为“黑户”漂白刻不容缓！

 

【事件介绍】

公安部高层开会讨论"黑户"问题

由于没交上数十万元的社会抚养费，北京市昌平区杨先生四岁半的儿子成为一个黑户。因为没有户口，孩子不能坐飞机，不能上公立幼儿园，连防疫针也不能打。更让杨先生发愁的是上学问题，公立学校进不去，私立学校的学费远远超出他的经济承受能力。

总量在1300万左右、占总人口1%的中国人没有户口，已经成为一个影响社会公平、和谐的重大问题。11月21日，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次（扩大）会议。会议的两大主题，一个是反恐工作，另一个就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。

1%的人口没有户籍

根据第六次人口普查，中国约有1300万人口没有户口，成为俗称的“黑户”。根据国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人在2014年七、八月份的调研，这些黑户中60%以上是超生人员，其他还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐或基层部门不作为等多种原因导致的无户籍人员。

因为没有户口，他们大多数人没有社会保障，失去正常的工作、生活和受教育机会。而随着“实名制”逐渐普及，他们的生活受影响更大，出行也变得困难。

一个国家1%的人口没有户籍，这已经成为中国人口管理的一个怪现状。然而，按照相关法规，黑户问题本不应该存在。

1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》第二条明确规定：中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记；第七条规定：婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。根据这一条例，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。

但是，对于各地基层计生部门来说，急需一个抓手来推进计划生育工作。虽然条例明令不允许给公民登记户口设置任何附加条件，但在具体工作中，又开了一个自相矛盾的口子：公安部门作为各级人口和计划生育兼职委员单位，在新生儿落户时又要履行相关职责，即要求出示其父母《计划生育服务证》，并将有关情况通报给当地计划生育行政管理部门。

正是这个口子，使得“超生罚款”与“新生儿入户”捆绑一直成为一些地方通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口。户口登记于是成为计生工作的一个筹码。

据不完全统计，2014年，全国至少有20个省（市、自治区）有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明，其中北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北等6个省市在省级户籍制度上明文规定，将计生与户籍挂钩。

万海远等人在调研中发现，黑户的普遍存在已经导致不良影响，包括黑户人群自卑心重、缺乏安全感、游离于正常社会之外、无法享受公民的基本权利等，从而也制约了人口流动、增加了社会不稳定，加剧了社会不公平。

依法登记户口符合宪法

为得到准确的人口普查数据，每次人口普查时国务院普查办都要下发通知，要求“对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据”。但地方政府往往并没有兑现这一要求，导致很多父母不敢给孩子登记。这意味着事实上的黑户总量会明显高于1300万。

在各省当中，福建省是一个特例。2008年，福建省明确规定了超生婴儿无条件登记。到2010年5月，该省为历年累计下来的近50万“黑户”人口登记了户口。

公安部此次高层会议上，基调和原则依然鲜明。会议强调，依法登记户口是宪法和法律赋予公民的一项基本权利，事关社会公平、和谐稳定。要按照党中央、国务院的部署要求，把维护人民群众切身利益作为公安改革的出发点，切实落实无户口人员落户政策，着力解决无户口人员登记户口问题，切实维护每个公民依法登记常住户口的合法权益。

据了解，此次会议明确了区别情况、分类解决，分类实施相关政策的工作思路，并形成了一个关于解决无户籍人口问题的意见。会议还要求将无户口人员登记户口与相关领域政策统筹考虑、协同推进，同时抓紧修改完善意见后按程序报审。

万海远等人建议，在当前老龄化和人口红利逐渐丧失的背景下，要尽快推进户籍管理电子化，取消户籍登记与社会抚养费以及各种福利补贴挂钩的政策，规定凡是在中国出生的公民都应自动地、无条件地给予登记并使其获得公民身份，同时还要鼓励过去因各种原因没有进行身份和户籍登记的人重新进行登记，让所有黑户都拥有户口。

福建统计局普查中心副主任姚美雄认为，中国人口已经进入严重少子化和快速老龄化的新常态。如果缺少了这1300多万黑户，中国的少子化程度、老龄化程度会更加严重。

“全面二孩政策已经明确，下一步应该取消社会抚养费这道紧箍咒。这项工作要作为全面二孩政策落地重要的配套措施来推行，让中国的人口管理跟得上已经快速变化的人口结构。”姚美雄说。

 

对“黑户”孩子不再追收罚款，越快越好

户籍制度在中国社会管理中作用很大，教育、医疗等社会保障和福利，坐飞机、坐火车，以及银行及各种金融账户，甚至今年开始，手机号码都需要实名登记。过去一些年，我们曾看到过很多因为超生交不起罚款或不愿意交罚款，而无法上户、上学、出行都受挫的新闻。不仅如此，这样的人口比例还很高，按照上一次人口普查的数据达1300万人左右，实在吓人。从此以后，这样的悲剧有望不再发生，实在是大大的好事。

不否认，这1%左右的国民没有户口，不完全是因为计划生育造成，也有未婚生育等其他原因。但同样不能否认的是，大部分没有户口的国民，确实是社会抚养费所致。不给超生小孩上户口，曾是计生工作得以推行的最重要筹码，如果超生小孩想要上户口，该家庭就只能去缴纳社会抚养费。显然，这样的逻辑是不合理也合法的。

其实，早在1988年，多个相关部门就曾联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。可事实是，上有政策下有对策，虽然中国大部分省市的规章制度并未将计生和户籍挂钩，可在基层执行中，户籍和计生挂钩几乎是普遍行为。这样的荒唐行为，居然执行了数十年，细细想来实在是令人唏嘘。给每个国民上户口，是国家不可推卸的责任。即使父母再有错，孩子也是无辜的，让每个国民生来就有户口，得到国家法律和各项保障福利的荫庇，理所应当。

回溯起来，因为计划生育的需要，对于超生者、未达到法定年龄生育者处罚，核心办法就是不交钱不给上户口。这个办法确实有效，还成为计生部门的创收利器，甚至一些地方公安部门也可以从中获利，所以这一违法行为持续这么多年。历史无法更改，但纠错却是越早越好。对于黑户孩子和家庭来说，人格尊严、各项权益受损。甚至有报告研究得出结论，40%的“黑户”性格悲观，并认为社会不公平，这些人容易产生报复社会的念头。人皆有恻隐之心，没有人愿意看到这样的悲剧持续下去，为任何原因造成的“黑户”上户，是国家责任的体现。

如今，计生政策调整，全面放开二胎即将执行。大部分家庭生完二胎后，不会生第三个或更多，计生罚款将逐步退出历史舞台。对于过去因为种种原因成为“黑户”的孩子来说，给他们上户口，不再追收罚款，越快越好。唯有如此，才能让我们这约1%的同胞，以及他们的家庭感受到国家的意义。

 

解决千万“黑户”考验法治的成色

这些原因，绝大部分可归结为一个，那就是政府部门违法行政。先看《中华人民共和国国籍法》的规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”既然是中国公民就必须有中国户籍，没有户籍，何来国籍？一个国民如果不能正常上学、就业、就医、出行，连正常的人都算不上，还谈什么公民？再看《中华人民共和国户口登记条例》的规定：“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”整部条例，没有哪一条要求入户需要附加条件。

法律有明文规定，为何一些政府部门有法不依？问题有二：一是部门利益，二是官僚作风。其中的部门利益，是导致“黑户”积压的最主要原因。一个众所周知的现象是，超生入户与计生罚款挂钩。这个罚款本是计生部门的事情，为何公安部门也要协助征收？其中也涉及到利益。一是地方政府为方便征收罚款，出台有违法律的规定，进行“协调”，二是公安部门有“好处”可拿。比如，去年有媒体曝光，江西某县计生部门与县公安局有个内部协议：每收到一名超生孩子计生罚款，就返还公安局200~400元的“上户费”。

这种情况国家层面在态度上是反对的。去年7月，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄表示，将落户与父母落实计生情况挂钩，与国家法律法规规定不符，应坚决禁止。早在上世纪八十年代，原国家计生委、公安部就曾联合下发通知，禁止各地自行设立限制超生孩子落户的规定和法规。目前，包括广东在内的许多省份，已先后废止了相关的地方规定。

应当看到，法治政府的建设已经取得不小的进步，但在不少地方，超生入户仍被挂在罚款的钩子上。比如，广东省今年7月出台了为“黑户”松绑的政策，三个月多后，媒体报道深圳一名家长仍在为其患骨癌的儿子入户奔波，因为没户口，孩子没医保，而因为缴不起超生罚款，孩子始终入不了户。

如何解决“黑户”问题，考验着法治政府的成色。相信，只要摒弃部门利益，严格依法行政，1300万人的户口问题就不会是什么难题。

 

计生与户籍松绑才能解决“黑户”

无论是《中华人民共和国户口登记条例》还是《人口与计划生育法》，都没有相关法条规定公民违反计生政策，子女就不准上户口，而是明确规定，父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，就具有中国国籍，户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记，无附加条件。早在1988年，原国家计生委、公安部就联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。但多地计生部门和基层公安机关往往无视法律和禁令，依然按“土政策”行事。

个中玄机就在报道透露的这句话中——在具体工作中，又开了一个自相矛盾的口子：公安部门作为各级人口和计划生育兼职委员单位，在新生儿落户时又要履行相关职责，即要求其父母出示《计划生育服务证》，并将有关情况通报给当地计划生育行政管理部门。

现实中，一些公安部门作为计生委的兼职委员，帮计生“卡”超生儿上户，计生则给公安一定的提成，即所谓“上户费”，为其改善办公环境、提高民警福利。且看去年5月19日《新京报》的一则题为《计生部门出“赞助费”，请公安卡超生上户》的长篇报道：根据江西修水县人口计生委与县公安局的“协议”，每征收到一名超生孩子社会抚养费后，给予县公安局200元至400元不等的“上户费”。该县乡镇计生办向公安部门划拨“上户费”多达100余万元，数年达到数百万元。

此种情形并非修水独有。一些地方的公安部门兼职计生委还有利益分成，何乐而不为？但对照国家卫生和计划生育委员会给兼职委员单位制定的职责，公安部须牵头开展国家人口基础数据库建设，探索建立人口信息共享机制，指导做好计划生育信息系统安全工作；协助提供有关人口规模、结构、分布等统计资料和年度户籍人口、暂住人口统计资料等，并没规定公安有帮计生“卡”超生儿上户的职能，更没规定有收取“上户费”的权力。显然，从江西修水等地的公安兼职计生委的职能发生错位就可以看出，何以计生捆绑户籍的问题长期得不到解决，何以“黑户”数量有增无减。

“打蛇打七寸”，公安部既然提出了解决“黑户”问题的意见，就得找准解决之道：让公安兼职计生委的职能归位，切断两者间的利益链条，从而消除计生与户籍捆绑的难题，分类分批解决1300万“黑户”的户籍问题，恢复他们的公民身份和应有权利。

 

【启示与思考】

1300万黑户游离于社会管理体系之外，没有社会保障，失去正常就业、生活和接受教育的机会，很多人甚至连出行都成为横亘在面前的一大难题。这显然是对公民正当权利的漠视，不合理，不公平。况且，一个国家有这么多人没有户籍，不利于正常的人口管理，甚至可能影响公共政策的精准到位。

现实地看，为保障全体公民的合法权利，无户籍人口问题的解决，也有必要明确具体时间表。此外，也应该彻底清理地方政府那些不符合国家宪法和法律的“土政策”，避免以计生为名搞出来的利益捆绑，还“黑户”以阳光下的公民权利。另外，尽快规范计生相关的收费和罚款。随着“全面二孩”的解冻，以往为了推动计生政策执行而制定的“一票否决”等处分规定，也应有所调整。

计生政策更要立足于普遍的公共服务。那些与计生政策捆绑在一起的诸如落户、上学、购房、工商登记、评先等等公民权利，都有必要重新厘清。每一个人，只要来到这个世界，就应该天然享有公民的合法权益。孩子是国家的孩子，任何部门任何人没有任何理由漠视其存在。

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责任编辑：佘小莉

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