《南京市未成年人保护条例》为祖国“花朵”保驾护航

 

【事件介绍】

《南京市未成年人保护条例》获得批准 不能把6岁以下儿童单独留在家中

家庭保护

4岁以下儿童坐车要配备安全座椅

《条例》规定 父母或者其他监护人不得以下列方式对待被监护的未成年人：以暴力方式侵害未成年人身体；以饥饿、侮辱性语言等虐待方式惩罚未成年人，使其身心发育受到不利影响；　让未满六周岁或者基于生理原因需要特别照顾的未成年人单独留在家中、车内及其他可能造成危害的场所；组织、胁迫、诱骗、利用未成年人流浪乞讨，等等。

《条例》规定 父母或者其他监护人以及其他成年人携带未满十二周岁未成年人乘车的，应当安排其在后排座位就座；携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭用车的，应当配备并正确使用儿童安全座椅。

此外，单独居住的未满16周岁留守未成年人的父母拒绝履行监护义务6个月以上，导致未成年人生活无着的，其他监护人、社区居（村）委会、学校等可以向人民法院申请撤销其监护人资格。

学校保护

学校应开展性知识及预防性侵犯教育

《条例》规定 学校、教师及相关工作人员不得有下列行为：罚款、嘲讽、辱骂、体罚或者变相体罚；随意查看、公布涉及学生隐私的信息；未经监护人同意，泄露学生个人及家庭信息；以任何形式公布学生在校分数排名；强迫或者变相强迫学生参与有偿家教或者捐款捐物、购买商品等活动；削减或者挤占体育、艺术等非升学考试科目课时用于升学考试科目教学，等等。

现在，校园性侵事件时有发生。《条例》要求学校通过多种形式开展有关性知识以及预防性侵犯教育，培养学生健康的性心理，增强其防范性侵犯的意识和能力。

社会保护

大型公共场所应设置走失儿童警报系统

《条例》明确规定 任何经营场所不得向未成年人出售烟酒以及含酒精的饮品。

公共场所经营管理单位应当加强对未成年人的安全保护，对可能危及未成年人人身安全的设施，应当在显著位置设置安全警示标志。大型的商场、超市、医院、图书馆等场所应当设置搜寻走失儿童的安全警报系统。警报系统报警后应当立即进行搜寻，搜寻无果的，应当立即报警。

 

细化未成年人保护，立法只是起步

南京版“未成年保护条例”中的一些新规定最引人关注，比如“不得让未满6周岁的未成年人单独留在家中、车内”等，通过地方立法，对公众的行为习惯产生积极引导，从而营造出呵护未成年人的大环境，但“立法”同样无法解决所有问题。

《条例》中所罗列的诸般规定，因其不具备强制力和惩戒机制兜底，故而更像是一种倡导性的规范。可以预见的是，执法机关、司法机关，基本没有可能因为父母将幼儿独留家中，而采取实质性行动；再者，在此类事件中，“儿童”作为直接的利益相关方，并不具备起码的主张和举证能力，这在客观上削弱了《条例》的现实作用。

“家庭”虽有保护儿童的意愿，却未必会有遵守《条例》的自觉。这意味着，若要让《条例》产生威慑，就必然要依赖于公共职能部门常态性、高频度的巡查监管——然而，无论是从执法成本还是公私权界来看，这种可能性都微乎其微。它的主要功能，还在于自整体上，改善全社会关于“未成年人保护”的认知偏差。

在过去，我们每每提及“未成年人保护”，往往针对的是各式的伤害事件，比如说虐待、遗弃等等；但是，《南京市未成年人保护条例》在一定程度上实现了概念的扩展，其更多着眼于对“疏忽或过失”的预防。应该说，“不得把幼童独留家里和车中”不仅是法条，也是一种技巧层面的有益指导！当那些马虎家长身上的常见行为，被法律所明文禁止，势必会让不少人多一份警觉。

未成年人保护，从来都是不断完善、不断细化的过程。在这个过程中，立法的更迭，释放着极为重要的信号。《南京市未成年人保护条例》的通过，说明全社会关于“未成年人保护”的期许，已经慢慢从“不伤害”朝着“无过失”转变。更高的要求，本身就是一种进步。

 

未成年人的“国家保护”才是根本

近年来，各种伤害未成年人的案件频频出现在公众视野，不断触及甚至突破公众的底线。如何才能避免让“未成年人保护成为一场空谈”，成为全社会为之关注和思考的问题。

未成年人是一个国家的未来和希望，因此世界上每个国家都对未成年人这个特殊群体给予了特别保护。发达国家普遍认为，儿童福利的照顾是文明社会和福利国家的一项重要发展性指标。因此，无论对未成年人保护立法还是行政机构设置都非常重视。立法上，如美国早在1974年就颁布了　《儿童虐待预防与处理法》，并因此形成了健全而完整的少年法律制度体系。在行政机构中，美国各州政府设立了儿童福利局，有相关行政职权，负责保障和贯彻未成年人的合法权益。

我国同样也不例外。近年来，我国未成年人保护工作逐渐完善，专门保护儿童的综合机构从无到有并逐渐发展。但现行《未成年人保护法》的很多条款都是根本性和原则性规定，解决不了现实当中具体的个案。因此，迫切需要下位法加以进一步细化。但现实中，这些类似的地方性法规、规章等还没在实践中及时跟进，导致现在对保护机构设置的法律规定比较笼统。因此，如何让法律体系更具可操作性，使未成年的保护机制能更加系统顺畅地运行，这是现实挑战。

在全面修订现行法律不太现实的情况下，地方立法机关出台《未成年保护条例》　的做法可谓是一种宝贵的尝试。南京的条例细化了《未成年人保护法》中的原则性规定，如强化了家庭保护在未成年人保护体系的地位等。家庭环境、父母素质、履行监护职责的状况，必然影响甚至决定未成年人的一生。为此，南京的条例明确规定了父母或其他监护人必须履行的具体做法和义务。

但仅靠家庭保护显然还不够，南京江宁区饿死女童案就是一个惨痛教训。相对于家庭保护，国家对儿童也应负有保护和监督的责任，国家应是少年儿童的最高监护人。从整体上看，我国未成年人国家保护的力度仍然不够，所以我们今后在强调国家对未成年人监护的法理观念时，在这方面也应该着重强调。另外，我国的大部分省市均成立了未成年人保护委员会及其办公室，但从职责上看该委员会只是综合协调性机构，并无实权。因此，实际操作中存在各种掣肘。

因此，当前的重中之重是改革我国的未成年人保护委员会，使其成为具有相关行政权力的专门机构，负责宏观地管理考核、监督法律的实施，以便更好地维护未成年人的合法权益。需要强调的是，改革后的未成年人保护委员会必须是一个超越政府各职能部门的机构。只有这样，国家才能切实将未成年人保护工作落到实处，真正地承担起自己的责任，最大限度地维护未成年人的合法利益。

 

保护未成年人 尽最大可能清除社会“雾霾”

相较于《未成年人保护法》，南京市这一地方条例的相关条文的规定显然更具体、更扎实，也更具有现实针对性。比如，透过“不得让未满6周岁的未成年人单独留在家中”的规定，公众可以联想起2013年南京江宁区两名女童被饿死家中的人间惨剧。

南京新条例的相关禁止性规定，无论理念还是立意都很好，如果能够实施并持续下去，一定可以极大改善孩子们的生存环境与生活环境。不管是对于日常的身体健康、生命安全，还是涉及长远的发展预期，都能起到相应的防范、保护作用。不过，仅仅停留在一部条例上，显然还不够，我们更关心这些规定能否落到实处？比如，当法理与亲情产生冲撞时，究竟应该依法办事，还是也该考虑到亲情？以今年舆论沸沸扬扬的南京虐童案为例，它就呈现出极为复杂的一面，当公众舆论要求严惩的呼声，与家庭日常生活不乏温情的另一面产生冲突时，法律的判决往往陷入两难境地。

此外，诸如强迫或变相强迫学生参与有偿家教或捐款捐物、购买商品等活动；削减或挤占体育、艺术等非升学考试科目课时以用于升学考试科目教学等，这些问题也都属于老问题了，媒体多年来屡屡曝光，现实中依然难以完全禁绝，学校、教师、家长以及社会等各方的诉求，尽管很多时候呈现对立，但也有“一致”的时候，比如家长“为了孩子”而主动自愿被购物、被捐款。凡此种种，若完全交由法律裁定，效果未必乐观。

另一个隐忧是，体现在未成年人身上的问题，往往有着巨大的“社会化长尾”，若仅从孩子身上着眼、下力，恐怕只能是做些表面文章，很难真正“药到病除”。比如，“学校不得以任何形式公布学生分数排名”，这很理想化，但现实情形是，即便明里不公布，暗地里各方也“心中有数”；即便学校不主动公布，学生家长也会有这样的诉求。原因很简单，分数决定一切。

保护未成年人，除了让我们的孩子从小就获得一些必要的、具体的保护，关键还是要尽最大可能清除社会上的“雾霾”，给他们提供一个晴朗、清明的生长环境。换言之，推动南京未成年人保护的新法落地，还需从社会层面作更大努力，让孩子们对未来有一个更加美好的预期。

 

未成年人保护何以成为“纸上的风景”？

各地对于未成年人的保护规定是越来越细了，比如河南省十一届人大常委会于2010年9月25日审议的《河南省未成年人保护条例（修订草案）》规定，父母不得让12周岁以下孩子坐副驾驶位，不得将未满7周岁儿童单独留在家中。同年9月1日正式施行的《重庆市未成年人保护条例》，其中同样有多个“不得”，比如：“任何组织和个人不得违背法律规定，私自开拆或查看未成年人的信件、日记、电子邮件、网上聊天记录、手机短信等个人信息，不得披露未成年人的个人隐私。”

令人遗憾的是，在在众多看似严肃的“不得”之后，却难见假如“得了”的严重后果，这就使得父母也好学校也罢，一旦违背了相关规定，也似乎只有对违法的父母和学校给予批评教育了事。在未成年人保护的问题上，即使再严肃再严厉的规定，最终却陷入“不得”的喊声阵阵而处罚措施落空的怪圈，所谓的未成年人保护必然成为“纸上的风景”。

此次南京市的相关保护规定中涉及的多个“不得”，同样存在“雷声大雨点小”的问题。“不得让未满6周岁的未成年人单独留在家中、车内”，谁来监督？怎么“执罚”？如何力促“下不为例”？“学校不得以任何形式公布学生分数排名”，那学校变相的搞排名又该怎么办？没有学生及其家长举报就不算违法违规？“4岁以下儿童坐车要配备安全坐椅”，如果父母“得了”，法律该如何“量刑”？车辆生产就没有儿童专用座椅，又该如何规避生产厂家的相关行为？一旦对未成年人的保护仅仅停留在“不得”层面而没有实则性的处罚细则，那此类法规如何真正落到实处？

话说至此，想到多年前读到的一则趣闻。有个美国妇女骑车带小孩上街，因为去一家商店里购物不需太多时间，便将孩子与自行车留在街边。待她回来时，孩子车子旁站着两位警察朝她敬礼，并指出她违法了须接受处罚。该妇女辩解说自己仅仅是短暂时间离开孩子并无过错，警察这样对她说：“今天你丢下的确实是自己的孩子，但谁能说若干年后他不会成为我们的总统，你将我们的总统置于这样危险之下，难道不该受到处罚吗？”结果这位母亲乖乖接受了处罚。

趣闻的真假无法考证，但道理却在于：我们对未成年人的保护不在于定了多少“不得”的规矩，而在于这些规矩的可行性与执行力。尤其是一旦父母和学校违背了规定，法律如何为受侵的孩子有效维权，违法父母和学校该受到何种处罚，由谁负责处罚，处罚不到位由谁来监督，执行处罚有偏差又由谁来纠正，至少应该在父母将孩子“丢失”在街头和单独“圈养”在家中时要有警察来追责，绝不仅仅是“归还”和“教育”了事。

 

【启示与思考】

通过具体的立法，将未成年人保护问题带到法治轨道，它既是对为人父母者监护义务的法律厘定，也是对未成年人合法权益的法律认定，在一定程度上否定了未成年人的附属地位。於此而言，这是值得肯定的立法举动。不过，徒法不足以行。有了此条例，并不意味著孩子的安全问题得到了彻底解决。法律能否实现其本身的价值，既要有精神上的“被信仰”，也要有行为上的“可执行”。从其逻辑结构来说，支有保证了法条的明确性和可行性，才能确保其得到刚性执行，进而树立法律尊严。

回到这部针对未成年人的保护条例来说，要释放其法治善意，最首要的问题是明确性。从条例内容看，一些具体的法律用语依然不够清晰，比如何谓“特别照顾”?比如如何界定“独处”?是否有时间或范围上的明确?再比如，什么情形下的单独居住才是条例所不容呢?这都是现实中必然面临的界定难题。

其次便是可行性的问题。正如此前有论者所言，基於我国目前的国情及社会的复杂性，这种立法的条件尚未成熟。一来这些问题大多属於家庭“内政”，很难实现无障碍执法二来，很多情况下，让孩子独处并非家长本意，尤其是那些独居的留守儿童，更是现实下的无奈，如果因此施以惩戒，恐怕难有社会基础。

于此而言，要释放“禁孩子独处”的法治善意，除了要在制度细节上有更细致的明确外，还需要在立法之外做很多的加法，只有形成了完善的社会保障体系，才能有成熟的立法基础，才能让“禁孩子独处”，为“我们的未来”提供可靠而有力的庇护。

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责任编辑：佘小莉

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