游志斌：重视“四个阶段” 加强社区突发事件的风险防范

 

 

游志斌 国家行政学院应急管理培训中心副教授博士

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今天主要汇报三个方面的内容。第一部分是了解我国面临的主要风险。第二部分是归纳应对社区突发事件简单的规律。第三部分是怎样加强社区突发事件的应对工作。

一、我国面临的四类突发事件

首先，我们要了解一下什么是风险。因为，“风险”这个词现在应经成为一个热词。比如我们所管理和服务的社区，有没有存在风险的可能？其实是有的。即使是普通民众，也会有风险。比如投资，面对股市大跌，很多人都愁眉不展，因为大家将家里的存款投进去之后，剩下的钱却越来越少，有的人甚至血本无归。在投资的过程中，自己的家庭遭受了风险，财产上受到了损失，这就是发生在我们身边的风险。包括在我们的生活安全方面，风险也是存在的。

2007年，我国在《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）中界定了突发事件的四个类别，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，自然灾害包括像水旱、气象、地震、地质的灾害等；事故灾难包括小区里的火灾和企业事故等；公共卫生事件包括疾病的传播等；社会安全事件包括信访和其他群体性事件等。

对于突发公共卫生事件来说，大家可能不会特别陌生。比如2003年的“非典”，打乱了大家日常的生活。那时候的北京，哪怕是在二环，都不怎么堵车，但是在医院里，却挤满了人，甚至有很多同志因为感染被送进医院就再也没出来。那时，医院变成了最大的疫源地、疫区，很多参与救治的医生和护士也被感染，还有一些人殉职了。也就是从那时候起，这样的事情就引起了我们的注意，原来我们生活的这个空间、这些社区，还有我们所面临的环境，乃至于我们这个城市，都有不安全的因素存在着。

社会安全事件，包括我们经常说到的信访和群体性事件、我们在出国旅游等情况下遭受的突如其来的危险、由于网络系统的问题而导致政府部门的网络瘫痪，以及小区当中发生的各类刑事案件等。

第一，我国自然灾害的突发风险。中国幅员辽阔，从北到南、从东到西有很多的自然灾害。比如，东北有雪灾、低温冻害，南方有洪灾、台风，山区则多发生泥石流、滑坡以及地震等，这些都是我国面临的自然灾害。2008年5月12日，我国四川省汶川县发生地震，我们在北京都感受到了晃动，尤其是在高楼上的人，感受更是明显。

现在四川建了很多高楼，汶川地区也同样如此，结果地震来了之后，这些高楼几乎荡然无存。这是自然灾害，同时也是对我们的管理、对城市建设部门提出的巨大挑战。大家可以从当时的图片中看到，父母抱着自己的孩子，焦灼地盯着孩子的面容，可此时的孩子已经没有了呼吸。这些父母是多么希望他们的孩子能够回到身边，多么期待家庭能够重圆，但现实是残酷的，这个孩子再也回不到现实的空间。在这场地震中，69227人死亡，近2万人失踪，也就是说，一场地震夺去了近9万人的生命。同时，当地政府受地震的影响，只能在安县的地方划出一片地来建设县委县政府。这些都是地震给我们带来的灾难和危害。

现在，很多人都在学习网络舆情应对。有一次我去延安干部学院学习时了解到，在过去，无论是最基层的干部，还是中央领导，很多人都没有经过这种特殊的媒体应对的培训，那时候也不需要像现在这么关注舆论的导向，我们没有这种舆论的危机，反而处于舆论的制高点，我们战胜了有着几百万军队的腐败的国民党政权，夺取了全国革命战争的伟大胜利。这是为什么？因为那时候一切都是以群众利益为着眼点的，是从群众的需求出发的。当然，今天我们也是力图在这么做，但有时，我们的行为却跟群众的需求产生了差距，这就造成了很大的问题。

为什么老百姓的诉求在地震后那么强烈？几百位独生子女的父母，突然有一天跪在了绵阳市委市政府门口，要求政府给个说法。因为他们孩子所在的教学楼在地震中倒塌，而旁边的楼却没有倒塌。这些失去了子女的家长层层上访，也说明，在问题发生以后，我们的工作、管理理念和方法与公众的期待还是有很大差距。因此，无论是社区基层的干部，还是处级干部、厅局级的干部，或是省部级的干部，甚至是更高层级的干部，就工作而言，大家只是在分工上有一些差异，但是每个人所面临的工作的重要性都是一样的，都是我们这个国家管理过程当中不可忽视的一个板。如果某个板松了，这桶水就打不好，我们就没有水喝。

 

第二，我国面临的事故灾难的突发风险。其实，我国发生的事故灾难也有很多。比如，去年在某一个社区中，不知是两口子吵架点燃了燃气，还是他们家的燃气自己爆炸了，反正是把邻居家毁得一塌糊涂。这就是我们生活的空间。当我们觉得自己家很安全时，却没想到邻居家会发生爆炸，而且造成该起事故的主人还死了，面对这种情况，我们又该找谁去赔偿呢？由于现在的保险制度还不是很完善，因此发生类似事件以后，很多人就会去找社区、找街道，甚至到市里找更高的部门去信访。

在我国，每年因为各种各样的事故灾难而死亡的人有几十万，这些问题都应该引起我们的关注。

去年，在江苏最富庶的一个区域——昆山市，发生了工厂爆炸事故，并且周围还有社区，也有居住的居民，虽然有很多社区的基层干部和工作人员都参与了救援，但还是有146人死亡。也就是说，在我们的工作中，同样存在发生危险的因素。比如这场爆炸，它所带来的损失是非常惨重的，同时也可以看出来，很多工人都没有一点自我保护的意识与常识，对自己的生活空间中可能存在的危险因素没有一定的戒备。

我经常与身边的同志说，现在的“二绝”思想很严重。什么是“二绝”思想？它包括两方面的含义：第一，这个事情绝对不会发生。就是人们都会认为，危险怎么能在我们生活的这个环境下发生呢？第二，这个事情绝对不会发生在自己、家庭、自身所处的社区身上。其实，现在的好多人就是这样想的，但事实却非常残酷。

第三，我国公共卫生事件的突发风险。按照《突发事件应对法》中的分类，包括要应对传染病、农作物的病虫害和食品安全等问题。其中，食品安全方面和我们的生活是直接相关的。比如，学生在学校里吃的盒饭可能会引发集体中毒，我们经常吃的肯德基、麦当劳的食品里可能会有腐肉等，这些都是在食品安全方面存在的危险。

以“福喜事件”为例。去年，上海电视台首先曝光了一段工厂内部的视频，画面显示，工厂将一些过期肉和腐肉注入到产品里面。通过调查发现，这是一家美国公司，总部在美国。总公司给中国的生产厂商下达的指令是，要求往每批肉里注5%的过期肉和腐肉。最让大家关注的是，福喜公司是麦当劳、肯德基、必胜客等快餐店的最大供货商，而这些快餐店正是大家经常吃的。

这就是我们在生活中所面临的风险，包括我们看得见的雾霾，也包括我们看不见的食物。“福喜事件”发生后，大家都开始担心自己的生活，开始进行追责，后来却发现，我们检查的工具和手段都很有限。为什么有限？因为我们仅用看一看、闻一闻、摸一摸、踢一踢这种常规手段，本身就是检测不出来的。

面对这种情况，我们更应该去思考，在现有的管理体制下，虽然有云计算和大数据，但更重要的还是需要大家的共同努力。只有这样，我们才能够筑起一道安全的屏障和防线。而在“福喜事件”中，如果不是那位有良心的中国员工，不是我们最基层的同志去发现问题，或许这个事件还是不能得以曝光。所以，做好安全工作，在于社区中的所有成员的共同监督和努力。

第四，我国社会安全的突发风险。我们国家现在既有信息化条件下的非法动员组织，包括颜色革命，也有以极端方式表达诉求的行为，主要是涉及民族宗教，还有蓄意、暴力的案件，这些风险都非常突出，也都是我们在社区工作中可能面临的问题。

比如，在厦门BRT公交爆炸案中，嫌疑犯陈水总自认为已到60岁的退休年龄，而按照身份证上登记的出生日期却显示为59岁。陈水总在多次找到相关部门要求更改无果的情况下，在下班晚高峰的时候，拿着汽油上了一辆快速公交，随后点燃汽油，造成车上47人死亡，34人受伤。陈水总也是一个生活在社区中的人，但是由于生活中的不如意和感觉自己受到了不公平待遇，从而选择了用极端的手段去报复社会，造成了不可估量的损失。但类似事情还没有停止，继陈水总制造的公交爆炸案之后，在四川的宜宾、浙江的杭州竟相继有人模仿，在公交车上实施报复行为。但由于陈水总爆炸案发生后，民众的警觉性逐渐提高，因此在上述两起案件中，伤亡都没有陈水总制造的公交爆炸案那么惨重。这说明提高民众的防风险意识是尤为重要的。

再如，2013年7月20日发生在北京T3航站楼的爆炸事件，来自山东的冀中星，曾经在广东打工，后因为被打致残，他觉得自己的未来没有了希望，也不能继续打工挣钱，因此相继找到各个单位要求解决自身问题，但是得到的答复都不能使他满意。于是，冀中星带着自制炸药来到北京T3航站楼讨说法，并随后引爆炸弹，造成冀中星本人重伤。

这些社区中的突发风险的例子，都值得我们思考、反思。因为无论是一些警务人员，还是企业、社区的安保人员，亦或是普通的群众和工人，对于风险的认识、对于反恐的意识都很弱。以上是让大家熟悉和了解我国各类突发风险的类型和例子，主要是为我们在今后能更好地应对这些突发事件做一个指导，同时也是为了提高大家自身防范风险的意识和认识。

 

二、应对社区突发事件的简单规律

第一，脑海中要有风险图景。生活中的很多例子都值得我们去反思。正因为我们防范危险和反恐的意识都不强，所以对于社区突发事件的应对工作才显得尤为重要。因为，我们基本上都是居住在社区里面的。因此社区的工作人员可谓是重任在肩。同时，无论是工作人员，还是社区居民，脑海中都要有风险图景。

比如，北京有近六万的警察，但即使有这么多人，力量也终究是有限的。所以，首都的安全要靠所有工作人员，尤其是社区工作人员的宣传和组织，因为很可能最基层的工作人员发现的问题就是最关键的。我们经常说，“上面是千根线，底下是一根针”，也就是说，最有穿刺力的就在于基层的工作人员，在于社区的民警、干部。只有站在他们的角度，才能发现很多政府部门发现不了的、最关键的问题。

因此，对于各位基层的干部和工作人员来讲，大家的脑海中一定要有风险图景，也就是说要大致有一个风险的轮廓。比如，对于一些可能发生的突发事件，要有一定的这种突发事件可能发生的图景，这个很重要。

第二，要学会制定风险清单和风险地图，这一点在我们的社区里面也是非常重要的。

1.制定风险清单

我去参观过上海和成都的社区，这些社区中有的已经开始制定风险清单了。什么是风险清单？社区里最需要注意的风险是什么？对于社区的管理者或者社区的普通居民而言，最大的风险是什么？这些都是需要我们在工作当中去分析、评测、发动大家来考量的事情。

首先，给大家举一些社区中可能存在的突发事件的例子。比如说，北京也有发生八级以上地震的风险，并且这并不是开玩笑。因此，我们就要对这样的事件做一个风险地图，也只有这样，我们在事情发生以后才不会手忙脚乱。再比如，现在的高楼大厦都有20层左右高，那么这样的楼突然着火了怎么办？2010年11月15日，上海静安区高层住宅发生大火，场面非常惨烈，好多人因此几年回不了家。这是一个发生在小区里的火灾，那么，其他的小区有没有发生这种火灾的可能性呢？如果发生了类似火灾又该怎么办？或者，在我们的小区里，有没有发生大规模停电的可能性？社区里如果有加油站，那么加油站突然发生爆炸了怎么办？人群怎么疏散？还有，如果这个社区里面有学校，突然有一天发生食品中毒了，怎么办？某户居民家里发生食物中毒了，又该怎么办？如果有些居民的家里使用的是燃气式热水器，发生燃气中毒了，怎么应对？再比如说，社区里有重症精神病患者，我们又要如何应对？如果有敌对势力、暴恐分子潜伏进来要实施破坏，又应该怎么办？这些都是可能发生的风险。因此，为了更好地应对这些风险，就一定要事先制定出清单。

2.绘制风险地图

我们到日本的社区参观，发现日本的社区里面就有风险地图。在这个风险地图中，绘制了社区里的避难场所、公园的位置等，这些都是需要社区居民事先了解的。而且，社区里的物资也都会事先储备好。同样，这些也都是我们的社区工作人员应该做到的，是职责所在，因为大家的工作职责中就有安全管理、综合防灾减灾等内容。因此，在今后的工作中，大家也要画出社区的风险地图，让整个社区的老百姓都了解这个社区可能存在的风险。

 第三，要学会运用风险管理。通过科学的风险分析与评估，可以为应急管理工作提供前瞻性、基础性、战略性的支撑。在这里，我将一些简单的方法跟大家讲一下。比如，头脑风暴法，就是把社区里退休的老党员、有爱心的人都聚在一起，组成一个老年组织，分析一下所在的社区里有哪些风险，做出风险清单和风险地图。这也是我们日常工作的基础，因为无论社区里做什么项目、搞什么活动、做什么建设，首先需要考虑的就是风险、就是安全。

我们的安全管理工作和减灾工作，其实都是在强调“安全”，而安全的问题就在我们身边。比如说，很多人都习惯了走在马路上玩手机，结果没有看到车，就在马路上出了意外，有的甚至连生命都没了，这就是我们在习惯中对于安全的忽视，也是我们要首先考虑风险和安全的原因。

我们现在处于一个什么时期？处于一个高风险的时期。大家想一下，这些年，路上的车辆追尾和剐蹭问题尤为严重，为什么？因为新手司机太多了，很多人都是刚学了车就开车上路了。而像法国这样的国家，车辆追尾和剐蹭的情况就很少出现，为什么？因为大家都是老司机了，而且它有一个代际交替性，很多人都开了很多年的车了，所以出现问题的情况就比较少。在中国，尤其是近几年，随着汽车在家庭中的普及，人们开始扎堆去学交规、去练车，练了没几天就去买车，买完车又着急上路，结果很多人在路上出了事，并且连出事的原因都不清楚，这就很危险。

 

三、加强社区突发事件的应对工作

（一）重视四个关键阶段

在社区突发事件应对的工作中，我觉得有几个关键的阶段需要进行分析。

第一，要加强预防准备，做到料敌从宽，提前谋划。在风险面前，对于我们伤害最大的是什么？是我们认为自己很好、很安全，结果风险却从天而降。这就和大家去炒股一样，老想着挣钱，然后不小心加了杠杆，结果赔得倾家荡产，这是什么？这就是“入市有风险”。在安全工作中、在生活环境中也存在发生风险的可能性，这就是我们为什么要料敌从宽，提前谋划。

什么是料敌从宽？就是把情况考虑得严重一点。比如，很多人都会想，北京怎么可能会发生八级地震？其实在康熙年间，北京的周边，也就是中国河北省北部燕山地震带上，就发生了三河—平谷八级地震，损失非常惨重。还有很多人跟我说，他们家的房子是防八级地震的。其实这个理解是错误的。我们现有的房子是按八度设防的，而“八度”与“八级”是有差别的，如果对相应到震级的话，“八度”其实相当于六级左右。所以大家住的房子，按照北京市和全国的标准来说，可以防六级左右的地震。

这就是我们在现实中所处的风险环境。也就是说，发生问题是很有可能的，而且概率非常高。

北京市的地下水超采严重，已形成约1000平方公里的“漏斗区”，这也造成了严重的地表沉降，近些年就时常出现地表塌陷的问题。地表沉降可能在短时间内对单体建筑物没有影响，但是长此以往，对区域的基础设施建设则是毁灭性的破坏。再比如，我上学的时候，北京的望京地区还有很多荒地，可是到了今天，很多望京地区的房子都已经建了十多年了，这些房子会慢慢进入一个老化期。可见，一个城市也是有生命周期的。因此，面对风险，我们要料敌从宽，提前防范。

再比如，有的夫妻打架，就要点燃自己家的煤气同归于尽，还有的人由于自身的生活习惯不好，把电器烧了，最终导致的结果不仅是烧了自己家，甚至还烧了整栋楼。因此，社区的安全和家庭的安全不仅仅在于精良的装备，也在于社区中的人文素质高不高，而且第二个因素往往是起决定性作用的。

在这里，我们要注重和把握好四个方面的内容。

1.要进行风险评估

刚才给大家一再强调，在社区里面要做好风险清单和风险地图。一开始做得粗糙一点不要紧，只要能把小区周边的情况都详细地列出来，看看自己的小区周围到底有没有加油站、燃气设施或者其他的危险源等。如果一旦发生地震，我们这个小区会怎么样？这就需要事先考虑一下避难的设施是什么样的、要如何建设、建在哪里。将这些问题做成一个风险地图，这既是一项最基础的工作，同时也是最必要的工作。

2.要制定应急预案

当我们所处的小区发生火灾以后，社区的工作人员要怎么做，居民用户要怎么做；当房子被烧毁或者有人受伤，我们社区的工作人员又要怎么做，居民要怎样配合。对于这些可能发生的危险，都要做一个专门的应急预案。比如，可以做发生火灾的、停电的、刑事案件的、地震的等，尤其是对风险清单里面排在前几位的、有可能发生的风险，更要做好风险地图和应急预案。同时，也可以呼吁社区的其他组织，包括社区的居民来共同制定。社区的安全，不能单纯地靠社区的干部，也不能靠一两个政府官员，而是需要我们大家的共同努力。

3.要进行资源的匹配

发生了风险，比如，发生火灾要怎么应对？需要考虑的是资源是否匹配。例如，有没有应急的消防器具？消防车能否顺利地进入小区？消防通道有没有被违规占用？这些都是非常重要的问题。尤其是一旦发生火灾，保证消防车的顺利进入是很关键的。现在，很多小区的消防通道都被大量的私家车、自行车、居民私人物品等占用，发生火灾时，消防车无法正常进入，这也是造成人员伤亡和财产损失的重要因素之一。因此，资源的匹配，就是指交通、器具、设施、物资等都要进行相应的匹配。

 

4.要进行专门的培训和演练

将社区的安全培训作为一项最基础性的工作，这是非常重要和关键的。社区可以围绕一系列可能发生的风险，比如说当北京发生7级地震以后，我们要怎样应对、怎样引导大家逃生等，做一个专门的培训。再比如，发生火灾了，要怎样去救火，怎样使用救火工具等，针对火灾的发生与急救再做一些专门的培训。这都是非常重要的工作。

另外，有一点我要特别强调一下，那就是有可能的话，要对志愿者进行培训。如今，国外的很多国家都会对志愿者进行培训。比如，美国有专门的志愿者组织，志愿者们也掌握急救知识，能够进行急救。而我们社区工作人员、社区骨干却很少有人掌握急救本领。

2010年，发生在德国杜伊斯堡的踩踏事件造成19人死亡、342人受伤。对于这件事，我在和德国专家谈话时曾问过，德国的安全管理这么好，在杜伊斯堡音乐节上怎么可能造成这么多人死亡？德国专家很认真，当时并没有回答我的问题。几个月以后，当这些专家再次来中国时，向我们详细地解释了这个案例。杜伊斯堡发生踩踏事件时，现场区域聚集的人数超过了80万，可以说人数众多。在发生踩踏事件以后，有50个人不是送到医院去急救，而是被他身边的人在现场救活了过来。也就是当一个人受伤倒下以后，他身边的人都自动地往周围退，然后会急救的人在现场做了人工呼吸。就是以这样的方式，有50人在现场被救活。

因此，对于急救能力而言，不光靠医院的医生、护士或者是政府和社区的干部、工作人员，也不是靠消防官兵，而是要靠我们每一个人的共同努力。政府可以提供一些资金的支持和帮助，再由大家共同出力，把这项基础性的工作做好。只有每个人提高素养，我们才可以拯救自己和其他人的生命，才可以在保证自身生命安全的同时去帮助其他有危险的人。

现在的很多人，还没有自救与他救的意识。因此，在遇到危险时，总是选择等待救护人员和消防人员。作为消防人员，在救护受险人员的同时，也要不断对自身进行急救培训，一是为了保证自身的生命安全，二是为了更好地对他人进行救援。比如，当我被困在车里时，如果采用正确的破车方法进行救援，可能我的身体就不会受到进一步的伤害；如果救援人员没有掌握正确的破车方法，那么就很可能对我造成进一步的伤害。因此，我们在救援的过程中，要学会怎样科学、准确的进行救援，当伤者被救出来以后，要现场判断是否还需要进行人工呼吸、心肺复苏等一系列的急救。天津爆炸事件发生以后，当地的蓝天救援队在事件发生后两个小时就到现场进行搜救，很多受伤人员是被蓝天救援队的救援车和周围社区居民的私家车送到医院进行治疗的。因此，当危险发生以后，除了等待医护人员和消防官兵的救援以外，还需要靠志愿者、社区居民、周边人员进行救助。

在加强社区的建设方面，我们可以借鉴日本在社区建设方面的经验这对于我们加强社区建设也有一定的启示。日本是通过血的教训得到经验的。1995年日本神户大地震中有5400多人丧生，3.4万多人受伤。对于神户大地震，很多日本人都不曾想到，因此当地震发生以后，其结果也是十分惨重的。其中，最严重的是很多救援人员无法进入灾区。同时，由于日本的房屋木质结构比较多，所以火势蔓延得十分迅速，很多人在地震后的大火中丧生。神户大地震发生以后，日本开发了一种局部浮力的抗震系统，就是在传统抗震构造的基础上，借助于水的浮力支撑整个建筑物。当地震发生以后，水的浮力既可以降低建筑物晃动的加速度，同时，在发生火灾时，水槽内贮存的水又可用于灭火，地震发生后，这些水也可作为临时补给的居民生活用水。这都是通过社区建设来增强防御能力。由于日本发生地震风险的几率比较高，因此，日本社区的物资储备很全面，几乎每个社区都有灭火工具、逃生工具、临时供水设施等。可是，我们在这方面做的还有欠缺，很多城市的社区，包括一些大城市的社区里都没有这些基础性设施。虽然我们的政府部门也在努力，但更多地还是需要社区的工作人员和居民们共同努力。提高市民自主防灾的意识，发挥他们自主防灾的作用，是非常关键的。成都现在就在做试点，加强对社区的各方面建设。目前，成都有3444个社区。其中，城镇社区是1507个，农村社区是1937个，消防站76个。一旦发生事故，120急救车可在16分钟之内到达现场，城区消防站的消防车可在10分钟之内到达。

同时，建立社区的志愿队伍也是至关重要的。社区可以通过设定专门的基金来建立社区志愿者队伍，并组织发动社区居民和志愿者来制作风险清单、风险地图，定期开展培训活动。针对防洪、防灾、防震等主题，将大家聚在一起讨论，一是能增加工作人员和居民的互相了解，二是能对风险进行一定的认识和防范。这些准备工作在风险真正来临时，都会起到关键的作用。因此，建立社区的志愿者队伍，让社区成为一个生命的共同体，实施各种安全教育，这些都是非常关键的。

 

第二，监测预警。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定：事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门逐级上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。比如，天津爆炸发生以后，最新的要求是争取在半个小时之内进行电话报告，一小时之内进行书面报告。因此，大家要注意上报的时限问题。一旦信息没有及时上报，就要进行追责。

《突发事件应对法》指出：可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示，一级（红色）为最高级别。比如，2012年北京的大暴雨，当天首先发布的是黄色（三级）预警，9个小时以后转为橙色（二级）预警。其实，到了橙色（二级）预警时，就已经非常严重了。但是很多老百姓，一是不懂预警级别的概念，二是没有对预警产生重视，因此，当天仍然有很多人去听音乐会、去看比赛、去谈生意，结果就在这个途中发生了意外。在京港澳高速公路上，很多受困者是被农民工救出来的。尽管这样，“7.21”特大暴雨仍然造成北京地区79人死亡，河北地区33人死亡。这也说明，人们对于预警还没有做到足够的重视。

第三，要注意信息上报时限，同时要主动对上报信息进行核准。比如，兰州自来水苯超标事件，就是由于在事件发生后，兰州市城乡建设局局长在信息报送环节处置不力，信息上报不及时，造成了全城抢水的闹剧和混乱。因此，大家要注意信息上报的时限。一般来说，向市政府报送的时间是两小时以内，向地县级以上人民政府报送时间是一小时以内。在信息上报方面，需要注意两个内容：一是要及时、主动报送信息；二是对没有及时、主动报送信息的追究责任。

 

在报告过程中，大家要注意三点内容：

一是首报要快。现在的要求是要在30分钟之内进行电话报告。并且，随着新媒体的形式越来越丰富，所以对报告的时限要求也越来越高。这里需要特别注意的是：

1.信息报告的时限问题。要注意千万不能用短信的形式进行信息报送，可以选择当面报送，或者用电话的形式进行报送。在电话报送时，要进行电话录音，保存记录。

2.要主动，不要被动。

3.要进行信息的核准。信息报送完以后，仍然要进行信息的核准。同时，在信息报送时，不仅要对已经造成的伤亡人数进行上报，还要上报可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失。《生产安全事故报告和调查处理条例》中规定：特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

比如，在事故发生以后，作为管理者，初步估计当前的死亡人数已达到20多人时，向上级上报信息时就要按照30个人来报送，这样做是为了给上级政府的响应留出余地，因为按照规定，死亡人数到达30人时，就是特别重大事故，要由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。而重大事故、较大事故、一般事故则分别由事故发生地的省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。因此，在信息报送的过程中，可以将预估人数报的稍微高一些（事故结束以后还要进行遇难人数的核准），这样做是为了能够派出足够的前来救援的人员，从而避免增援人员不够和增援物资短缺的情况出现。这是我们在工作当中值得注意的地方。

二是续报要准。要注意续报信息内容的准确性。

三是终报要全。自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。

 第四，决策要专业。关于决策要专业，要注意以下几个方面：

一是科学决策。处理突发事件时，一定要讲求科学的决策。比如，火灾发生时，要了解火灾的类型，针对不同类型的火灾来选择不同的灭火方法。比如含有钠的火灾，应该用干沙来灭火；而加油站爆炸应该用特种泡沫来灭火。可以说，在事故发生以后，科学的决策很关键。

二是统一指挥。当事故发生后，要进行统一的指挥，听从统一的安排。

三是属地管理为主。《突发事件应对法》中指出：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。也就是说，不论是街道，还是社区，一旦出现事故，是要按照属地管理为主的应急管理体制来进行追查，从而确定应该负责的人员。

另外，当事故发生时，街道和社区也要指挥人员和组织人员进行救助，毕竟街道和社区是最了解所管辖范围的实际情况的。

四是进行依法管理。在《突发事件应对法》第六章中，关于法律责任，提出坚持依法管理和依法处理。

五是进行事后评估。《突发事件应对法》第五十九条规定：突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估。

 

（二）树立全新的社区管理理念，强化风险管理，做好应急准备

第一，树立风险管理理念。要有一定的风险管理理念，不要总是认为我们所处的环境不可能发生风险。

第二，建立相关制度。比如，将制作风险清单和风险地图纳入社区建设的制度当中。

第三，进行监测和预警。社区的工作人员可以先进行自我学习，包括监测预警的范围、警报的级别和颜色等，然后组织社区居民一起学习，让大家了解为什么要预警，了解突发事件的各种级别和警报颜色的不同意义，了解不同级别的风险会有怎样的发展势态和可能造成的危害程度。

第四，完善应急预案。这个是基于社区的风险图景来制定的。要设定专门的风险图景，制定相对应的风险预案，包括信息的报送、增援人员的协调工作等内容。可见，风险预案是基于风险图景去完成的。

第五，实施演练制度。如果社区的经费充足，可以组织居民进行消防、急救、疏散等突发风险的演练，尤其是组织志愿者、老年人、老干部、青少年参与演练，这是非常必要的。

第六，加强社区应急管理工作。《突发事件应对法》第二十五条规定：县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。

第七，成立社区宣讲员团队。这里有几点是需要大家注意的：

一是要注重理念上的调整。国外有个非常有名的单词，是Resilience，翻译成中文叫做“韧性”，或者叫“抗逆力”。那么，如何使城市更具“抗逆力”？一般来说，我们所居住的城市，发生灾害有很大的必然性。所以我们要做的，不是去想象灾难和风险不会发生，而是要考虑当灾难和风险发生以后，要怎样做才能减轻自身所受的伤害，减轻城市和社区所受的不良影响，这些才是我们工作的核心。因此，在工作中，我们要做好基础性的工作，建立科学的理念，比如，建立风险管理的理念、抗逆力理念、韧性理念等，这些都是非常实用的。对于“绝对不会发生”“绝对不发生在我身上”这种“二绝”的思想，我们要在生活和工作中禁止。

二是要提高响应的效率，提前设定情景。日本的防灾场馆都是围绕一定的场景所设定的，比如，设定在下午16点，东京湾北部发生7.3级地震，风速是每秒15米，这期间是日本的下班晚高峰，以此推算，当天晚上会有650万人滞留街头，不能回家。而到晚上12点以后，仍然会有大约400万人滞留街头。预测死亡是多少人呢？是1.1万人，也就是说要处理1.1万人的尸体。其中测算烧死6300人，重伤是3.7万人，负伤21万人。那么，所需的物资就要根据这个模拟的结果来进行储备，根据滞留街头的人数建立临时卫生间，防止传染病的发生。同时，地震发生以后，要如何与家里人取得联系、如何尽快找到自己的孩子、约定在什么地点、通讯中断以后怎样联络等，这些情况都需要事先进行模拟。因此，设定场景不光是政府的工作，更是一个全民化的运动，而且更多的还要靠老百姓自己。

同时，要更加注重对于青少年的教育，告诉孩子风险存在的可能性，同时教会他们身处风险时应该如何去做，培养孩子的安全意识和良好习惯。比如，孩子在过马路的时候，一定要遵守红绿灯、走斑马线等，这是很多大人在日常生活中都不能时时做到的，孩子为什么就可以？因为这是老师教的。当孩子在很小的时候就接受了这种安全教育，并且逐渐养成了习惯之后，孩子就会记得非常清楚。而很多成年人，我们给他讲安全制度时，他已经听不进去、接受不了了。还有一部分人就是忙着挣钱，认为挣钱是最重要的，其次才是安全，这就是现在有些人身上普遍存在的想法，这种想法有很大的问题。所以，对于我们的社区来讲，要形成良好的文化和宣传效果，关键不仅在于对于孩子的正确指导，也在于对成年人潜移默化的影响。

三是进行桌面推演和演练。桌面推演和演练是一种“便宜的方式”。比如，模拟我们所在的社区，在某个时间、某个地点发生一场火灾，去演练我们应该怎样去做。或者模拟其他场景，找到社区里的相关人员，围绕预案，做一个桌面推演和演练。

四是制定社区风险地图。比如，上海市杨浦区五角场镇就做了一个风险地图，将所在地区及周边的重要区域（包括派出所、加油站、医院等）、危险区域（下雨后容易漏水、倒灌的地方），以及一些遇到风险以后能安全撤退的地方都标注出来。这些都是非常基础的工作，但是对于社区来说却是非常重要的。

学校也要对学生进行安全教育和培训。可以让孩子了解和掌握安全知识，或者排练一些话剧让孩子在学校和社区进行表演。同时，也要进行社区培训，可以拍摄一些短片，利用丰富的新媒体形式在社区和居民中进行传播，从而宣传防灾减灾。

总体来讲，我们要建立科学的管理理念，制定应急预案，明晰自己的责任。做到这些的，不光是靠勇敢，最重要的是要靠日常知识的养成和培训，只有这样，才能把我们的基础工作做牢、做实。我相信，通过大家的努力，加强社区的工作，我们的国家才能成为一个真正安全的国家，才能成为一个真正有成长力的富强国家。

责任编辑：张一博

文章来源：http://www.71.cn/2015/1130/850079.shtml