褚福灵：科学建立更加公平更可持续的社会保障体系

 

褚福灵 中央财经大学保险学院教授 博士生导师

完整报告：http://www.71.cn/2015/1229/857682.shtml

视频专辑：http://www.71.cn/2015/1229/857705.shtml

        PPT：http://www.71.cn/2016/0104/858559.shtml

      

2016年到2020年是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是我们建立更加公平更可持续的社会保障体系的重要历史时期。今天，我就想围绕着“更加公平更可持续的社会保障体系”这个主题作一定的介绍和交流。

我讲四个方面的问题。第一，社会保障和人民的生活紧密相关。第二，我国社会保障体系的发展状况。第三，如何建立更加公平更可持续的社会保障体系。第四，正确理解十八届五中全会关于社会保障的改革任务。

一、社会保障和人民的生活紧密相关

（一）宪法规定人民的社会保障权利

《中华人民共和国宪法》明确规定我国要建立同经济发展水平相适应的社会保障制度。社会保障制度涉及哪些内容呢？比如说我们的养老问题、我们的医疗问题、我们的就业问题、生活的救助救灾等等，都是社会保障的范畴。老有所养、病有所医、业有所就、住有所居、学有所教等一系列政策都是社会保障要做的。总体来看，社会保障就是要化解人生当中的各种风险。

（二）社会保障是我国的大政方针

社会保障总体来看是一个政治纲领，不仅和我们每一个人的生活紧密关联，还是我们国家的大政方针。我们国家要建设社会文明，就要人人有保障，人人的生活水平都得到提高。所以，我们共产党的宗旨也就一定意义上体现到社会保障的建立健全上。为什么呢？因为我们的宗旨就是全心全意为人民服务。那么，如何落实呢？就是要建立这些制度，落实这些制度，使人人得到相应的保障。

（三）社会保障是市场经济的安全网

我们国家实行社会主义市场经济制度，其核心就是由市场来供应各种商品和服务。在这个过程当中，可能会遭遇一些风险，有一些企业破产了，有一些工人失业了。那怎么办呢？我们就要去救助，我们就要去援助，使这些企业得到扶持，使这些工人得到保障。所以，社会保障还是一个安全网。

（四）社会保障是再次分配的一种手段

我们的分配有一个初次分配，分为工资、国家拿的税收和企业拿的利润。社会保障通过救助、养老保障制度、医疗保障制度进行再一次分配。所以说，社会保障制度还是一个公平的制度，是再次分配的一种手段。最近，中央扶贫工作会议召开，要使全体人民脱贫。现在还有七千多万人需要脱贫，我们需要救助的方法，需要扶持的方法，需要通过各种途径使他们的生活得以保障。所以说，社会保障是一种分配制度。救助是社会保障体系的一个重要部分，它在扶贫攻坚过程当中，在全面建成小康社会当中处于非常关键的地位。

（五）社会保障是社会发展的稳定器

我们现在面临很多挑战，这与国际环境和我国经济发展的周期有关系。在这个过程当中，社会保障也要发挥稳定就业、稳定岗位的作用。社会保障有广泛的内容，和民众的生活紧密关联。社会保障项目包括多个方面，比如说养老问题、医疗问题、就业问题、伤残问题、贫困问题等，都和大家的生活紧密相关。

我们现在进入了老龄化社会，老龄化速度也非常快。在老龄化这个阶段，如何做到老有所养呢？大家都不愿意得病，但是病来如山倒，在这个过程当中，如何使医疗的风险得以化解呢？尤其是大病、重特大疾病的风险，它的花费不是几万块钱、十几万块钱，甚至几十万、上百万，我们是负担不起的。在这个过程当中，我们就要通过社会保障的安全网来化解重特大疾病的风险。

就业更是如此。就业是积极的保障，有就业才有保障。就业就有收入，有收入就可以缴费，就可以参加社会保险，就可以得到养老金，可以报销医疗费，可以得到失业津贴。所以说，就业是保障的基础，就业是积极的保障，有就业才有收入，有就业才有保障。所以，我们一定要千方百计重视就业，千方百计促进就业，使我们能够真正地充分就业。这也是我们国民经济调控的重要目标。

伤残也是大问题。现在全国有八千万失去劳动能力的残疾人口。要使他们的生活得到相应的保障，我们就需要建立健全这方面的制度。现在，我们有工伤保险，但是意外伤害的保障做得还不是很到位。工伤仅仅是指在工作过程当中受伤，也只有这样的可以得到相应的保障，或者得到更加充分的保障。如果你是非工作的伤害，比如说你从楼上掉下来了，并不是在工作过程中，那我们怎么去保障呢？现在这个体系还不是很健全。

当然，医疗也是有问题的。现在的医疗保障仅仅是谈报销。一定意义上来讲，医疗不仅是报销的问题，还有病假、工资的问题，这些制度也是没有明确的。

贫困更是如此。我们说现在有七千万到八千万贫困人口，他们的生活水平低于我们2010年规定的不变价——全年人均纯收入低于2300元。当然，这是2010年的不变价格，按照现在的可变价格呢？到2016年应该是2700~2800的样子。这七千万人就是一个中等的，甚至较大的国家。德国多也就是七千多万人，法国也就是八千万人，日本一亿多。所以说，我们的贫困人口就相当于一个国家。

因此，我们社会保障的任务极其艰巨，我们应该把它落到实处。

 

    二、我国社会保障体系的发展状况

第二个方面，我和大家交流一下我国社会保障体系建设取得的一些进展，以及存在的一些问题。

（一）我国社会保障体系的进展

1.基本养老保险覆盖率高

按照最新的统计数据，截止到2014年年底，我国职工养老保险的参保人数就已经达到了3.3亿人。这3.3亿人中，缴费的是2.5亿人，退休人员大概是0.8亿，加起来是3.3亿人，这是指职工的数据。

我们的居民养老保险也取得了长足的进展。现在，全国城乡居民养老保险的参保人数达到了5亿。其中，缴费的人是3.8亿，领取的是1.2亿。大家看这两个数据，大概三个人在缴费，一个人在领取。总体看，我国老龄化程度还是比较稳定的。现在，有一种误区，认为我们国家已经非常老了，已经老态龙钟了，已经进入深度老龄化的阶段了。不是的——我们国家进入了老龄化阶段，但只是初级阶段。现在，我国65岁以上的老人不到10%，美国是14%~15%，日本估计在25%左右，德国、法国都在20%以上。所以，我们还不能认为我们已经进入了老龄化的深度阶段。

但是，我们要未雨绸缪。所以，从我们整个制度来看，依然是三个人缴费，一个人领取。这个是我们建立的覆盖职工和居民的基本养老保险制度，这是一个很大的成就。按照这个数据进行估计的话，我们的劳动年龄人口的参保率大概在80%以上，而我们劳动人口是九亿多，所以按照这个数据大概是八亿多一点。当然，这个数据要把它统计得非常准确比较困难，但是这个覆盖面已经是非常高了。从国际社会来看，各国的制度不一样，但是它们的覆盖率要是达到80%~90%就已经非常高了。由于种种原因，还有一些人没有被覆盖，有一些客观因素还会存在。我们的基本养老保险的覆盖率已经达到了80%以上，应当说取得了巨大的成就。

2.建立了覆盖职工和居民的基本医疗保险制度

我们国家也建立了覆盖职工和居民的基本医疗保险制度。这里也有几个数据我们可以看一下。我们的医疗保险大概分为两大部分，一个是职工，职工的基本医疗保险参保人数大概是2.8亿人；参保的城镇居民是3.1亿人。如果把城镇加起来的话，就是5.9亿，就是城镇覆盖的职工和居民是5.9亿。农村有一些数据会重复，大致是7亿。因为我们现在进行了改革，有一些省份的新农合就和城镇居民合在一起了，农民就统计在城镇居民里面了。所以，城镇居民在增加，农村则有一定的下降，加起来就13亿多了。我们的人口是13.4亿~13.5亿。这已经有13亿了。当然，可能这里面会有重复的因素，我们剔除一些，也可以认为我们这个医疗保险的覆盖率已经相当高了。根据现在的统计口径，我们参保覆盖的人数应该在90%以上。所以说，我们回顾过去，经过这几十年的社会保障体系的建设，在养老和医疗的覆盖率方面已经取得了巨大的成就。

3.建立了覆盖城乡居民的社会救助制度

我们也建立了覆盖城乡居民的社会救助制度。当前来看，享受城乡低保的居民人数大概是七千万人，农村五保和城市“三无老人”的救助对象大概是一千万人。因为这都是大数，不是很稳定，大数是八千万人。可以说，我们的制度已经建立，各地也在落实制度，基本实现了应保尽保。

（二）我国社会保障面临的挑战

在看到我们所取得的成绩的同时，我们现在还面临一些挑战和问题，需要高度重视，应当采取一些措施加以应对。

1.地区发展很不平衡

我国是最大的发展中国家，人口最多，幅员辽阔，地区之间、城乡之间的经济发展非常不平衡，尤其是我们还有一些老少边穷的地区，还有一些地理条件极其恶劣的地区。

2.收入分配差距有扩大趋势

我们还面临一个巨大的挑战，就是收入分配差距扩大的趋势。根据统计局的测算，我国2014年的基尼系数是0.469。基尼系数主要是来衡量一个国家居民收入的差距水平。一般来说，基尼系数在0.4以下，应当说是分配比较均衡或者收入差距不明显。如果超出0.4，那收入分配差距就悬殊，财富过分地集中在一部分人手中。

这一次，习近平总书记在中央扶贫工作会议上就讲到，实现共同富裕是社会主义的本质要求。我们要使这些贫困人口也富起来，使他们的财富有一定的增加，使他们真正能够脱贫，能够保障基本生活，能够同步进入小康社会。所以我们面临着收入分配扩大的趋势，这必须得采取有力的措施加以解决。只有这样，我们整个经济的发展才有内在的动力。所以，从大的方面来看，收入分配改革也是我们民生改革的基础工作，也是我们社会保障要研究解决的一个重要方面。

 

3.老龄化速度很快

还有一个就是老龄化问题。虽然我们现在的老龄化还不能说是深度老龄化，还处于老龄化初级阶段，但是速度很快。根据联合国人口署的预测，我们大概在2050－2060年这个阶段处于老龄化的高峰，可能会出现20%多的老龄化率，65岁以上的老人要占到四分之一，也就进入到类似日本的状况，甚至超过日本。因此，我们确实要未雨绸缪。

当然，我们要未雨绸缪，还要反对杞人忧天。不能说我们现在老龄化很严重了，人口红利马上就消失了，经济马上就动弹不得了。这个认识是不对的。我们的人口红利是有的，只是会减少。人口红利减少，就是劳动年龄人口占总人口的比重在下降。我们劳动年龄人口是9亿多，总人口是13亿多，大概有4亿多非劳动年龄人口。劳动是生产力，劳动是财富之源，有人劳动就有财富，有财富就有经济的发展，有经济的发展，大家就有收入。红利就是收入，红利就是财富。

从绝对量来看，我们的劳动力人口有下降的趋势，但是我们劳动人口占总人口的比重仍然大于50%。只要劳动年龄人口占总人口的比重大于50%，人口红利就在。所以，不能认为人口红利马上就消失了。

4.社会保障覆盖还有空白点

由于我们的经济发展不平衡，收入分配差距有扩大趋势，以及老龄化等问题，我们社会保障事业的发展面临着一系列的挑战。当然，我们社会保障制度的发展，还处于初级阶段，还存在一些问题需要解决。比如说，我们社会保障的覆盖还有一些空白点的问题，还有精准扶贫问题。为什么中央领导一再强调精准扶贫呢？精准扶贫是说，他是贫困人口，我去扶持它，他是贫困人口，我给他脱贫。这个人并不是很穷，甚至相当富，你去扶它，那就扶错了。这是一个大问题。不贫的你扶了半天，贫的你没有扶着，那就是没扶准，我们叫做瞄准率差。这个问题要坚决解决。

汪洋副总理是扶贫开发领导小组的组长，他曾经就讲到，一定要精准，要精准扶贫，精准脱贫。这就是我们社会保障需要完善的重要方面。通过建立健全制度，通过完善相关的技术方法，通过指纹识别，通过网络系统进行收入的统计等，真正去救助贫困人口，真正实现脱贫。

5.养老负担畸轻畸重

我们还存在着养老负担的畸轻畸重问题。比如说，我们在东部沿海地区，尤其是在广东、浙江等地，由于人口结构、劳动力结构比较年轻，养老金的结余就多。一些老工业基地，人口老龄化比较严重，比如说东北地区，养老金的压力就比较大。这也是中央为什么要提出基础养老金要逐步实现全国统筹的一个缘由。

由于各地的负担畸轻畸重，就带来了企业竞争环境的不公平。比如说，我们东部沿海地区的养老保险缴费就比较低，因为有结余。我们实行地方统筹，它们有权降低费率，有些企业缴费12%。北京企业缴费是20%的，上海也是20%，当然有些地区超过了20%，黑龙江有一些地区还可能更高。这样的话，我们企业的投资成本就不一样，就带来马太效应。东南沿海地区成本低，我在那里给员工缴费是12%，在这里是20%，我肯定去东南沿海投资，而不在你这里投资建厂。为什么呢？因为劳动力成本高。这样，越在那儿投资，劳动力人口越多，就带来养老负担的畸轻畸重问题。这个问题要引起关注和重视。

6.社会保险的转移接续难

流动是常态化，我们不可能终生在一个单位。尽管我们出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，但是在实际工作当中，还存在转接过程接续难的问题，这都需要采取一些措施加以解决。

当然，我们从长期来看，还存在社会保障支付压力的问题。总体来看，我们的养老金还是有结余的。截止到2014年年底，全国职工基本养老保险结存是3.1万亿，居民养老保险结存是0.38万亿。我国去年的财政收入大概是14万亿。可见养老金结存是个很大的数据。

所以，咱们并不是没钱，关键在于不均。有一些地区当期的收支面临一些压力，我们通过转移支付和省际调剂，各地养老金都得到了保证。但是，这样一个长期的压力我们必须承认，必须采取措施加以解决。这些问题，就需要我们建立更加公平更可持续的社会保障体系。

 

三、“十三五”建立更加公平更可持续的社会保障体系

（一）什么样的社会保障体系能体现公平

1.权利公平

公平是很复杂的范畴，可以从不同的角度加以解读。一个就是权利公平。什么是权利公平呢？就是作为中华人民共和国公民，当我生活困难的时候，我有得到社会保障的权力，有得到国家或者社会援助的权利。这个是第一位的公平——有得到社会保障的权利，这是宪法的规定。所以，什么叫公平的社会保障体系呢？人人有权得到相应的社会保障，这是宪法赋予公民的权利。这个公平是以公民为标准的公平，中华人民共和国公民在他生活当中遇到困难的时候，不论是年老、疾病，还是丧失劳动能力，他有权利从国家和社会得到相应的帮助。所以，我们已经具备基本的公平，因为宪法赋予我们公平的权利。

2.规则、标准和制度公平

光有宪法赋予的权利还不行，还必须落到实处，就需要我们建立制度、建立规则、建立标准。宪法提出了大政方针，提出了总体要求，但是要把宪法的精神落到实处，还需要规则公平，还需要标准公平，还需要制度公平。这个规则就是以劳动为标准的规则。有劳动能力就从事劳动，或者是单位劳动，或者是个体劳动，但无论什么样的劳动，凡是有劳动能力的都要去劳动。以劳动为标准，劳动收入者皆保险。什么意思呢？你去劳动就去参加社会保险、交纳养老保险，让你老有所养，给你发放养老金；你参加医疗保险，就会病有所医，就可以解决你的大病问题，解决你的疾病风险问题；你参加失业保险，解决你失业生活的津贴，生活的救助。你有劳动收入，你就参加社会保险，单位给你缴费，个人也缴费。这样的话，我们就实现了人人皆保险，风险由劳动者共担。

我没有劳动能力，我失去了劳动能力，或者说我不是一个劳动年龄人口，我的生活得到什么样的保障呢？凡是这些没有收入的人，凡是这些低收入的人，都得到社会的相应保障。国家给予他们一定的救助，给予一定的补贴，使他们的生活困难也得到相应的克服。

但是，这不是一个平均的保障，这仅仅是劳动标准的保障。这个劳动的标准就是，你有工资收入，你缴纳社会保险费，你的待遇肯定比救助的标准要高，比津贴的标准要高，就是这么一个规则。我们还要鼓励劳动，劳动者得到较高的保障，非劳动者、低收入者得到相应的社会保障。第一个标准是说人人享有，第二个是说基于劳动。

3.保基本的同时体现效率

这里就有一个度的问题。公平不能理解为平均。我们这里的公平是保基本——你的基本生活得到保障，这就是公平的起点。在保基本的基础之上，又要同你缴费的水平、缴费时间紧密联系。以劳动为标准，劳动收入高的人，缴的养老费高，他的待遇也应当有一定的提高。同样的缴费水平，这个人缴的时间长、多，也应当得到相应的提高。这在保基本的基础之上，又体现了一定的贡献，这就是我们理解的公平。如果说，我们都是平均，完全平均，就不利于调动劳动者的积极性，就会抑制个人能动性，就会使我们的活力降低。现在有一种误区，就是不管他交多少，不管他交与不交，都要每一个人都发一样的养老金。这个理解不是很全面。公平就是在保基本的同时，还体现一定的效率。

4.低缴费的人能得到高缴费的人一定的倾斜

社会保险虽然多缴肯定要多收入一些，少缴肯定要少收入一些，但是和商业保险还有很多区别。我们的社会保险还有再分配，咱们养老保险多缴多得，少缴少得，但它不是正相关，有一定的再分配作用。低缴费的人，还能得到高缴费的人一定的倾斜。什么叫倾斜呢？就是高缴费的人的一部分财富会转移到低缴费的人手中。所以，社会保险还有一个再分配的功能。这也是社会保险的公平。

 

（二）什么样的社会保障体系才会可持续

不论是网络，还是领导发言方面，都会提养老保险可持续、医疗保险可持续、社会保障可持续。什么叫可持续呢？为什么要可持续呢？怎么样才能可持续呢？

1.基金可持续

养老保险可持续，首先是说基金可持续。什么叫基金可持续呢？以养老金为例，即是能保证养老金按时足额发放。所以说，社会保障的可持续，就是指我们社会保障的基金源源不断，确保待遇的发放。

2.待遇水平可持续

接下来还应当有一个待遇水平的可持续。大家可能都经历过老农保，老农保的养老金发两块钱，解决不了养老的问题。所以说，还有一个水准问题。我们要确保社会保障可持续，不仅是基金可持续，发放的待遇还必须达到一定的水平。比如说养老金的问题，养老金要调整，为什么要调整呢？就是要保障基本生活水平不降低。医疗报销也应当达到一定的水平。为了使医保基金可持续，报销水平压得很低就化解不了老百姓的疾病风险。我们的保障制度就是克服我们生活当中遇到的风险。

3.坚持尽力而为和量力而行相结合

总体来看，建立更加公平更可持续的社会保障，应当从两个角度来理解。第一，缴费可负担。缴费可负担有两个意思，一个是指单位和个人的缴费，包括单位的成本。我们现在面临经济的压力，有些企业的人工成本也是一个问题。当然，个人缴费缴太多，而工资水平很低的话，这个费用也负担不起。

第二，待遇保基本。什么叫待遇保基本呢？就是不论养老的待遇、医疗的待遇、失业的待遇、伤残的待遇，还是我们的生育，我们未来还包括更多的救助，包括医疗的救助、教育的救助、扶贫，都应当达到一定的标准。所以说，我们在社会保障可持续方面，应当坚持尽力而为和量力而行相结合。尽力而为就是要达到一定的保障水平，量力而行要考虑到我们的可负担程度。我们反对待遇的大跃进，同时也反对待遇的被忽略。

 

四、正确理解十八届五中全会关于社会保障的改革任务

“十三五”规划建议在社会保障方面提出了一些具体的改革任务。

（一）实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖

为什么要提出全民参保登记？为什么在这里提出全民参保计划？其实，这也是和社会保障的本质是相关的。社会保障是公民的权利，每一个公民的困难都要能得到化解，每一个公民的风险都应能得到消除。所以说，我们的社会保障是面向全民的一项制度。

讲到这里，我还要说一下历史。在二十世纪九十年代以前，我们的制度主要是面向劳动者的。什么叫劳动者？就是职工。九十年代以后，我们逐步开展了新型农村养老保险，开展了新型农村合作医疗等等。逐步地，我们的社会保险就覆盖了居民，这是一个历史性的进步。

我们现在建立了制度，并不一定就真正实现了全覆盖，或者说不一定真正实现了法定人员全覆盖。所以，我们要进行数据的排查。目前，人力资源社会保障部正在试点全民参保登记。全民参保登记的一个目的，就是了解实际参保人员的情况，要建立一个数据库。我们国家比较大，基础数据现在很薄弱。我们要采取措施进行加强，一个重要的方面就是要了解实际情况，究竟参保怎么样，是不是该覆盖的没有被覆盖，没有被覆盖的原因是什么，有没有一些人重复参保，重复参保又是一个什么情况……要摸清家底。我们进行过人口普查，我们进行过经济普查，我们进行过农业普查，而现在就是社会保障普查或者社会保险普查。当然，全面参保登记，不光是社会保险，也包括救助。当前来看，我们已经取得了长足的进展，全民参保已在几个省进行试点，下一步要逐步拓展，各省现在都在制定相应的登记计划。

但是，我这里还要说几个问题。

1.法定覆盖和全民参保登记

根据《中华人民共和国社会保险法》，职工应当参加基本养老保险，非全日制劳动者、没有雇工的个体工商户和其他灵活就业人员，可以参加职工养老保险。这里有两个词，一个叫“应当”，一个叫“可以”。职工应当参加基本养老保险。这些个体劳动者、没有雇主或者没有单位的这些人，可以参加职工基本养老保险。意思是说，个体劳动者、没有雇主或者没有单位的人想参加职工基本养老保险的话，应当允许你参加。但是，由于收入水平不够稳定等等原因，你也可以不参加职工基本养老保险，可以参加居民的。这就叫法定覆盖。

医疗也是这样。职工应当参加职工基本医疗保险，非全日制劳动者、无雇工的个体工商户，以及其他灵活就业人员，可以参加职工基本医疗保险。所以说，根据《中华人民共和国社会保险法》，作为个体劳动者以及其他灵活就业人员，他可以参加职工的基本医疗保险，也可以参加居民的基本医疗保险。居民都是自愿参加的，包括城乡居民养老保险、城镇居民基本医疗保险，还有新型农村合作医疗。当然，未来新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险要整合，这正在研究当中。我们概括地说，就是城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险都是自愿的。

2.强制参保与自愿参保

法定覆盖都自愿参加，可以参加，也可以不参加，怎么去衡量呢？基层工作很难的，你说自愿，却还有指标，还有要求去参加。为什么对居民都是自愿的？这也符合我们中国的国情，我们中国人太多。我们居民有多少？十几个亿。刚才我讲了，七亿新农合，居民三亿多，这就是十亿。目前来讲，强制参加执行起来也存在一定的困难，这是第一。第二，我们重在引导。居民为什么参加了？我们的居民医疗保险，居民交的不多，居民就是交一百多块钱，北京可能交的多一点，全国大概交的是120元，政府给补380。我们核定的缴费额度是500，当然这个还会提高。居民一年才交100，这个数额是相当小的。所以说，引导大家参加。这个是我刚才讲的法定覆盖的基本医疗保险。

养老保险也是如此。养老保险分档次，有的交一千，有的交两千的，最低的交几百。由于居民看到缴费也不是太多，基础养老金也有一定的保证，所以有参保的动力。所以，我们实行引导性的参保办法，没有实行强制的办法。当然，随着未来的发展，大家的认识逐步提高，各个制度逐步成熟和健全，我们也逐步实行强制，那也得信息化程度很高，大家的登记都非常清楚才可以。现在，信息化程度又不高，你再去强制，是很难的。

 

（二）实现职工基础养老金全国统筹

第二个方面的重要任务，是实现职工基础养老金全国统筹。这个问题很复杂。基础养老金全国统筹，主要是解决养老金的结构不平衡问题，尤其是地区负担畸轻畸重的问题，也有利于实现劳动力的顺畅流动，形成全国统一劳动力大市场。

为什么要实现职工基础养老金全国统筹？

1.基金本身具有全国性

刚才我已经讲了，2014年年底，全国职工基本养老保险的结余基金是3.1万亿。这3.1万亿当中，大概有六七千亿，甚至更多，是广东、浙江、江苏、山东等东部省份的结余。当然，我们各省都有一定的结余，但是分布不均，还呈现两极分化的趋势。形成这些结余原因是多方面的，应当说和地方的工作或者地方的管理有一定的关系。这一点，我们不能完全否认。但是，我们也应当看到，养老金在一些地区有结存，主要是外来劳动力的流动造成的。由于内地或者西部等地的人到东部地区去务工，他们在那里缴费，尤其是在2009年以前，是不转移统筹基金的，这部分财富就沉淀到了东部地区。所以，这一部分基金有相当大的比例是流动人口创造的。由此可知，这些基金具有全国的性质，因为流动人口来自全国各地。我们要进行养老基金全国统筹，形成一个风险共担的基金池。它的理论根据就是，许多基金是由于劳动力的流动沉淀到了这些地区，这些基金本身具有一定的全国性。所以，我们从理论上可以进行全国的统筹。

2.有利于全国劳动力市场的形成

什么叫基金池？就是所有的钱都归集于一个账户，在发放这批钱的时候，也由这笔钱来发放。我们劳动力流动就很简单了。个人账户随着个人走。因为你个人账户是你的钱，个人账户随着你走。基础养老金由全国统一发。这个转移起来就很便捷了，不涉及钱的问题，只涉及关系问题，全国都按照一个标准。这就解决了劳动力流动的障碍问题了，有利于全国劳动力市场的形成。

3.有利于实现公平的竞争环境

全国统筹实现了公平的竞争环境。全国统筹必须要制度统筹，不能这个地方缴费多，那个地方缴费少。制度要统筹，网络要统筹，全国要联网，管理要统筹。什么叫管理要统筹？我这个制度，管理机构的权限划分要统一起来，不能各行其是。你这个地方缴费又少，待遇又高，叫统筹吗？我这个地区也想少缴费，多领待遇，最后咱吃大锅饭。都想从里面多拿几个馒头，不为他添柴，增加一些原料，那就是吃大锅饭了。全国的制度统一，竞争环境就一样了，无论是在西部地区办厂还是在东部地区办厂，无论在北部地区办厂还是在南部地区办厂，成本都是一样，这就形成一个合理的竞争环境。

当然，这里还有一个问题，就是我们要通过全国统筹，通过提高规模效应，通过全国统一费率，使全国基础养老金有一个统一的计算办法。统一的计算办法并不一定说是一个计算办法。

我还要说一个问题，就是全国的养老金都一样吗？这个不是的。统一的计算办法有可能降低成本，我们可以适度降低费率。总体来看，有利于企业在全国各地的投资。只能说我们通过降低成本，通过提高规模效应，而不是降低待遇，来使费率得到一定的下调。

现有的基金怎么办？是不是会平掉？当然，我不建议平掉。我们要把增量调整，把存量作为各省未来调整的基础。这样就有个过渡，否则会受到很多阻力。这里有既得利益问题，尤其是基金怎么使用的问题。改革就要是进行利益的调整，我们的改革要循序渐进，但又得是稳步的、妥善的，又不能割断历史。

基础养老金全国统筹，并不意味着地方政府就没有责任，都躺在中央吃大锅饭。全国统筹是一个机制，即通过全国制定统一的政策，全国归集一定的资金，提高我们的规模效应，使我们化解风险的能力更强。从中央到地方，每一级都有责任，落后地区更有责任，老龄化严重的地区更有责任。否则，这个制度设计之初就存在缺陷了。全国统筹是一个责任体系的统筹，是各行其责、共担风险的统筹，不是躺在中央账户上、在基金池子里面吃大锅饭的一个统筹。其目的就是要提高效率，降低成本，使我们养老金的风险得到更好的化解。任何权责不对等的做法，我们都应当持怀疑态度。

 

（三）建立合理的基本养老金调整机制

为什么要建立合理的养老金调整机制呢？每个人的养老金水平，应当至少保持不降低，还应当有一定的提高。所以，应当有一个调整机制。首先是法律的规定。宪法第四十四条就讲到，退休人员的生活受到国家和社会的保障。这个问题，高度是宪法，就是退休人员的生活要得到保障，越来越低就叫没保障，所以要调整。还有就是《中华人民共和国社会保险法》第十八条也作出规定，国家要建立基本养老金的正常调整机制，根据职工的平均工资适时提高基本养老保险待遇水平。我们调整养老金就是为了保障退休职工的基本生活不降低，保障退休职工的生活还应当有一定的提高。因此，养老金的合理调整，应当遵循一些原则。

第一，要保障基本生活。什么叫保障基本生活？至少应当保障生活水平不降低。生活水平不降低是什么概念呢？首先不能低于物价指数的增长，物价上涨了，那你养老金也得跟着上涨。这是最基本的要求。

第二，要分享发展成果。什么叫分享发展成果呢？随着经济的发展，随着居民收入的提高，随着我们职工工资水平的提高，养老金也有一定幅度的提高。这里就要有一个参数，就是养老金至少应当不低于物价水平，这是它的低线，最高不应当高于工资增长水平，这是高线。在中间取一个合理的比例，确保退休人员的生活不降低，同时得到一定的提升。这个调整就是一个正常的机制，通过一定的算法，就可以算出什么时间养老金该调整了，以及该 调整多少了，最后公布就可以了。未来就采取这种办法对养老金水平进行调整。

（四）渐进式延迟退休年龄

对于出台渐进式延迟退休年龄的政策，大家也比较关注。调查十个人，八个人反对，网上也说不能调。我们说，什么问题的认识都有一个过程，我们也都要客观地、全面地来看待。

十八届五中全会的决议中提出，要逐渐延迟退休年龄。为什么要延迟呢？总体来看，我们的退休年龄不是很高。因为我查了165个国家和地区的退休年龄，就有几个小国是50岁退休，通常还是人均收入比较低的热带岛国。为什么呢？因为人均预期寿命比较低，大概也就是60岁，大的是70岁。这样一比较，根据测算，咱们实际退休年龄大概是53岁。这还不算提前退休的，要是加上提前退休的，我们实际上也快接近50岁了。在这种情况之下，我们的退休年龄就有一些偏低了。因为按照第六次人口普查的结果，我们的预期寿命总体在74岁到75岁之间。我们建国之初就规定女的50岁、男的60岁、女干部55岁退休。建国之初到现在60多年了。如果不说建国之初，我们从1978年的104号文件算起，也30多年了。事随境迁，我们当时制定政策的预期寿命是多高？1978年是66岁，建国之初是50岁左右。

所以，延长退休年龄是我们预期寿命增长的一个内在要求。由于预期寿命增长，我们的退休年龄也应当相应提高，只有这样，才能维系退休年龄与领取年龄，或者缴费年限与领取年限之间一个合理的比例。

    （五）弹性退休办法

当然，延长退休年龄并不是一步到位。有些人说，我今年59了，下一年就60了，你给我延到65，我不同意，我肯定不同意。其实，延长退休年龄，不是说一下子就延长几岁。我们要延长这个退休年龄大概要通过几十年的时间，一年就延长一两个月，通过相当长的历史时期，把退休年龄延长到合理的区间。有一些女同志还不同意，我们也想晚退休，也不一定，有愿意晚退休的，也有愿意早退休的，意见不一样。当然，延长退休年龄一定是一个相当长的历史时期，并且有一段过渡期和征求意见期，不是说政府发一个文件就延迟了。现在网上在传，说退休年龄出来了，那都是瞎传，都是不可靠的。政府肯定会留出时间，征求意见，就是要先公告天下，然后你再提意见、再修订。

未来的退休年龄可能不是一个点，而可能是一个区间。未来的退休年龄，最低60岁，最高70岁，给你一个选择权，你去选择。有一些国家在使用这种弹性退休年龄政策，比如美国最低退休年龄是62岁，最高退休年龄是70岁。由于我们劳动者的愿望不一样，用人单位的需求也不一样，我们可以给劳动者和用人单位一个选择——你可以退得早，但是你领的养老金也少，因为你的缴费年限短；那我还想继续干，干到七十岁，可以吗？只要单位还需要，就可以。那么你领的养老金就多，因为你的缴费时间长。未来的退休年龄从此出发，就会消除各种矛盾，使各个方面的人士得到利益共同点，减少由于退休年龄的延长带来的社会波动，减少改革的阻力。在未来的改革当中，渐进退休年龄和弹性退休年龄的政策导向，应当重视的就是弹性退休办法。

现在，我国还比较担心就业问题。应当这么理解，总体来看，就业压力很大，人口众多，你延迟退休，这些年轻人怎么就业呢？延迟退休确实会对就业带来一定的影响，但是这个影响不会太大。凡事皆有利弊。一方面，私营企业，尤其是小型的私营企业，退休之后又继续工作的占相当大的比重。他退而不休。这说明退休年龄低了。退休就是你退了之后不要去劳动，不要去就业了，你仍然在私营企业，私营企业反聘退休的人是占一定比例的。

第二点，未来的机关事业单位、大型国有企业等单位，由于延长退休年龄，可能会对现有的编制岗位带来一定的影响。但是我们可以采取一定的政策进行化解。比如说，达到一定年龄之后，你这个领导岗位得让出来，或者说，现职的一些岗位可以让出来，我们年轻人可以晋升，他可以继续工作，但不是在领导岗位了，不是在管理岗位了。这对我们的就业可能有一定的影响，对总的编制会有一定的影响，对岗位的紧缺则可以通过具体的政策操作加以缓解。

这里还有收入问题。为什么这些人愿意提前退休呢？因为提前退休，不但领着养老金，还能在再就业之后有一份收入。按照国际经验，你退休之后，如果再就业的话，有一个总额限制，就是你领的退休金和你就业得到的收入是封顶的，包括美国、德国等国家，都封顶。你退休之后再就业，工资收入达到一定的水平，要减你的养老金。这也是一个政策导向。这样一来，许多人就不会提前退休了，也不会盲目去提前退休，还不会钻空子提前退休，更不会造假去提前退休。现在存在这种情况，我们要采取相应的措施加以杜绝。

（据宣讲家网报告录音整理）

（未经许可，不得印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

责任编辑：余永峰

文章来源：http://www.71.cn/2015/1229/857704.shtml