越少，最终成为无畜户。

在以往瞄准区域和县为扶贫开发目标的过程中，我国主要是在这些贫困区域和贫困县实施基础设施建设和一些到户项目(如水窖、沼气)等基础设施的改善。按理来说，这些会给贫困户带来实实在在的好处，但实际情况却并非如此，原因就在于贫困户由于缺少配套资金和必要的商业头脑很难利用基础设施的完善（如道路）来提高经济收入，往往获利的是富裕农户。甚至在到户项目中由于缺乏必要的配套资金，而让扶贫资源流入到比较富裕的农户之中。金融性的政策扶持更是如此，因为需要抵押和担保，贫困户往往因不具备条件而被排斥在利好政策之外。此外，在异地扶贫搬迁等政策的实施过程中，贫困户因缺少配套资金，能够真正享受到的就更是少之又少。

在吸取我国三十多年扶贫开发资源瞄准机制存在的扶贫资源得不到最大化利用的经验教训的基础上，为引导和实现各类扶贫资源的最优配置和最大效益，针对不同地区、不同贫困人口的特点提供差异化和精准化的扶持，国家于2014年提出“精准扶贫”的新工作方法和工作要求，目标是要“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村、到户，逐步构建精准扶贫工作的长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础”。

我们应该看到，在实施精准扶贫过程中，放在第一位的仍然是如何对贫困户的精准识别问题，官方的表述是要通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等有效的方法和步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡。

随着精准扶贫的新举措和新机制的陆续出台，对于改变以往我国在扶贫资源瞄准机制上出现的目标偏离的问题来说，具有很强的技术指导意义和实践价值。有学者研究认为，“精准扶贫本身就是对中国扶贫工作，由特定区域扶贫转向特定群体扶贫，这一转型过程中所暴露出的瞄准偏离问题和精英捕获现象开出的新药方。”从精准扶贫这一扶贫新思路的提出来看，就是对我国长期在扶贫工作中，没有弄清楚我国贫困人口到底有多少，农民贫困的具体原因不清晰，扶贫采取的措施和方法针对性不强，大量扶贫资金和项目没有发挥出其最大效应的一次有效回应和应对。

精准扶贫的新思路，对于应对乡村扶贫中所存在的精英捕获现象，可谓是一剂良方。以甘肃省推出的“1+17”精准扶贫工作方案为例，“1”就是要确保到2020年与全国一道实现全面建成小康社会的目标，“17”就是要在饮水安全、贫困村动力电覆盖、交通、危房改造、教育、卫生、金融、干部培养等17个领域对贫困村展开全面帮扶。而且在每一个方面都确定了时间表和任务图，在形式上确实展现出了精准性和组合型的特点，在扶贫对象的确定上，实行“市县乡村四级联动，按照贫困户‘五清’(底数清、问题清、对策清、责任清、任务清)和贫困村‘六有’(有村情档案、有问题台账、有需求清单、有村级规划、有单位帮扶、有脱贫时限)的要求，精准识别、扶贫到人。这种工作思路如果落实到位，将有效防止精英捕获现象的产生。

从现实情况看，要识别贫困村相对简单，而要精准识别贫困人口并不是一件容易的事情。由于我国经济长期稳步增长的自然减贫效应，加上三十多年政府扶贫开发所取得的成效，我国贫困人口的绝对规模已经大大减少，而建立在贫富分化基础上的相对贫困人口基数仍然很大。精准扶贫就是要在相对贫困人口中找出最贫困、最需要扶持的贫困户来。相较于绝对贫困，相对贫困识别的难度要大很多，而要在此过程中进一步识别最困难和最需要的扶持者就难上加难。至少，还存在着一些现实的挑战等着一线操作者来应对。

另一个挑战就体现在精准识别的标准上，目前，国家的国定标准是按照2013年人均纯收入低于2736元来进行识别。根据国家统计局采用的农村住户的抽样调查数据显示，2013年底，全国共有8249万收入低于2736元的贫困人口。

还有就是贫困人口的分布状况已经发生了变化，由上世纪80年代的普遍式分布为主转变为相对集中于少数自然条件艰苦的地理片区，以及分散各地的“插花贫困”和社区里的个别贫困为主。这样，对贫困人口的收入进行确认和准确识别，是一件难度很大的事情。

从实际的操作情况来看，这一工作往往由村一级来完成，村一级在识别的过程中又不能简单的以人均收入为标准，往往还要考虑农户的劳动力状况、家庭负担、身体状况以及人际关系等等因素。单纯的按照收入来对贫困户进行识别在村一级是很难办到的，村一级往往按照农户申请、民主评定、公示公告等办法来进行，而在这种看似公正公开的民主评议下，在有关专家的田野调查中却存在着严重的目标偏离，识别结果存在着近50%的错误率。

精准扶贫实践中存在的这些难题，需要我们积极地探索，进一步发展和完善扶贫工作的新机制、新方法。另外，还要进一步开拓党组织领导核心地位的实现途径，发挥村级党组织在农村扶贫资源分配中的重要作用，使党和国家的政策真正落到实处。

2015年11月23日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，这一决定的产生，必将为我国的扶贫开发工作指明方向，吹响号角。我们坚信，在中国共产党的领导下，在广大人民群众的实践中，我们必将有更多的措施和办法破解这一难题，最终赢得扶贫攻坚战的胜利。

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责任编辑：于川

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