北京严控人口，决心比姿态重要

【事件介绍】

北京“十三五”期间将严控人口规模

“严格控制人口规模”的表述，首次出现在中共北京市委全会的决议中。这是北京以发展理念转变引领发展方式转变、推动发展质量和效益提升的一个新动向。

11月25日下午，北京市委十一届八次全会闭幕并通过决议，其中要求，“十三五”期间，北京要有序疏解非首都功能，集中力量在通州建设市行政副中心，严格控制人口规模，加快缓解交通拥堵，加强城乡基础设施建设，提升精细化管理水平。

11月24-25日，北京市委十一届八次全会审议通过了关于制定北京市“十三五”规划的建议。该建议是今后5年北京发展的总体安排，涉及到经济社会发展的方方面面。市委书记郭金龙向全会做了规划建议的说明。

在规划建议的说明中，郭金龙着重谈到人口规模调控。他说：“北京发展最突出的问题是人多”。人口无序过快增长，是北京“大城市病”的重要原因，严重影响了首都核心功能的发挥。北京提出人口2300万的“天花板”，其中一个主要依据是水资源严重短缺、承载力接近极限。

“十三五”规划是中国全面建成小康社会的收官规划。郭金龙在全会闭幕之际指出，到2020年全面建成小康社会，是中共向人民、向历史做出的庄严承诺，现在已经到了一鼓作气向重点县冲刺的历史时刻。完成这一战略任务，“是我们的历史责任，也是我们的最大光荣”。

郭金龙认为，对照全面建成小康社会的目标要求，北京在发展的协调性、平衡性、可持续性方面还有差距，存在一些明显的短板，尤其是人口资源环境的矛盾最为突出。

当前，北京人口规模调控的形势依然严峻：2014年常住人口2151.6万人，但人口规模还处在增长状态。“十二五”以来，北京加大人口调控力度，人口增量、增速呈现“双下降”态势。特别是2014年，随非首都功能疏解，北京常住人口增加36.8万人，增速为1.7%，是“十一五”以来增量最少、增速最慢的一年。

关于人口规模调控，郭金龙认为，重点难点在北京市中心城区。北京人口要实现到2020年比2014年下降15%左右的目标，必须坚持“疏”“堵”并重，以人口规模调控目标倒逼非首都功能疏解，倒逼结构调整和发展方式转变，倒逼环境治理和服务管理水平提升。

郭金龙指出，北京要更加重视综合运用经济、法律、行政等手段，提高以业控人、以房管人、以证管人的水平，强化人口调控工作责任制，尽早实现人口由增到减的拐点，确保实现人口调控目标要求。

同时，郭金龙要求，不断优化人口结构和布局，提高户籍人口城镇化率，稳妥推进在京稳定就业和生活的常住人口落户工作。

疏解特大城市人口并非只是一“控”了之

纵观历次北京市对于人口控制的表述，此次可谓是目标明确，措施有力。但要想达到预期的效果，恐怕还需从具体的国情市情出发，努力走出一条有特色的、成本低而成效高的路子来。不过，从过去的经验来看，尽管严格控制人口规模的口号早就喊了出来，调控措施从收紧户籍管理，到限购汽车房产等等，但总体而言实效并不显著，甚至从某种意义上来说是陷入了“越控人越多”的尴尬境地。据统计，2000-2004年北京常住人口和常住流动人口的年均增速分别为2.4%和6.9%，而2005-2013年两者增速分别升至4.1%和10.6%。从人口规模看，2000年-2013年间，北京常住人口年均增长57.8万，相当于每年新增一个国内县级市的人口规模，超过了日本东京都1949年以来人口年增量的峰值53.3万。

之所以会出现这种情况，一个根本的原因就在于特大城市的聚集效应远远大于扩散效应。按照法国区域经济学家佩鲁提出的“增长极”理论，在发展中国家，经济发展不是均衡地发生在地理空间之中，而是其中某个中心城市会形成对外部经济效益的吸引和扩散作用，从而形成所谓的“增长极”。“增长极”对周围地区发展的推动主要取决于“聚集效应”和“扩散效应”两种力量的对比。一般来讲，在经济发展的初期，“聚集效应”要大于“扩散效应”；当经济发展到一定程度之后，“扩散效应”则会大于“聚集效应”。

但现实情况却是，尽管北京的发展程度有了很大的提高，人均GDP由2010年的10910美元提高至2014年的16278美元，但周边地区期盼已久的“扩散效应”却迟迟未能发挥出来。目前，北京周边仍环绕着河北省的25个国家级贫困县，超过200万的贫困人口。这使得北京与周边地区的“洼地”相比，就像“鹤立鸡群”一般突出。与全国其他地区相比，北京上海等特大城市的发达程度也要高出不少。

从落后地区流向发达地区是人口流动的基本规律。在当前地区差异仍较为显著的情况下，大量的京外人员涌入北京寻找更好的发展机会，并不违反人们的理性选择和客观规律。因此，要控制北京的人口规模，疏解部分人员到京外去，除了上述提出的以业控人、以房管人、以证管人等这种“内向型”政策外，应将更多的目光投向北京市外的区域及产业发展。事实上，如果没有其他地区的共同发展，仅靠北京市的自我限制，凭一个城市的一己之力，将难以达到政策预期的效果。这就要求国家应从宏观角度出发，统筹规划，多方配合。这主要包括：

一方面要努力实现地区的均衡发展，尽快缩小地区之间的发展差距。目前，我国已经开始从过去的东部地区率先改革开放，逐步过渡到全面实施西部大开发、中部崛起、东北振兴等全方位的发展战略。这些战略的执行和落实将使中国从过去强调“一部分地区先富起来”的非均衡发展战略向各地区共同发展的均衡发展战略转变。目前应进一步加大对中西部地区的支持力度，同时加快以人为中心的新型城镇化的步伐。只有全体人民能够走上共同富裕的道路，才是全面建成小康社会的根本目的和基本含义所在。这对于化解北京上海等这些特大城市的人口压力，具有重大的、根本性的战略意义。

另一方面要改变片面依靠政府行政手段调控的政策措施，重视市场在调节和引导人口流动方面的决定性作用。从过去的经验来看，政府干预过多、行政强制手段为主的人口调控方式并不成功。比如北京过去为了控制人口，早就采取过搬迁企业、控制户口、限房限车等多种措施，但总体收效甚微。如果能够运用市场的手段，在政府政策的引导下，在大城市周边加大投资力度，形成功能互补的卫星城或城市群，那么中心城市的人口压力就会大大减轻，而中心城市在城市群中的龙头地位将更为稳固。

【启示与思考】

客观地说，北京人口的增加有其必然性，那么多中央部委，那么多央企，那么多高校，不说别的，光一个优质医疗资源，就不是别的城市可以比的。又是政治中心、又是文化中心、又是经济中心，北京的人口怎么可能不多，优质的资源吸引着优质的人才，优质的人才又进一步加剧了资源的集中，大家一起构成了北京城市强大吸引力的一部分。

这跟自然环境关系不大。在自然环境、人类居住条件远比今天恶劣的古代，也一样没能阻挡住长安成为当时中国最大的城市。北京有限的水资源、捉襟见肘的生存空间恐怕是无法说服大家不去北京的，下行政命令更难奏效，你难道可以允许一部分人能去又禁止一部分人去吗？尊重公民的迁徙自由，是大势所趋，即便是北京，也很难在这种洪流面前筑起篱笆。

北京的巨大人口总数，是被某种特殊的养分滋养出来的，就像深圳短短三十多年跨入一线城市行列，都是规律使然。去深圳是为了实现梦想，去北京的人同样也是为了实现梦想。所不同的是，深圳有草根的本色，北京却更多些权力的影子。因为权力的集中带来了资源的集中，又因为资源的集中带来了人口的集中。这种养分得到控制，自然就失去了膨胀的可能。诚心减，一定有办法，三心二意，难免会做无用功。北京的四周不是有那么多嗷嗷待哺的城市吗？它们距离北京并不远，修条地铁轻轨就能到的距离，既能享受首都的优质资源，又能享受低得多的房价，没理由一定要在五环线内呆着。地铁修过去了，资源能不能跟过去呢？医院学校总不能按兵不动吧，这都是人口之所以留在北京的理由，光修路恐怕于事无补。可是这些年来，通往四方的地铁轻轨修了几条？中字头的企业又迁出多少？行政职能又分流了多少？

减人口就一定得减负，减掉压在首都身上那些沉重的负担。这种减负恐怕也不是小打小闹能做到的，要减就得大刀阔斧地减，鱼与熊掌不能兼得。其实北京想要的别的地方也想要，北京不想要的，别的地方也很难接纳，污染企业，赶到哪都不受人待见，而好的资源在哪都能带来翻天覆地的变化，就看北京如何作出取舍。减就要付出代价，不做好这样的心理准备，恐怕又会白忙一场。

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责任编辑：佘小莉

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