审计全覆盖 把权力关进制度的笼子

 

【事件介绍】

我国的审计体制改革焦点：实行审计全覆盖

12月8日，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件对外发布。

这也就意味着，继十八届四中全会对审计体制改革提出审计全覆盖、强化上级审计机关对下级审计机关领导、探索省以下审计机关人财物统管等8个方面改革要求后，经过一段时间试点和探索，审计体制改革将在全国范围内开启。

重点部门单位每年要审计

在审计制度改革中，《意见》对审计内容作出明确：审计机关将在一定周期内保证对审计对象的审计频率，并针对重大政策措施、重大投资项目、重点资金和重大突发事件等开展跟踪审计，党政一把手要同时进行经济责任审计，坚持“党政同责”。

这是首次对审计具体频率做出明确规定。《意见》要求，审计机关对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次。

审计署特约审计员、中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉记者，这也体现了审计“全覆盖”的要求，按此规定，未来审计任务将成倍增加。

党政一把手要一起审计

记者了解到，党政一把手要同时进行经济责任审计，在去年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中曾有过规定，而此次则是中央层面首次明确提出。

审计署党组成员、法规司司长刘正均介绍，过去的经济责任审计，主要是对政府的主要领导同志进行，而对党委主要负责同志相对开展得较少。

审计署人教司巡视员兼副司长刘小丽解释说，在实践中，地方上很多工作是由党政一把手共同决策，尤其是在贯彻落实国家宏观经济政策方面和一些重大投资方面的问题，可能有省委做出的决定，因此要考虑党政一把手一起审计。

刘正均说，今年，审计署已开始对省委书记和省长同步进行经济责任审计，审计结果及其整改情况也将作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据。

审计体制改革焦点

【焦点一】 省级统管试点推向全国

12月8日公布的框架意见及配套文件，明确提出“强化审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革”，标志着省以下地方审计机关人财物统一管理改革将在全国范围内拉开帷幕。

去年，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：要完善审计制度，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物由省级统管。记者了解到，其后，省以下地方审计机关人财物统管的改革在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7省(市)先行试点。

解读

让地方审计机关保持独立性

审计署特约审计员、湖北省统计局副局长叶青向记者指出，省以下地方审计机关人财物由省级统管，有利于统筹本地区的审计力量，解决审计力量分散、审计成果碎片化问题，发挥整体效能和规模效应，推动国家重大政策措施落实。同时，省以下人财物统管能够确保地方审计机关依法审计、依法报告和查处问题，解决易受干预干扰、独立性不强的问题，能使审计地位更加超脱，解决不想审、不敢审的问题，增强地方审计机关的威慑力。

叶青说，由于目前地方审计机关人、财、物、事都归当地政府管理，“人在屋檐下不得不低头”，导致地方审计机关更多听从地方党委政府指挥。比如在人事任免方面，按照规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，地方各级审计机关负责人的任免应事先征求上一级审计机关的意见。但实际中，一些地方党委在选配审计机关领导干部时，常常在人选已基本确定后，才征求上级审计机关意见，甚至少数地方未征求意见就直接任命，导致一些地方把不懂审计业务的人员调进审计机关担任领导干部，影响到地方审计的战斗力。

王雍君向记者指出，在审计机关对本级政府负责的现状下，当审计机关发现本级政府存在重大决策方面失 误 、支 出 违 规 等 问题，当地政府往往不希望审计机关向上级报告。“这可不就成了‘自己审计自己’？只有相对集中统一领导，才能让审计保持独立性。”

南京审计大学审计学院执行院长郑石桥也告诉记者：从江苏当地试点情况来看，省以下人财物统管对提高审计效率效果作用明显，“但统管后，还要考虑到如何结合省以下党政机关重点工作进行审计的问题。”

【焦点二】“谁来审计审计机关”？

值得关注的是，针对“谁来审计审计机关”的问题，《意见》也明确提出，将“试行由外部单位对审计系统干部开展经济责任审计”、“特约审计员制度”。

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外部单位、特约审计员完善监督

有审计系统人士向记者指出，这一引入“阳光”的制度设计，有助于解决“灯下黑”问题。“审计部门和审计人员由于工作的特殊性，既受到各方面的关注，也因此容易成为被拉拢腐蚀‘围猎’的对象。”该人士坦言。

记者了解到，近年来，审计署在打击犯罪之外，也自我“晒丑揭短”，数次公布预算执行、三公经费自查报告，对违法犯罪的审计干部出重手、“清理门户”，但外界依旧对这种“自我监督”模式存有一定疑虑。

上述审计系统人士认为，由外部单位对审计系统干部开展经济责任审计以及建立特约审计员制度的做法，则是主动把审计系统的干部和作风“晒”出去让外部监督者查一查。

王雍君也告诉记者，审计机关作为政府重要组成部门，要对人大负责，受人大的监督；同时，审计部门也要公开自身的审计报告，接受社会各界的监督。“现在再加入这外部单位审计、特约审计员监督，也是对外部监督的完善。”王雍君坦言，此前特约审计员制度已实行多年，但多数还是通过政策咨询、参与实际审计工作等发挥“智囊作用”，而《意见》的提法，将为特约审计员更好地发挥建议监督作用提供了制度框架。

【焦点三】探路大数据审计

据了解，《意见》中对审计体系引入新的工作方法，探索大数据审计和利用社会审计力量。《意见》中还明确，被审计单位需全权向审计机关提供电子数据信息和技术文档，以构建国家审计数据系统和数字化审计平台，为将来实现全国实时审计监督做准备。

解读

成立数据审计司建立大数据库

刘正均介绍，引入大数据审计，将改变以往在审计过程中翻阅大量的财务会计和管理的资料的做法，借助大数据审计平台，可以很快地对单位的经济活动进行分析，查处存在的主要问题。此外，针对目前审计全覆盖面临的人员缺口，未来我国审计系统，还将采取购买社会审计资源的形式，更好地实现审计监督作用。

据审计署人教司巡视员兼副司长刘小丽介绍，现在，审计署已成立了数据审计司，负责搜集金融、企业、投资、财政等各个业务口的数据，建立大数据库。

 

审计全覆盖 科学务实的改革不可少

不用说，“党政同责、同责同审”，是这次审计制度改革的一大亮点。所谓“审计全覆盖”，如果不对党政一把手同时进行经济责任审计，并以此作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，那么就不可能做到“凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉依法接受审计、配合审计”。

当然，这需要切实有效的措施加以保障。令人欣慰的是，这次的《框架意见》提出，未来地方审计机关的审计人员、经费预算、资产等均由省级统一管理，重大事项要向上报告，形成独立的监督体系。无疑，这样一种人财物垂直管理的体制，将从根本上保障地方各级审计机关拥有足够的底气去实施审计全覆盖，真正做到“党政同责同审”。

这样的制度设计，体现了科学与务实的精神。我们必须承认“理性经济人”天然具备自利、自保属性这一客观现实。实践证明，地方审计机关的经费和资产由同级政府发放和管理，审计部门职能人员（尤其是主要负责人）亦由同级政府任免和管理，无论如何也很难令他们超然于各种利益纠葛之外。这样的管理体制其实是希图以“派生权力去监督原权力”，相当不科学。

上述审计改革思路，实际上有点借鉴司法管理体制改革的做法。司法讲究一定层面的独立性，以确保任何单位和个人不得干预司法活动。《框架意见》要求未来地方审计机关人财物收归省级政府管理，就是为了确保这一独立性的实现，让同级党政机关和党政领导“没法干预”，让同级审计机关和审计人员“有法审计”。

与此同时，《框架意见》还要求省级审计机关年度审计项目计划要报审计署备案，审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告，同时抄报同级党委和政府，上级审计机关要加强对下级审计机关的考核。这就从制度层面最大限度地确保了地方各级审计机关——也包括省级审计机关——能够独立开展工作，实现“全覆盖”。这其实跟纪检系统的垂直化改革也是一个道理。

当然，要求审计机关形成独立的监督体系，并不是说它自己就不需要监督制约了。《框架意见》在这方面也有明确要求：各级党委、人大、政府、社会公众是监督审计机关的主体。这自然还需要一系列的备案制度、抄送制度、信息公开与保密制度等等措施加以确保。相信有关审计改革框架意见及其配套文件，对此将有所安排。

 

完善审计，真正把权力关进制度笼子

客观来说，我国自上世纪80年代审计署成立以来，尤其是1993年《审计法》颁布实施以来，审计工作水平一直处于上升阶段，也取得了许多成绩。利用通过审计查找出来的线索，也破获了一些大案要案。近年来，也出现了一轮又一轮的“审计风暴”。这都说明，审计已然越来越重要。但是，就目前我国审计工作的现状来看，仍然存在许多问题。比如，审计未能全覆盖的问题；审计工作无法更好独立开展工作问题；审计整改不能到位问题，等等。

中办和国办发布的完善审计工作的框架意见，正是旨在解决我国审计工作存在的不足与缺陷，以达到不断完善审计工作制度、提高审计水平的目的。而且，通过中央出台的一些框架意见，我们也确实能够看到审计工作将要进行的改变。细细来说，中央发布的完善审计工作的框架意见至少有以下多处亮点。

一是“全覆盖”，具体是指对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。尤其是国有资源审计，是首次被单独列出。应该说，审计全覆盖这一新任务的提出，进一步增加了审计的工作量。而审计工作也将朝向“无死角”的方向大步迈进。

二是“独立性”，即我国审计体系将重新整合审计力量，强化上级审计机关对下级审计机关的领导作用，尤其是增强省级以下审计监督的独立性，这将在一定程度上改变我国地方审计机关的主要负责人受制于地方政府的现象。说到受制于人，无论是人事权，还是财政权，审计部门都受制于地方政府及相关部门，审计部门有时并不能全力开展工作，而会畏首畏尾。这难免不会出现审计漏洞。

三是“党政同责”，即明确提出“党政一把手要同时经济责任审计”，而之前“党委领导，政府负责”的模式也将得到根本改变。而“党政同责”的提出，也完全符合权力与责任相统一的原则。现实之中，我们知道，党委的权力要大于政府的权力，许多花钱的决策也基本都由党委做出，如果没有“党政同责”，必将会产生问题。

应该说，以上几个框架意见的提出都意味着在接下来我国审计工作的水平将得到巨大提升。这完全符合把权力关进制度笼子的本质要求。众所周知，审计关系是一种经济监督关系，没有经济方面的监督，将权力关进笼子、实现财政透明就永远是一句空话。因此，让我国审计部门独立开展工作，促进审计队伍的职业化，并且对所有涉公经济问题与有关资金都进行监督，都是扎紧制度笼子的一个过程。

如果说巡视工作更侧重于“两个责任”落实、作风建设、腐败案件线索的查找，则审计工作就是专门针对钱的问题进行的巡查。巡视与审计之间，有很大的相似性，也应该是互补的关系。现在，巡视与审计工作都将全部覆盖，具体巡查内容也越来越多、越来越细，无疑能够让公众对提升国家治理水平抱以更大的期待和信心。

 

【启示与思考】

“端谁的饭碗，就得受谁管”。长期以来，由于地方审计机关的经费预算、资产由同级政府负责发放，审计部门容易受制于人，无法超脱各种利益纠缠。特别是目前我国地方审计机关的主要负责人，均由同级别地方政府进行任免，使得地方审计监督工作开展较为困难。正如业内人士叹言，这种体制导致了“派生权力去监督原权力的尴尬”。

如今，改革方向已明确，除了财务不再受同级政府“施舍”，连人员也由省级统一管理。具体而言，从领导干部管理、机构编制和人员管理、经费预算和资产管理、审计项目计划统筹管理、审计结果报告和公告、审计执法责任、审计信息化等方面，均强化上级审计机关对下级审计机关的领导。如此一来，势必增强省级以下审计监督的独立性。

打铁还需自身硬。审计系统权力大了，更独立了，不代表它不受制约。越是如此，越须被监督。根据《框架意见》，各级党委、人大、政府、社会公众是监督审计机关的主体，这说明各个监督主体都应该发挥作用，不可虚置责任。

以独立促效力，以监督促公正，审计机关应该坚持原则，勇于担当。依法独立履行好审计监督职责，就能当好公共资金守护者、国家利益捍卫者。不仅揭露问题，更重要的是促进问题的整改，彰显审计的意义。

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责任编辑：佘小莉

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