赵弘：解决“城市病” 推动区域经济协同发展

 

赵弘 北京市社会科学院副院长

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今天的内容叫“《京津冀协同发展规划纲要》的解读与思考”。主要包括三个部分：第一部分是《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）的背景与战略意义。第二部分是《纲要》的核心思想。第三部分是推进实施《纲要》的保障措施。

一、《京津冀协同发展规划纲要》的背景与战略意义

实际上，京津冀协同发展是一个老话题。回顾历史可以看出，从1986年开始，这个话题就已经被提出来了。时任天津市市长的李瑞环同志在京津冀地区率先发起成立了环渤海地区经济联合市长联席会议机制，由三个省市的省长、市长参加。这个期间有一个高潮，就是在2004年，由国家发改委牵头编制的长三角、珠三角和京津冀都市圈三个区域规划。前两个规划已经获得了国务院的批复，而且付诸实施。京津冀都市圈规划于2010年8月上报到国务院，但是没有得到批复。而在将近10年的时间里，三个省市都在积极推进京津冀协同发展，签订了很多协议，也有一些大的合作框架。2014年2月26日，习近平同志到北京来视察，对京津冀协同发展提出了七点要求。按照总书记的指示，由国家发改委牵头，三地发改委配合，经过一年多的时间，编制完成了《京津冀协同发展规划纲要》，2015年4月经中共中央政治局审议通过。同年8月，京津冀三地下发《纲要》到厅局级，其他地区下发到省部级。中央政策财经领导小组负责人通过答记者问的形式，把这个《纲要》的主要内容、核心要点向社会做了传达。

京津冀地区是经济重地，也是我国经济最具活力、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，从全国来看，京津冀地区的战略地位非常重要。自从2014年2月26日总书记讲话以来，疏解非首都功能，推动京津冀协同发展，已经在三个省市以及整个社会上形成了共识。三个省市在基础设施建设、产业创新合作、生态环境一体化建设等领域实施了一大批重点合作项目，应该说现在京津冀协同发展已经进入了全面深化阶段。

制定《京津冀协同发展规划纲要》，可以有效地、有序地疏解北京非首都功能，推动京津冀协同发展。对京津冀三地而言，这是千载难逢的重要机遇，同时，对于推进“四个全面”的战略布局、实现两个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”也具有重大的现实意义和深远的历史意义。

从整个《纲要》的意义来看，大概有以下几个方面的内容。

第一，有利于提升首都核心功能，治理“大城市病”，探索一条适合人口经济资源密集地区的优化开发模式。

多年来，北京也在不断地探索首都功能定位，实现可持续发展，并取得了很好的成效。

实际上，北京在全国产业结构调整方面走在前列。作为首都，北京曾走过一段比较特殊的路程。特别是解放以后，我们的国家一穷二白，在国际上受到西方国家的封锁，因此只能向苏联学习。当时，对于国情的认识有一个基本的经济学逻辑，就是没有强大的工业就没有强大国防，就难以保卫新生的政权。所以，当时的北京应该说是“近水楼台先得月”——有很多大的工业项目在北京落地。比如朝阳区，作为北京的一个近郊区，从北向南就有四大工业基地。今天的798地区，也就是酒仙桥地区，曾经是我国第一个由苏联和德国援建的电子工业基地，被称为“中国电子工业的摇篮”，中国的“两弹一星”和很多大的国防装备的电子设备、器械都来自于这个地区。再往南一点，朝阳路这一带就是北京的纺织工业基地。再往南到劲松路附近，就是北京最大的机械制造工业基地，有很多大的制造企业，比如内燃机厂等。再往东南方向一点的垡头地区，是北京最大的化工基地。也就是说，一个朝阳区就有四大工业基地。再加上石景山区的钢铁和重工业基地，以及房山区的燕山石化基地，在北京总共有六大工业基地，且在全国都很有影响。当时，北京的工业产值占当地GDP的比重高达64%，其中重工业占工业的比重又高达64%，这个比例在全国排在第二位，仅次于全国最大的重工业基地——辽宁。

但是现在看来，这个过程是有很多值得总结的经验教训的。比如，北京作为一个首都城市，是否能够发展这么大规模的工业？当时工业的发展使得北京有大量的原材料、能源、半成品、成品的运输，这就造成整个城市的交通压力上升。还有就是环境污染。虽然当时没有实行PM2.5的监测标准，但是根据历史资料的记载，当时的污染要比现在严重得多，特别是大颗粒的粉尘非常严重。因此，国务院在上世纪80年代就三次批复北京不要再搞污染扰民的重化工业。应该说，正是首都功能在倒逼北京转型发展。所以，因为北京大力发展高新技术产业和现代服务业，才有了后来中关村的大发展、CBD的大发展、金融街的大发展，这都是我们转型取得的成绩。现在，北京的第二产业只占GDP的19%多；第一产业占0.7%，不到1%；第三产业占到了80%。就全国而言，这个比例也是走在前列的。北京成功举办了奥运会、建国60周年庆典、APEC峰会以及庆祝世界反法西斯战争胜利70周年等活动，保证了国家很多重大活动的顺利进行，应该说是取得了很好的成绩。但是，习总书记到北京来考察的时候，既肯定了北京的成绩、优势，又指出北京面临着很多令人揪心的问题，人口过多、交通拥堵、房价高涨，也包括十分严重的生态环境问题，比如蓝天难见、繁星无影、河水断流、地下水超采、地面沉降等。习总书记指出，北京已经患上了相当程度的“城市病”，必须下决心动手治理，不把难题都留给后人。这也体现出习总书记敢于担当、敢于碰硬的作风。

2014年，京津冀地区的GDP占到了全国的10.4%，常住人口有1.1亿，占到了全国的8%。可以说，京津冀地区也是我国人口密度比较大、资源比较集中的地区，特别是北京的人口资源是过度集中的。因此，这次规划实际上就达到了一个高度。我国现在很多地方都面临着同样的问题，那么，我们要探索出一条解决“大城市病”的路子，为全国其它城市作出示范。现在，很多城市都出现了“城市病”，那么他们该怎么解决“城市病”？怎么在一个区域里实现协同发展？所以北京要进行探索，走出一条内涵集约的发展道路，探索一种人口资源密集、优化开发的新模式。这是第一个方面，从侧面体现出我国治理能力和治理水平的现代化。

 

第二，有助于破除行政壁垒，为全国区域协调发展提供经验借鉴。

京津冀地区在全国都非常有典型性。这种典型性主要体现在两个方面：第一个方面是行政主体多。第二个方面是发展落差大。

首先，京津冀地区的行政主体非常多。在这种情况下，如何协调发展，如何把整个区域里的各种资源，特别是行政资源动员起来，就很有意义了。

京津冀地区共有两个直辖市，一个省。在河北省，有11个地级市，22个县级市。而在北京，不但有北京市政府，更重要的是还有中央部委、军委以及央属事业单位和央企等。那么，如何破除行政主体间纵向的、横向的行政壁垒，形成合力，对于我国的改革是具有非常重要的价值的。

另外，京津冀地区发展落差比较大，发展极不平衡。北京已经进入后工业社会，天津在工业化的后期，而河北的多数城市还处于工业化的中期，甚至还有很大比例的城市处在初期阶段。这就导致了两个后果：第一，发展阶段不一样，经济水平不一样，那么财政水平就不一样，公共服务的投入水平也就不一样，加上一些政策因素，客观上就使得这个地区形成了马太效应。所谓马太效应，就是指发达的地方更发达，落后的地方更落后。第二，京津冀地区中，北京的人才很丰富，经济水平也比较高，但是与周边的落差比较大，呈现一种断崖式的落差。整个地区的经济条件，特别是经济的基础并不完善，没有形成产业链，没有形成比较好的产业集群。

现在，北京的GDP大概是河北的2.5倍，天津是河北的2.6倍。北京和天津的经济发展水平比较高，就意味着产业的盈利能力强，同时还意味着两点内容：第一点是给员工的工资待遇比较高。第二点是政府在发展经济过程中所获取的财力能力也比较强。那么，在这种情况下，公共服务的投资、投入上就出现了很大的差别。比如，北京市学生的人均教育经费大概是河北的4.4倍，天津小学生的人均教育经费是河北的3.2倍。大学也是一样。北京高等教育的人均教育经费大概是河北的5.1倍。很显然，如果有钱投入，那么教育设施就比较完备，就能招来更好的教师从事教育工作。同时，这里面也有一些政策上的不尽合理。比如，北京的本科录取率是24.33%，天津比北京还要高一点，是24.52%，但是河北却只有9.03%。可以看出，从小学、中学到大学，无论是教育水平，还是高考的难易程度，河北与北京、天津都是有差距的。还有就是医疗资源的差距。河北人口大概是北京的三倍多，但是它的三甲医院比北京还要少7家，整体的医疗水平也不高。

所以，这种公共服务的落差造成了我们周边的人，特别是一些有比较强的发展愿望和能力的人都向北京集聚。而在北京的周边，还有22个国家级贫困县，230多万贫困人口。越贫穷就越往北京跑，这就形成了马太效应。就是说本来这个地区就比较落后，好不容易有点人才，还跑到北京来了，而且挡也挡不住，这个问题是很严重的。

最近我们通过研究发现，比如廊坊的一个企业在座谈中就说，他们每年招三四百个学生，但是两年的流失率达到70%——第一年跑掉40%，第二年跑掉30%。我们到曹妃甸和一个企业座谈，他们也谈到说，每年也招了不少学生，但是两年的流失率是70%。廊坊和曹妃甸这两个地方相差100多公里，而且我们是在不同的时间去调研的，但这两个地方却都反映出人才流失率达到70%，这就非常严重了。也就是说，这种“虹吸效应”造成了河北很难发展，大量人才往北京跑。所以，在北京的外来人口当中，河北的人口占了第一位，达到22.1%，有155.9万人。

一个地区、一个区域想要发展经济的话，它的产业链、产业集群、产业配套是非常重要的。如果配套不完善，那么，就如我们看到的，北京的科技优势并不能转化成整个区域的整体优势。虽然京津冀地区的国有经济比重比较高，国有工业企业的资产总额占全国的比重高达62.8%，但是民营经济不发达。在整个京津冀地区，只有44家民营企业能进入到全国500强民营企业中。而长三角有249家，京津冀地区连人家的零头都没有。也就是说，如果没有形成产业集群的话，很多问题就随之而来了。

我们最近做了一个分析，对比了一下北京和上海，最后得出两个结论：第一，北京对全国的带动作用要大于上海对全国的带动作用；但是上海对本地的带动作用要强于北京对本地的带动作用。第二，北京投在全国的平均收益率要高于投在本区域的收益率；但是上海正好相反，投在本区域的收益率要高于投在全国的平均收益率。在这种情况下，很多企业家就知道怎么投资了。北京虽然有科技教育资源的优势，却呈现出一种导弹式外溢，越过了天津、河北而流向全国。比如，每年北京市输出到外省市的的技术合同，天津和河北加起来的还不如江苏和浙江加起来的多。我们一般认为，应该越远越少，结果越远反而越多。

再比如，中关村与广东省的技术合同成交额占中关村与外省市合同总和的6%。而天津和河北加起来才只有4.2%。也就是说，这两个省加起来还不如广东一个省多。

事实上，河北省为北京市的发展做出了很大的牺牲，比如配合国家很多重大的活动，限产、限车，以及安全保卫等，成为北京的“护城河”，为北京的水资源供应、生态保护等做了很大的贡献。但是，它却并没有利用北京的科技资源优势实现新产业的植入。而为了生存，河北省就只能发展一些传统产业。所以，在河北，钢铁、煤炭、建材、化工依然是主导产业。这些产业的特点就是能耗高、污染大。整个京津冀地区一年燃煤达3.5亿吨，北京消耗了7%，天津消耗了13%，河北消耗了80%。其实，我们所说的京津冀协同发展，或者是京津冀一体化，难度是很大的，而污染一体化来得却那么容易。所以，北京要治理污染问题，绝不是北京自己的事，而是整个区域的事。

同时，北京缺乏轨道交通，没有建立起辐射到周边的轨道交通，甚至连北京的郊区县也没有轨道交通。因此，北京没有能够把资源辐射到周边。总之，各种原因造成了京津冀地区贫富差距很大。而这个现象，其实在全国也很明显。我国有些地区很发达，有些地方就落后，即使是在同一个省份里，比如说江苏，苏南地区就很发达，苏北地区就相对比较落后。那么，究竟该如何打破行政壁垒？如何实现资源的协调发展、统筹发展，带动整个区域的协调发展？实际上，《京津冀协同发展规划纲要》在一定意义上具有代表性的作用。这是第二个方面。

 

第三，优化区域生产力布局和空间结构，打造具有较强竞争力的世界级城市群。

在当前和今后的一个时期，中国正在逐渐崛起，也在经历转型，但同时，还面临着很多的困难和问题。其中，最重要的问题就是转变发展方式依然步履维艰。

改革开放30多年，中国的GDP总量在世界已经排在了第二位，仅次于美国，但是创新能力却不是很强，根据国际上一些智库的排名，中国的创新指数在全球40个主要国家里排名第19位。中国的长三角、珠三角都率先发展起来了，但是实际上，很多区域的发展是走了出口导向、两头在外的发展路径。这种发展，一方面消耗了大量的资源，另一方面也把污染留在了中国。而产品出口以后，我们所获得的利益很少，因为品牌不是我们的，渠道不是我们的，创新研发不是我们的，设计不是我们的，我们只拿了一点微薄的加工费。过去我们缺外汇，就要靠出口创汇，而在当前这种情况下，我们的外汇已经严重过剩，大量的印美钞造成外汇的贬值，这对于我国来讲是一个非常大的考验。走出一条创新驱动的道路，对于一些区域的发展能够起到带头作用。因此，习总书记把眼光投向了京津冀地区。

这个地区有两大优势：第一个是科教资源优势。京津冀地区汇集了全国四分之一的高校、三分之一的国家重点实验室和三分之二的院士。事实上，北京已经起到了带动全国发展的科技创新的源头作用。第二个是北京周边有很广阔的空间资源。在长三角、珠三角等地区，现在最紧迫问题的就是空间资源已经没有了，土地成本非常高，很多产业根本没有办法生存。但是再看看北京的周边，天津滨海新区有3000多平方公里，曹妃甸有2000多平方公里，渤海新区有2000多平方公里，还不说保定、廊坊、沧州等地，北京的南面还有邯郸、邢台等地。也就是说，我们还有很多的空间资源，所以我们转化成本是比较低的。京津冀地区既有创新资源，又有转化空间，如果把这两个优势结合起来，就能够走出一条创新驱动的道路，就能够参与全球的竞争，打造一个世界级的城市群。所以这次《纲要》实际上就是要把京津冀地区的优势互补起来——北京搞研发创新，河北、天津更多的是做转化。这样，就形成了一个城市群的合作链条，打造城市群。

第四，有利于引领经济发展新常态，全面对接“一带一路”等国家重大战略。

现在，我国经济发展进入了新常态，整个经济增速从原来的两位数高速增长，慢慢进入了中高速增长的阶段，经济下行的压力很大。我国很多产业产能过剩，机器不能正常运转，而整个国家的增长动力很大程度上还是属于投资驱动，没有转到创新驱动。所以，李克强总理在政治局学习会议上讲到，我们现在正在面临着跨越中等收入陷阱的爬坡期。因为我们的人均GDP达到了7485美元，正好进入了中等收入国家的行列。

在经济学领域有个很重要的概念，叫做中等收入陷阱。中等收入陷阱是什么意思？一些发展中国家和地区，在经济发展的起飞阶段，往往承接着发达国家和地区的产业转移，开始依靠自己的低成本优势，以出口加工为主要路径，实现经济起飞和工业化的过程。当它的经济水平达到了中等收入，也就是GDP达到了人均五六千美元的时候，就出现了新的问题。一方面，原来的各种要素成本优势消失了。因为工资要增加，土地要涨价，各种要素成本提高了，产业的利润空间减少了，很多产业没有了空间，没有办法生存，只有破产倒闭，或者转移到成本更低的地方去，造成很多人失业。这是第一个方面的表现。

另外一个方面，政府的财政收入在减少，而政府在几十年发展过程中所积累起来的各种公共服务开支却居高不下。工资涨上去就难降下来，各种福利给了就很难收回来，所以这个时候政府就显得捉襟见肘了。收入减少，支出却不能减少，政府无力投入更多的资金来维持整个城市和社会的发展，就跌入了中等收入陷阱。世界银行的报告显示，1960年，全球达到中等收入的国家和地区有101个，但是到了2008年，能够进入经济发达国家或者发达经济体行列的却只有13个，所占比重只有12.9%，不到13%。也就是说，多数国家是不能跨越中等收入陷阱的。

我曾经到阿根廷去考察。阿根廷就遭受着中等收入陷阱的困扰。当年，在经济起飞的初期，阿根廷和美国的人均GDP只差几十美金。后来，美国不断创新，并通过创新保持产业的竞争能力和盈利能力，人均GDP持续增长。但是，阿根廷跌入中等收入陷阱长达50年之久。2012年的统计显示，阿根廷人均GDP只有美国的四分之一。那么，当整个经济不景气的时候，政府的开支该怎么办？就要印钞票。这就导致通货膨胀率的升高。阿根廷的通货膨胀率在百分之百以上的年份占多数，最高的时候是400%。在这种情况下，贫富悬殊也比较大。2002年，阿根廷的最富裕阶层和最穷阶层差了46倍。在这种情况下，这个国家也就很难有前途。因此，很多有钱的人，投资移民到海外；有能力的人，技术移民到海外。阿根廷有3700万人，只有5000名科研人员，却有5万多名科研人员在国外为别的国家服务。所以，没有了资本，没有了创新资源，那么这个国家就很难跨越中等收入陷阱。

我在阿根廷还看到，既有类似于CBD的写字楼，也有少数家庭很富裕，但在不远之处，就是成片的贫民窟。

今天的中国，正处于跨越中等收入陷阱的爬坡期、关键期。习总书记提出的“一带一路”战略，实际上是要把整个国家的发展与全球接轨，把一些产能服务于“一带一路”建设，最终使整个国家持续发展，真正跨越中等收入陷阱。

 

二、《京津冀协同发展规划纲要》的核心思想

该部分我们将通过以下几点来讲解：

第一，明确区域的总体定位和三个省市的功能定位。

这部《纲要》的指导思想，就是以有序疏解北京的非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，坚持问题导向，坚持重点突破，坚持改革创新。

除此以外，还有几个着力点需要注意：第一，着力调整优化经济结构和空间结构；第二，着力构建现代化的交通网络体系；第三，着力扩大环境容量、生态空间；第四，着力推进产业升级转移；第五，着力推动公共服务共建共享。打造现代化的新型首都圈，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展的新格局，打造中国经济发展的新的支撑带。这是总体的指导思想。

在《纲要》里明确了整个区域的总体定位。这个总体定位有四句话：第一句，要建成以首都为核心的世界级城市群。也就是以首都为核心，建成一个世界级的城市群，参与全球竞争。第二句，区域整体协同发展改革的引领区。我们整个区域要打破行政壁垒，在全国形成一种改革引领。第三句，全国创新驱动经济增长的新引擎。京津冀地区要形成一个创新驱动的发展格局，成为全国经济发展的新的引擎。第四句，生态修复、环境改善的示范区。在全国环境问题都很突出的情况下，京津冀地区要成为生态修复和环境改善的示范区。以上是对整个京津冀地区的一个总定位。

除此以外，《纲要》还提出了三个省市的定位。首先，北京有四个定位，分别是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。过去，北京有三个中心的定位。2015年2月26日，习总书记到北京考察以后，给北京新增加了一个定位，叫科技创新中心。这也是为了迎合全球科技的需求，为了适应中国创新的急迫要求。

天津的定位，叫一个基地、三个区。一个基地是指全国先进制造研发基地；三个区分别是北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。

河北的定位也是一个基地、三个区：全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。

所以，三个省市的定位是有差异的。区域发展要真正树立“一盘棋”的思想，增强整体的联动性，突出各自的优势，形成优势互补，进而转换成区域整体的竞争能力。这是《纲要》的第一个核心点的内容。

第二，对区域空间格局进行整体谋划，提出“一核、双城、三轴、四区、多节点”的整体框架。

一核，指的是北京要在京津冀协同发展中发挥核心作用，主要任务是有序疏解非首都功能，解决“大城市病”的问题。

双城，指的是北京和天津，要发挥“双引擎”作用，在京津冀协同发展中担负重要角色。

三轴，第一个是北京到天津的发展轴，包括北京、廊坊、天津沿线。这个地方主要是向科技研发转换，发展现代服务业、高端制造业。第二个是京保石发展轴，就是北京、保定、石家庄、邢台、邯郸沿线。这个地方主要是先进制造业的发展带和城镇的聚集轴。第三个是北京到秦皇岛，包括北京、宝坻、唐山、秦皇岛沿线，可以辐射到沧州，主要是产业转型升级的发展带。

四区，就是把整个京津冀地区分成了板块。第一个板块是中部功能核心区，包括北京的平原地区、天津的平原地区、河北廊坊和保定的平原地区，主要是做好非首都功能的疏解和承接。通过疏解非首都功能，与这些地区联动发展，特别是京津保地区率先联动发展。第二个板块是东部滨海发展区，也就是天津市和河北的沿海地区，主要发展战略新兴产业、先进制造业和生产性服务业。第三个板块是南部功能拓展区，也就是石家庄以南地区，包括石家庄、邯郸、邢台市平原地区以及衡水，主要是承担农副产品的供给、科技成果的产业化和高新技术产业的发展。第四个板块是西北部的生态涵养区，主要包括北京市、天津市的山区，以及河北的张家口、承德，这个地区主要是生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能。

多节点，就是把河北的11个地市分成了两个层级。第一个层级是指规模相对比较大、发展腹地相对比较广、具有更强的带动能力的城市，主要有四个，分别是石家庄、唐山、保定和邯郸。要把这四个城市打造成区域性的中心城市，成为河北经济的增长极。第二个层次是将另外七个城市——张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水变成节点城市。我认为，石家庄的地位可以进一步强化。因为石家庄的地位比较特殊，在冀中南地区。冀中南地区能不能发展起来，会影响到北京的发展。如果那个地方发展起来了，老百姓在当地就可以就业，就可以融入当地的城市化，那么也就没有必要往北京、天津挤了。这样会弱化北京、天津的压力，也是让当地的老百姓同样享受到改革开放的成果。

 

第三，提出有序疏解非首都功能，加快治理“大城市病”。这是这次《纲要》里着墨较多，且位置靠前的一部分内容。

北京为什么会得“大城市病”？我认为重要的原因之一就是它的功能过多。首先，北京患有“大城市病”，既有着快速城市化进程中人口向大城市集聚的共性原因，又面临着作为首都城市所特有的对人口资源具有更强吸引力的特殊性原因。可以说，北京是“共性+特性”。

因为我国的城市化来得很迅猛，而且时间被压缩。城市化率从30%到70%，法国用了120年的时间，美国用了100年的时间，中国大概用了40年的时间。也就是说，我们用40年的时间，走过别人100多年的路程，所以，表现出来的就是人口增长得非常快。这个过程，一方面表现在农村、农业人口不断向城市集聚，另一方面表现出城市不断提高接纳能力，包括教育、医疗、交通、住房等。城市的供给能力，客观上形成一种供求关系。但在某个时间段上，如果城市的供给能力低于、慢于、小于整个城镇化过程中人口集聚的需求，就会出现“城市病”。我国现在有很多城市都出现了“城市病”，不仅仅是北京，包括上海、广州、深圳等一线、二线城市在内的很多城市都出现了这种问题。

北京出现“大城市病”，除了这些共性的原因外还有特殊原因，就是北京是一个首都城市。从全世界范围来看，首都城市主要可以分为两大类。第一类就是单一功能的首都，像美国的华盛顿、加拿大的渥太华、澳大利亚的堪培拉等。在建国初期，这些联邦制国家都出现了将首都设在哪个城市的不同意见，而且争论很激烈。后来，为了不丢选票，就选出一个地方作为首都。比如，澳大利亚的首都在堪培拉，而在它的建国初期，悉尼和墨尔本都想成为，意见很不统一。大家看到，堪培拉这个城市有2395平方公里，但却只有36.8万人，相当于北京市回龙观社区的人口。所以，堪培拉这个城市的50%以上都是公园绿地，生态环境非常漂亮。

而北京实际上很难建成这样的首都。北京是在一个历史悠久的城市基础上增加了一个新的功能——首都功能。所以，我们比较有借鉴意义的是日本的东京、英国的伦敦和法国的巴黎。这些首都是复合功能的首都，是在一个完整的城市基础上又增加一个首都功能。作为一个城市，肯定要有经济功能、文化功能、科技功能、教育功能、医疗功能、居住功能等，那么首都就要再加上首都功能、政治功能和国际交往功能。有人说，北京的经济功能相当于纽约，政治功能相当于华盛顿，如此多的高校资源相当于波士顿，丰富的文化相当于洛杉矶，中关村的高科技相当于旧金山。北京相当于把美国五六个最有优势、最有特色的城市优势集于一身，因此功能肯定过多，不堪重负。因为在每一个功能的背后，都有一批人在支撑它。所以，有人说“有梦到北京”，就是说的每一个领域有追求、有想法，希望寻求更大平台、更高平台、更多机会的人，都希望到北京来。

另外，北京还有比较独特的行政资源优势。国家的很多部委都设在北京。中国经济从计划经济走过来的，市场经济还不完善，行政力量在资源配置中还起着很大的作用，所以我们看到，有很多政治机构和经济主体都集聚到北京来。全国有三十个省市在北京有办事处，每一个省市下的地级市也在北京有办事处，甚至于地级市下的一些有实力的县市区也有办事处。另外，很多实力强的企业也在北京设总部或者设办事处，希望能够在第一时间获取更直接的信息，进而为它的整个发展获取更多的资源配置。

在理论上看，世界上很多首都城市的首位度都是最高的。首位度是指一个国家或地区最大城市人口数与第二大城市人口数之间的比值，它通常用来反映该国或地区的城市规模结构和人口集中程度。比如说，伦敦占了全国12%的人口，第二位的城市伯明翰只占1.6%。大巴黎地区有全国16%的人口，但是第二位的城市马赛却只有2%。首尔的人口占了韩国总人口的21%，而釜山作为第二大城市却只占8%。所以，从理论上讲，有很多学者认为没有理论能证明北京就不吸纳更多的人口，这些年理论界也在争论这些问题。特别是在法律上，我们缺乏法律依据。北京作为一个城市，用怎样的合情合理合法的手段来控制人口过快增长，我们确实面临这样的困惑和挑战。过去有一个手段，就是户籍政策，但是户籍政策在这十年中失灵了，为什么？近十几年中，每年北京的户籍人口增长只有1.1%，但是非户籍人口的平均增长速度是10.8%。所以我们可以看到，这些年整个北京市的人口增长变化趋势主要是由非户籍人口决定的，而户籍人口的增长是非常平稳、缓慢的。

北京的人口增长确实很快，而且也影响到老百姓的生活。所以提出要疏解非首都功能，这是非常重要的。那么，什么是首都功能？什么是非首都功能？我的体会是，首都功能是指的刚才所说的四个核心功能以及与这四个核心功能相联系的行政办公等支撑功能，围绕着核心功能和支撑功能所需的配套功能，以及维持整个城市正常运转所需要的适宜的城市功能。这三块加起来叫做首都功能。而非首都功能是指超出了它的需求的功能，就是多余的功能。我们所说的首都功能，实际上是城市功能加上首都的功能，对于多出的部分，就要把它疏解出去。

因此，未来北京发展的出路在于，首先，要疏解非首都功能。这次《纲要》明确提出四类产业要疏解。第一类是制造业。如果产业的能耗高、污染大，就要就地淘汰，不能转移污染；如果产业有转移价值，就通过技术升级转移到河北和天津。第二类是服务业。占用人力比较多的产业，比如一些呼叫中心、数据中心，以及占用空间比较多、占用的车辆比较多的，每天运输量很大的区域性的物流基地、区域性的专业市场等。这些产业不是给北京服务的，而是给整个大区域服务的，也可以转移出去。第三类是一些公共服务机构。比如面向全国的教育、医疗、培训机构等。举个简单的例子，比如说医疗，北京市每天要接纳70万人到北京来就医。70万人，这就造成了很大的交通压力。特别是一些专科性的医院，外地就诊人数比例占到70%以上，甚至达到80%。那么，这些医院能不能到周边去？第四类是行政办公和事业性机构。特别是二环以内一些机构，要搬迁出去一部分。

其次，治理“城市病”的核心在于加快行政副中心建设，推进城市布局的优化。北京为什么得“城市病”？就是因为它的空间结构不合理，人口过多、功能过多是客观原因。但是，是不是人口过多就应该出现这么严重的“城市病”？也不尽然。如果城市的空间布局合理，那就不至于出现这么严重的“城市病”。面对这个问题，我们的研究还不够。它的规律怎么样？有什么样的特点？会面临什么样的问题？怎么应对？我们理论准备不充分，更没有把它转化成城市规划来引导。

 

一个城市要发展，要解决的第一个层次的矛盾就是集聚和效率的矛盾。因为人要到城市里来，城市肯定有集聚的能力，但是怎么保持这个城市的效率？在城市规划学上，西方学者探索了很多理论，其中很重要且比较实用的一条理论叫做中心—外围理论，或者叫主城—卫星城格局。就是给一个城市的主城划定边界，这个边界不能太大，也不能太小。经济学中有一个规模经济，就是说规模过小，没有效率；规模过大，效率也会损失。城市也是一样。城市如果过大，“摊大饼”式地往外发展，到了一定程度以后，效率就损失了。为什么？因为你的居住、产业、公共服务在空间上很难很好地安排。所以，要保持一个合适的规模。边界的外面就是农田、森林、绿地，不能侵蚀。集聚了之后需求怎么满足？就要在周边30公里到70公里的区域内建设若干个卫星城，把新的集聚的需求引到这儿来，或者通过级差地租理论，把中心城的一些资源疏解到这个地方来。

在国外，就有很多是教育出去了，医疗出去了，研发创新出去了，但更多的是产业转化，在周边形成一些具有特色的卫星城。北京在1983版的《北京城市建设总体规划方案》里提出建设13个卫星城，1993版的《北京城市总体规划》里提出建设14个卫星城，另外再加上10个边缘集团。这些规划都是非常好的，但是20多年过去了，一直到2004年，北京市提出“两轴—两带—多中心”这个新思路的时候，我们的卫星城建设还并不成功。

那么，卫星城建设为什么不成功？我们认为有四个非常关键的要素和规律我们没有抓住。

第一，距离。卫星城离主城的距离不能太近，太近的话起不到疏解的作用。我们原来在方庄、天通苑、回龙观这些地区建设卫星城，但是这些区域离北京太近了，起不到把人口疏解出去的作用。30到70公里是一个合适的空间距离，太远的话不方便联系也不行。

第二，通道。卫星城和主城之间一定要通过大容量、高速化、一站式、低票价的市郊铁路把它们联系起来，一定不能主要依靠公路来联系。因为不同的运输方式效率是不一样的。清华大学交通研究所提供的数据显示，不同的交通方式在等距离的空间资源下，运输能力大不一样。小汽车一小时只能运3000人，公共汽车一小时能运输3000到6000人，但是轨道交通能运输1万到3万人。地铁如果成网络状，运输的人数可能比3万人还要高。所以，一个城市必须把轨道交通作为它的主要载体，这也是我们考察了西方很多城市之后发现的一条规律。

第三，规模。按照这个思路发展，主城规模一定要严格控制。1983版和1993版的《纲要》，是把四环以内作为主城范围，四环以外是第一道绿化隔离带。主城要控制规模，不能太大。“摊”得越大，效率就会越低。卫星城数量可以多，但是每一个卫星城的规模不能太大。关于卫星城的人口，过去认为是5万，后来觉得太小，就扩大到10万，再后来扩展到20万，但是最高不应该超过30万。如果一个卫星城的规模过大，即使修了市郊铁路，但是从你家里再换乘其它交通工具到火车站就用出去四五十分钟，甚至一个小时，那么，前后时间加起来，到达办公室的时间早就超出了我们所能忍受的一小时交通圈的这样一个合适的时间。

第四，顺序。卫星城的建设很有讲究，刚才我们说要建轨道交通，而且顺序还很重要。那么，是先建住宅还是新建轨道交通？最近我到瑞典去考察，它的第三大城市马尔默市只有30万人口，它在发展的时候就不是“摊大饼”，而是要科学化、合理化地往外扩张。它是怎么建的呢？先建火车站，再建学校、医院，再建超市，还有若干栋能够办公的区域。当这些条件具备了，最后再建住宅。那么很显然，住宅建起来以后，人们就很愿意去了。交通很便捷，公共服务基本上能够满足要求，空气又好，房子价格又便宜，人们为什么不去呢？而我们做的方法正好是相反的，我们是先建住宅，人们不得已搬去了，对公共服务又不满意，孩子还要送到市里面来上学，因为出行不方便，所以攒钱买了一辆车，结果大家都开车堵在了路上。我们建了20多年的卫星城，但在这几个关键点上，我们都没有抓住。要么距离太近，没有起到分解作用；要么是最核心的部分没有建设市郊铁路。而公路运输，在公路上无非是走两种车。一种是公共汽车，太慢，几十公里开过来需要很长时间。另一种小汽车，太堵。到了2004年，《北京城市总体规划(2004—2020)》提出来“两轴—两带—多中心”的思路，这个大思路也没有问题，总的目标是多中心、分散化，这个符合城市规律，但是我认为我们也缺乏对这个规律的再认识、再把握。

 

当年，东京为了解决“城市病”，建设了三个副中心池袋、新宿、涩谷，概念就不一样了，叫副中心。然后饱和以后，24年了，到了1982年它又在相反的方向建立了上野浅草、锦糸龟户、大崎三个副中心，1987年又建立了临海副中心。这样，经过四五十年的发展，东京形成了一个“一主七副”，实际上它的“主”也并不突出，形成了八个比较分散的多中心城市。

这里面有几条值得我们思考：第一，概念。它叫副中心。很明显，这个区域是仅次于主中心定位的，但是又比周边的镇域中心、大的居住社区，甚至新城的定位要高。这个区域是有一种吸引力的，因此资源就愿意到这儿集聚。资源一旦集聚，各种服务完备以后，它就和主城形成一种反磁力中心，客观上起到减少主城压力的作用。我们把卫星城叫做新城，新城和老城是时间范畴，并没有显出二者在定位上的层级关系。第二，数量。每个阶段建设的卫星城大概有两三个，而我们一下搞了多少个？我们搞了11个新城，还有8个功能性区域，再加上原来的十几个卫星城，这样以来我们要发展的点就有二三十个之多。这样发展的结果就是中心概念太多，而没有引起整个社会的关注。多中心等于没中心，等于目标不突出。十年下来，还是单中心，并没有起到疏解人口、分散资源的作用。第三，就是我们没有建市郊铁路。这些新城，或者叫卫星城、副中心，都要把市郊铁路建成，这才能形成快速的连接。而我们却没有建市郊铁路，因此问题就出来了。北京市从三环、四环，后来到五环、六环，都是在不断地往外“摊大饼”。沿着很多交通干线、公路干线，比如京开高速、八达岭高速，因为比较便捷，所以人口就往这些沿线的新城来集聚。但是产业却很难出去，因为产业出去有很多规律。产业的发展，特别是服务业的发展，是以人才为导向的，也就是哪个地方容易找到人才，那么企业就在哪个地方发展。企业到外面去了招不到人才，也就发展不了。所以企业，特别是服务业，并没有转移出去。这就造成了几个区的常住人口增长很快，但是产业人口增长很慢。在昌平区，两者相差17倍，通州相差9倍，大兴相差3.1倍，这就造成了空间上的居住、产业、公共服务互相不匹配，造成了大量的拥堵，出现了一些需求，特别是有几个区变成了“卧城”，呈现一种潮汐式交通——上班出不来，下班回不去。

最近我们也做了一个研究。近十几年来，在北京市新增人口分布中，朝阳区占20.5%，昌平区占17.7%，海淀区占15.5%，再加上丰台、大兴、通州，这六个区一共是83.5%。但是同样在北京市，延庆、平谷、密云都有很好的平原空间，但是延庆吸纳人口只有0.4%，平谷是0.7%，密云是0.9%，表现出非常严重的不平衡。所以说，虽然我们平时经常听到一些说法，就是把北京、天津、河北合并，似乎就解决问题了，似乎就能够协同发展了，但是事实并不是这样。北京的16个区县都是在同一个市委、市政府的领导下，也没有实现人口、资源的比较均衡的布局，也出现了很大的悬殊。

但是，人口资源增加比较多的区域，有一个共同的特点就是无论再挤再堵，也能在一个小时到一个半小时之内到达工作单位。而其它的区域太远了，没有办法上班。但是反过来，如果我们有很好的市郊铁路，能够一站到达延庆、平谷、密云，那么，人们就会选择到这个地方居住，甚至于这个地方的产业也会有一定的发展。所以说，北京市下决心建设通州副中心，就是要打破“单中心”的格局，特别是我们的政府有决心发挥引导带动作用。从国际上看，当年东京为了解决“城市病”，建立了新宿副中心。东京市政府也带头拉动新宿，带动了生物资源、服务资源的外溢。

这次通州的发展被提到了很高的高度。那么，通州下一步怎么发展？我觉得有这么几条值得关注：第一个方面是强化基础设施。一定要把轨道交通作为主要的交通工具，把副中心和主城联系起来。在通州内部也要形成轨道交通体系，让通州城区和于家务等周边的城镇最好能够通过轨道交通来联系，这样就可以避免中心城的“城市病”问题。第二个方面是要留下生态空间。划定永久农田，不能无序地“摊大饼”，保持一个合理的空间结构，留下大空间的生态。第三个方面是把公共服务资源对接过去，提高副中心的服务能力。只有这样，人们才愿意去。要和燕郊、香河等周边地区联动发展，真正形成一个副中心城市。

北京发展到今天，为什么会出现“城市病”？全国现在有600多个城市，几乎都得了“城市病”，这个问题非常常态化。我认为，我们应该创新城市理念，确立可持续城市的概念。那么，怎么才能让城市可持续呢？

第一，空间布局可持续。要按照百年城市，甚至几百年、上千年的城市来设计，一定要分散布局。比如，这30年建这几个卫星城，再过30年建那几个卫星城，再过30年再建几个卫星城，这样几百年下来，城市依然是有序的。

第二，交通结构可持续。一定要把城市建立在轨道交通沿线，因为轨道交通具有大容量、高速化、低碳化的特点，一定不能使用公路交通作为主要载体。

第三，生态环境可持续。就是要留下足够的生态空间。我们到瑞典去，从卫星城到主城，十几、二十公里内，没有一个建筑，全在森林中穿行，也就是说这个城市有很大尺度的生态空间。

第四，产业发展可持续。一个城市要发展，一定要发展实体经济，发展高科技、发展生产性服务业、发展高端制造业。只有这样，这个城市才有扎实的经济基础。我们现在很多城市存在的一个共性问题就是，单纯依靠房地产来发展经济，土地出让，出让一块少一块，最后这个城市就没有办法持续发展。很多农民上楼了，但是没有就业岗位，或者就业岗位不是高质量的，只是简单摆个摊位做个买卖，并没有去创造新的财富，只是方便了人们生活而已。这样没有实体经济做支撑的城市化，是很难持续的。

总之，城市发展的过程中，有很多新的城市发展规律我们没有掌握，很多细微的内容需要去揣摩，只有这样，我们的城市才能真正的可持续发展。

 

第四，要在三个重点领域率先突破。

第一个重点领域是推进交通一体化。

交通一体化是京津冀协同发展的骨骼，它的总体的思路就是要建设网络化布局、智能化管理和一体化服务，并按照这个要求构建以轨道交通为主干，涵盖铁路、公路、航空、港口的多节点、网络状、全覆盖的交通网络，建立统一开放的区域运输市场架构、市场格局。同时还提出一个鲜明的口号——打造“轨道上的京津冀”。为什么要把轨道交通放到如此高的高度上来？因为北京的“城市病”已经很严重了，功能过多是客观原因，空间结构不合理是直接原因，但是，轨道交通结构不合理则是重要原因。

国际大都市建设的经验表明，但凡城市没有出现比较明显的“城市病”或者“城市病”得到缓解的，那么这个城市往往都是建了比较好的轨道交通体系。轨道交通体系是什么？就是指在距离主城15公里的范围内，以地铁为主。因为地铁一公里一站，其速度也快不了。而且地铁还要拐弯，以增加它的覆盖面，所以直径15公里的范围实际上已经就有20多站了。在15到30公里的范围内，也就是郊区，要以快线铁路为主，即使是地铁，也属于地面上的快线轨道交通体系。30到70公里范围内是卫星城，要建设大容量、一站式、高速化、低票价的市郊铁路，也可以叫客运专线。70公里以上是城际铁路。

那么，北京为什么会堵车？就是因为北京的轨道交通建设不完善或者说是远远不足以满足需求。北京的交通主要依靠公路，而不是轨道交通占主导地位。所以，我们对比一下北京和东京。东京的地铁、新干线、市郊铁路加在一起有2300多公里，在地面上无论在哪个区域，每隔五六百米就可以看到地铁口，90%的区域步行10分钟能够看到轨道车站。所以在上班时间，东京90%的居民是乘坐轨道交通体系出行的。相比之下，北京地铁的长度只有527公里，中心城的地铁密度根本不够用。而且地铁修到了郊区，但是不符合15公里之内主要发挥地铁作用的规律，所以修到郊区不合适。

瑞典的首都斯德哥尔摩只有200万人，中心城的人口不到100万，却有六条地铁线路，很多个站口，十分方便人们出行。除此以外，斯德哥尔摩大概有6个大的卫星城，还有若干个大型的社区，都通着市郊铁路，有100多万人在郊区住，人们上班的时候很方便就到中心城来了。

另外，瑞典斯德哥尔摩有75%的人乘坐公共交通上下班，5%的人骑自行车，只有不到20%的人开小汽车上班。这样一来，斯德哥尔摩就没有出现严重的、大面积的、普遍的交通拥堵。

纽约、伦敦也都是如此。纽约的轨道交通占整个公共交通出行的60%到70%，伦敦占75%。东京的局部占94%，都市圈占91%。北京有关部门也做了计算，六环以内才占到42%，如果折算到全北京市的话，比例还要降低很多。即使2015年规划的是660公里，也只有东京整个轨道长度的28%。

北京轨道交通的第二个不足是缺乏市郊铁路。目前，可以说北京没有真正意义上的市郊铁路。相比较而言，伦敦的市郊铁路是3650公里，纽约是3000公里，东京是2310公里，巴黎是1867公里。它们的地铁虽然没有北京长，但是如果把地铁和这些市郊铁路混合编制在一起，城市中间是密度非常大的地铁，周边是联系范围比较广的市郊铁路，这样的城市就具有很强的承载能力，效率也比较高。所以，此次《京津冀协同发展规划纲要》提出来要建设四个层次的轨道交通网，分别是干线铁路、城际铁路、市郊铁路和城市轨道交通。现在，已经有一些地方开始建了。比如说在市郊铁路方面，廊坊已经立项，准备修建一条对接北京的轻轨延长线，起点是亦庄轻轨站，只需一站就可以到达廊坊。城际铁路现在发展比较快，共规划了27条，总长度是3796公里，其中京唐、京滨城际铁路计划于2015年年内开工。廊涿城际、首都机场到北京新机场的城际题铁路计划于2016年年底前开工。

第二个重点领域是生态环境保护。

目前，环境问题已经非常突出。全国空气质量最差的前10名城市中，京津冀地区占了七八个。实际上，雾霾问题是一个非常需要关注的问题。因此，京津冀地区计划在在2020年前，实现重要的水功能区达标率75%左右、森林覆盖率30%以上、湿地保有量130万公顷这些目标。

关于生态环境保护，重点工作有四个方面：一是联防联控。京津冀地区要将环境标准、产业退出标准统一起来，将区域环境监测、协调联动机制统一起来。同时，跨区域形成环评会商、跨界交叉执法、联合检查等制度。二是加强大气、水等环境污染综合治理。要改善水资源环境，推进永定河、北运河、潮白河、滦河、大清河、南运河六个绿色生态河道的治理，加大官厅、密云等水库的生态修复和污染治理力度。三是推进节能减排和循环经济的发展。四是要划定生态红线，保证整个区域处于良好的生态环境中。

 

第三个重点领域是推动产业升级转移。

产业经济发展是区域发展的基础。《纲要》明确了三地产业转移升级的现实路径。

第一条路径是，北京要强化创新，构建高精尖经济结构。王安顺市长指出，北京要做白菜心，不做白菜帮。这体现了北京要发挥人才、信息、技术、科技等明显优势，实现“高精尖”发展。北京不具备土地资源、人力资源的优势，因此，需要这些资源的制造环节就可以让渡河北，而河北也具有很好的条件和很强的盈利能力来承接这样的制造环节，如此一来，就实现了优势互补。

同时，体制机制掣肘也是北京出现“城市病”的原因之一。1997年，北京市八次党代会正式提出“首都经济”的概念。“十二五”时期又对首都经济做了内涵的深化。首都经济的内涵是服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济，提出了高端、高效、高辐射产业，这些和高精尖产业、高精尖经济结构的内涵是一样的。但是，由于体制机制的不完善，导致有些规划没有得到很好的落实与实施。同时，由于区县、乡镇要面对城市化资金的需求，能够发展高端产业固然是好的，但是在没有高端产业时，就要发展中高端产业，甚至是低端产业。

比如，北京地区近十年的外来人口中，有三分之二的人集中在批发零售、制造业、住宿餐饮、建筑业这四个相对比较传统的行业里面。特别是北京的批发零售行业已经过于强大。批发零售从业人员占全市总就业人口的比重高达13%，像大红门市场、新发地农产品市场以及动物园批发市场等，远远超出了北京的城市需求。一个城市，如果少了批发零售功能，一定会给老百姓的生活带来不便，但如果这种功能已经超出了城市的需求，也会给城市的发展带来不利因素。比如说，新发地农产品市场，大概有三分之一的货物是供应给北京地区的，三分之二是供应整个华北、东北和西北地区的。大量的蔬菜用卡车拉进来，形成大的交易平台，交易完成以后，另外一些地区又采购回去，造成过多的车辆进入北京。很显然，这个功能就已经超出了北京的需求。现在，新发地开始与高碑店合作，在高碑店地区新建新发地高碑店分市场，并且已经开业试运营。

北京发展经济要服务于首都的战略定位，服务于为老百姓建设宜居宜业的、具有国际化生活品质的城市，而不是简单地追求经济规模、经济速度，因为规模过大、速度过快就会造成过多的资源被占用、人口集聚过快，特别是在体制机制没有保障的情况下，使得很多区县陷入了过度依赖房地产的发展怪圈。

发展房地产，是因为开发收购土地能给区县带来快速的资金收入。房子建起来以后，人们就要去买，尤其在2010年之前，房子没有限购的时候，北京60%的房子是由外地人购买的。大量的外地人在京买房、在京生活，政府就要为这些人提供教育、医疗、公共服务等财政资金的支持。而这些财政资金的来源就是发展经济。没有体制机制保障的经济发展，就会陷入粗放式的经济发展中。

所以，现在北京已经到了精细化发展、高精尖发展的时期，不宜再追求更高的速度，而是保持一个中高速的增长就可以。在这个速度之下，以更高的质量来获取能够满足城市需求的财政收入。这就需要对北京经济发展方式和程度的把控。在发展过程中，要转变观念，把落实首都定位放在第一位，不与其他省市攀比GDP、增长速度，从容淡定地跨入科学发展的新阶段。这是第一个，转变观念。

第二，要解决体制机制。各区县之间要差异化定位、高端化发展，避免恶性竞争。政府要增加政绩考核的改革，不要简单地以GDP的速度、规模论英雄，而应该加强对单位GDP能耗、水耗，以及对创新能力、生态效益、特色化、高端化发展等指标的考核。把全市经济发展的动力引导到高端发展、高精尖发展的路子上来。我们是一个法治社会，不能通过行政手段来控制人口，但是我们又不能发展那些低端产业，因为社会没有这样的就业需求。而通过这样一个以业控人的合法、合理、合情的发展路径，就可以减少一些不必要的就业岗位，这样就从客观上间接地控制了人口过快向北京集聚的趋势。否则的话，我们控制人口根本没有法律依据。

第二条路径，北京要加强与河北、天津的合作。在制造业方面，北京更多地是作为研发总部，以及从事设计等环节。周边地区则是做产业链、做制造、做转化，甚至是做大规模的孵化。在服务业方面，北京更多地做金融服务、信息服务、科技服务，通过这些服务为周边的转型升级提供支持。北京的服务业实际上是辐射全国的。比如北京的很多会计师、律师，所接的业务大部分都在外地。因此，北京要更多地和河北、天津进行合作。

第三条路径，在农业方面，要共建菜篮子，生产绿色、安全的农产品，推动环京津冀一小时鲜活农产品物流圈的建设，保证首都老百姓能吃上安全、放心的菜。这样也能给河北的农民创造增收的机会，以市场需求为联系，带动整个区域的合作。

北京这几年下了很大的决心。2014年就关停了392家污染比较重的企业。现在，正在推动产业向外对接，并搭建了30个产业疏解的平台，推进53个项目向外疏解。其中，河北已经承接了超过80个北京转移出去的工业项目，总投资超过1200亿。转移完成以后，产能大概能够达到2500亿。特别是北京现代第四工厂，被安排在了河北沧州。2016年投产以后，年产小汽车可达30万辆，发动机20万台。这次疏解非首都功能，北京下了很大的决心，就是要跳出“一亩三分地”的思维，真正让河北来承接产业的生产。

第五，构筑创新驱动的新增长极。

北京地区的科技资源非常密集，我们应该发挥这个优势。在京津冀地区，北京一个城市的R&D（研究与开发）投入人员和经费占整个地区的六成以上，因此，它的创新源头作用要更好地发挥出来。

事实上，河北的发展也没有离开北京。2014年，从中关村流到天津和河北的技术合同达到2500项，其中流向河北的技术合同达到1483项，成交额为40.4亿元。可以说，京津冀地区的技术合作有着很好的基础，但是离我们的希望、离《纲要》提出的目标还有一定的距离。因此，我们要解决合作过程中体制机制的创新问题，以及资源自由流动的问题。

在新形势下，实施创新驱动发展是落实首都定位、推动经济协同发展的战略选择和根本动力。具体方法有如下几条：第一，要强化协同创新的支撑。在三地科技创新领域构建合理的分工体系。第二，完善区域创新体系。第三，整合区域创新资源。北京在创新方面走在全国的前列，它的目标就是要建设全国科技创新中心。2014年，北京中关村新创办的科技企业就有1.3万家.2015年前三季度，新创立的企业达到1.8万家。可以看出，北京已经率先形成了大众创新、万众创业的新局面。

在未来，我们要突出以下内容：第一，突出原始创新；第二，突出中关村的引领作用；第三，要推动跨区域创新合作的新体制、新机制、新模式。通过共建园区、共建孵化器，把北京的创新经验分享出去，解决合作中存在的机制问题。这是第二大部分内容，也就是京津冀规划的核心要点。

 

三、推进《京津冀协同发展规划纲要》实施的重要保障措施

关于《纲要》实施的保障措施，有这么几条内容：第一，统筹资源保证与社会事业发展。在资源保证方面，重点内容有两条，一个是水资源，另一个是土地资源。

首先，在水资源的利用方面。京津冀是严重缺水的地方。三个省市人均水资源占有量只有全国平均水平的12%，北京可能更低。京津冀地区的地下水严重超采，三个省市年均超采量达到67.6亿立方米，占全国的三分之一。所以，这次《纲要》里明确提出要加强水资源的节约和开发利用，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，严格控制用水总量，禁止发展高耗水的产业，研究开征水资源税，加快制定跨省河流水流的分配机制和方案，同时，建立水权交易平台和生物性生态补偿机制。现在，河北每年给北京做出很大的贡献，北京每年也会对河北进行补偿，但是没有常态化。所以，我们要按照一些国际惯例探索定性的、稳定的补偿机制。

另外，在土地资源方面，要加强土地资源集约利用。与珠三角、长三角相比，京津冀地区确实有土地资源的优势，但是，在过去发展当中，我们的一些很优质的土地被开发区用于低水平发展，一些企业主观或客观上占用了大面积的土地，有的是圈而不用，或者多圈少用，有的则是圈地之后，由于经营不景气，或者整个行业环境发生了变化，企业没有能力继续经营，造成土地闲置。此时，该如何腾退？这是非常有挑战性的问题。所以，此次《纲要》提出来要科学划定城市边界，有些地方要保持永久基本农田，要划定生态保护红线，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，加大闲置土地的处置和盘活力度。这是第一个方面。

在社会事业发展方面，现在，影响京津冀协同发展的短板有两个。第一个短板是没有轨道交通，不能满足住在临近北京的周边区域一小时到达北京来办公的这样一个条件，所以很多北京的资源在往外疏解的过程中就遇到了困难。第二个短板是公共服务。美好生活是人们的一种普遍追求，合情合理。所以，如果要把人口疏解出去的话，就面临户口问题、社会保障标准的问题、高考制度的衔接问题等一系列问题。如果这些问题不解决，那么，一方面给疏解资源、人员形成困难和阻力；另一方面，北京的虹吸效应就没有办法解决。政府要发挥自身的作用，不能总是等着市场，市场是“嫌贫爱富”的，哪个地方好它会往哪个地方去发展，而政府就要来矫正市场的这种缺陷。

比如在教育资源方面，就可以通过名院建分院、名校办分校等方式，把一些优质的教育资源在区域内均衡布局。但是，这种做法是有前提的，就是我们要把市郊铁路的建设作为第一紧迫的任务来做。市郊铁路建成以后，很多竞争性的机构就可以转移出去。医院也好，学校也好，都属于竞争性的机构，如果没有便捷的交通作为前提的话，是很难出去的，因为一些名医、名师也会面临着出行的困难，就有可能会跳槽。

所以，交通和公共服务这两个短板补起来了，整个京津冀地区的协同发展，非首都功能的疏解就能够比较顺畅地开展起来。

 

第二，深化体制机制改革。从某种意义上讲，京津冀协同发展就是不断推进改革的过程。我们最近通过对保定、廊坊的调查，发现主要问题有这么几个：第一，产业用地指标的问题。因为国土部在整体上是控制它给每个省的土地指标的。这个指标给了河北省以后，又被分解到每个地市，每个地市下面又有很多县市区，这样层层分解下去，实际上每个县能够分到的土地是很有限的。即使要把这个产业转移出来，也根本没有办法落地。所以，如何统筹土地的使用，就需要三地政府共同努力，由国家，特别是国土资源部来统一解决。

第二，排放指标的问题。现在，各个地方都在减排，减排任务非常艰巨。对于环保部门来讲，压力也是很大的。那么，京津冀地区的排放指标能不能统筹考虑？这就需要国家环保部等有关部门来协调。

第三，高科技政策的衔接问题。按照国家的统一政策，高科技企业的企业所得税是按15%的税率征收，但是，企业从北京搬到了河北，或者是分支机构到河北投资，需要重新认定是不是高科技企业。如果是，就按15%纳税；如果不是，就需要按25%纳税。而且，认证的话需要提供三年完整的经营资料，在这三年之内，企业是没有办法享受15%所得税的优惠政策的，三年以后能不能认证还存在着不确定性。因此，我们就需要进一步研究，比如说某个项目在北京被认证为高科技，如果到了河北之后没有大的变化，那是不是在河北也可以享受同样的政策。

同样，我们还有很多问题有待改革和发展。比如说基础设施的互联互通。市郊铁路修成之后，会有很高的运营成本。因为它不仅是大容量、高速化，甚至是一站式的，而且还要低票价，如果票价太高，老百姓是坐不起的。但是，低票价就意味着亏损，而这个亏损由谁来出？让北京来出？北京就会觉得，这些人是河北的人，在河北住着，从道理上讲，让北京承担这样的费用不是很合理。反过来，从河北的角度来讲，河北会认为这些人是给北京服务的。这就是由于站在不同的角度而产生的不同看法。因此，改革就成为必须进行的步骤。对于现存的问题，国家层面要有应对的政策。如果这些问题不解决，那么跨省、跨行政区的市郊铁路、轨道交通就很难建设，或者是建设起来很难运营。

第三，开展试点示范。京津冀协同发展涉及的范围很广、内容很丰富，面临着一系列的体制机制障碍，有许多需要要改革创新的地方。因此，首先，要建一批先行先试的平台，率先的探索。这次《纲要》里提出要打造“4+N”产业格局。“4”是指四个重点对接区域：第一个是曹妃甸产城融合发展示范区，第二个是滨海中关村科技园，第三个是新机场临空经济合作区，第四个是张承生态功能区。这四个地区的功能定位是不一样的。曹妃甸主要是工业制造方面的探索合作；滨海新区的内容更丰富一些，既有创新，又有制造；新机场建设起来以后，北京、河北、天津武清区都可能在这个发展区域进行试点；张承地区主要发展的是生态环境。这是四个重点区域的合作。“N”则指的是若干个科技园区。

另外，建设一批或者若干个重点新城、重点卫星城或者微中心等，有重点地打造非首都功能疏解的集中承接平台。这个内容在《纲要》里并没有明确地写出来，但是在实际操作过程中，确实应该这样做。因为如果笼统地谈疏解非首都功能，那么往哪里疏解？疏解需要条件，这个是很重要的。第一，一定要满足一小时交通的需要，要修建市郊铁路；第二，要满足基本公共服务。只有这两个条件具备了，我们才能去疏解，人民才愿意去。河北省有11个地级市，172个县市区，天津有16个区县，也就是说，河北和天津能够和北京对接的县级以上的机构就有180多个。那么，我们到底往哪里疏解？我们不可能同时都修市郊铁路，因为河北区域很广阔，既有临近北京的部分，还有保定往南的部分。因此，我认为应该点面结合，以点为主，由近而远；集中和分散结合，以集中为主。只有集中选择几个重点新城、卫星城来打造，才可以优先把几条市郊铁路修过去。

市郊铁路修了以后，医院、学校就可以搬过去了。因为一小时能够上下班，不至于出现大量的人才跳槽的问题。这样一来，公共服务就能够过去了。交通解决了，公共服务解决了，那么其他的功能疏解也就顺理成章了。

所以，怎样才能重点打造？我们建议，在距离北京50到90公里范围内修建卫星城。国外是30到70公里，我们为什么提高20公里？因为现在的铁路技术提高了，可以在同样的时间内走更远的距离，而且更远了以后能够解决北京“摊大饼”的问题。比如，轨道交通建起来以后，某些区域可以把教育资源集中，变成一个大学城；医疗资源丰富的地方，变成一个医疗城。

总之，形成若干个有特色的卫星城之后，北京疏解非首都功能就比较容易实现，北京的很多资源功能就可以出去，就愿意出去。只有出得去、留得下、发展得好，才是真正实现了有效疏解。

有效疏解是什么意思？我们现在的有些疏解并没有真正离开北京，而是从一个区域跑到另一个区域，甚至从中心城跑到郊区，整个北京市的资源并没有减少。所以，这次《纲要》给北京市提出了一个非常严格的指标要求，就是要求北京在2020年的人口总量要控制在2300万以内，城六区常住人口要净减少15%以上。这个任务非常艰巨，压力非常大。北京人口的15%就是200多万人，那么，怎么才能让人口走出去？我认为集中疏解是比较可行的，也是比较有效果的。

 

第四，加强组织实施。京津冀协同发展是一件难度很大的事情，在国际上都很难找到这种例子。当前，与北京比较接近的例子是东京。当年，为了解决东京的“城市病”，提出来“首都圈”这样一个概念，成立了一个委员会叫首都圈整备委员会，专门起草了一部法律，叫《首都圈整备法》。这个委员会直属日本首相府，主要负责指导整个首都圈的规划建设。1958年，首都圈整备委员会编制了第一个首都圈规划，提出了建设三个副中心。后来又对规划进行了四次调整。经过这么几十年的建设，这个委员会发挥了很重要的作用，把整个东京都市圈变成了一个“都心—副都心—郊区卫星城—邻县中心”的分散化、网络化的一个城市群格局空间格局。所谓邻县中心就是指区域性的中心城市。

这次《纲要》由党中央、国务院牵头，来推动京津冀发展，是非常难得的，更是一次非常宝贵的战略机遇。京津冀协同发展领导小组完成顶层设计，下一步就由中央各部委、国家各职能部门深度介入，来推动京津冀协同发展。这里还有一条很重要的内容，就是资金保证机制。京津冀协同发展要花很多钱，要进行很多大的工程项目，资金从哪里来？这是非常现实的问题。

最近，成立了一个京津冀轨道交通基金，规模有100亿——北京、天津、河北各拿30亿，国家铁道总公司拿10亿。由此可以看出，要强化国家有关部门推动京津冀协同发展资金的支持力度。因为只依靠三地政府确实有些困难。比如说河北，有很多项目是国家提供配套资金，但是地方政府首先要拿出资金来，可就是因为地方政府没有钱，所以国家的钱也还要退回去。虽然说北京市的资金实力要比天津、河北好一些，但也并不是说北京就非常富裕，北京的很多工作也是因为资金不足而造成了发展的滞后。所以，由于资金不足，很多问题的解决一拖再拖，越往后成本越高。因此，资金保障机制的建设，呼吁国家能有更大的投入。

总之，京津冀协同发展是一个非常艰巨的工作。首先对于京津冀协同发展，对于解决“城市病”，我们要有信心。世界上很多城市都得过“城市病”，伦敦当年被称为“雾都”，每年大雾持续几个月，最长的一次持续了4天，导致几千人死亡。其他国家的城市也同样有“城市病”，但经过治理，慢慢地好了起来。可见，“城市病”不是“不治之症”，是可以治理的，所以我们要有信心。京津冀协同发展也是一样的。除了信心之外，还要有耐心。因为协同发展是一个过程，京津冀地区整体落后是由多种原因造成的，既有历史的原因、自然的原因、政策的原因，也和客观上地区发展阶段落差过大相关。总之，它的原因是多方面的，不能把原因单一化，更不能把目标简单化、短期化。发展过程中如果急于求成、违反规律，那么就达不到目标。

有人简单地把长三角地区与京津冀地区进行比较，这样是不够科学的。长三角之所以能够发展到今天，与上海一两百年的市场经济的熏陶是有关系的。解放以前，上海被叫做“大上海”，是全国的商贸中心，而且与苏州、杭州、无锡等周边城市的发展阶段落差并不大，比较容易形成合理的梯度关系，不存在像京津冀地区这么严重的虹吸效应。尤其是长三角地区的民营经济发达，而民营经济要发展，就必须跨越行政区县，在各个城市之间互相投资。所以，整个区域的发展是以产业为基础、以企业为载体的。这样一来，整个区域就发展起来了。所以，不要简单地把京津冀地区在发展中存在问题的责任推到三地的政府身上，这样就是没有抓住关键。其实，三地政府都很努力，但是由于客观上的原因，整个区域没有发展好，但是却有后发优势。

 

还有就是不能够夸大政府的作用。在京津冀协同发展的过程中，政府要起推动作用。那么，政府要干些什么事？

首先，政府要做规划，要向整个社会释放出强烈的、明确的信号。

第二，政府要制定政策，要进行政策引导、鼓励。比如法国在疏解非首都功能的时候就承诺给企业一定的补偿，企业出去以后，政府再补贴几年，保证企业能够平稳地发展起来。我们也可以探索这样的思路，给企业一定的补偿、支持，让它平稳地发展起来。

第三，政府还要重点进行交通建设、公共服务建设，把这两个短板补起来了。只有这样，市场主体才会选择在这个地区发展。因此，要处理好政府和市场的关系。市场它自然会选择，等你交通不成问题了，公共服务也比较均衡了，我为什么不到郊区去居住？为什么不到卫星城去？我到美国去考察，就问那里的政府官员，我说美国有一种现象，就是有很多公司的总部都设在了小镇上，是不是因为整个美国的城市化已经非常发达了，人才已经很均衡了，所以总部设在哪里都无所谓，都可以招到人才？他们说并不是这样。他说你不要看这些企业都在小镇上，但是这些小镇有一个共同的特点，就是离大城市不远，他们利用的人才还是大城市的。

这些小镇有三个优势：第一，生态环境比大城市好；第二，生产要素成本比较低，很有吸引力；第三，交通不成问题。当交通便捷了，那么总部到小镇上来办公，也就不会引起人才的过度跳槽。我们也是一样。当条件具备以后，那些在北京买不起房子的人，就会到河北去买，一小时就能上下班。买了房子在那边居住，如果感觉每天上下班还是比较费劲，那么就会在当地就业、创业，慢慢的那个地区也就发展起来了。这是一个自然的过程。

同时，还要处理好存量和增量的关系。一定要控制增量，不能再增加新的拥堵、新的资源。对于存量，要努力往外疏解、往外调整。要处理好近期和远期的关系。近期，一方面要加快轨道交通建设，另一方面要做好各种舆论的宣传、规划的制定等。

最近我们做了一个调查。北京中关村有一家企业，它把生产基地、总部都搬到了北三县（廊坊市下辖的三河市、大厂回族自治县、香河县），结果不到一个月，招来的博士就跳槽了，现在这个企业又在考虑是不是把总部还搬回来，因为没有人才，企业是很难持续发展下去的。

其实，北京有很多工业企业的搬迁都是失败的，因为它们是连总部带制造全部都搬。在计划经济时代，全国有1100多个工矿企业从大城市迁到了贵州、云南、四川、重庆等三线地区。而那个时候人才的搬迁也是容易实现的，因为每个人的档案户口、布票、粮票、学校、医院、住房等全部由单位来提供，整个社会没有商品化的生产，人离开机构和企业就没有办法生存。但是今天不一样了。现在的商品经济发达了，企业搬迁，人可以重新选择，所以很多人才没有随着企业搬迁而出去。

首钢为什么能够很好地搬迁出去？首钢的成功搬迁得益于总部经济。它把总部留了下来，这样品牌就保住了，整个研发团队保住了，销售渠道也保住了。它把一个现代化的工厂搁在曹妃甸，降低了生产成本。当年，首钢在北京的时候，最高年产量是800万吨，现在首钢产量是3000万吨，还进入了世界500强。

由此我们可以看到，只有遵循了规律，找到了规律，才能够成功，否则的话，只能是欲速则不达。

按照总书记的话说，京津冀协同发展“是一个复杂的系统工程”，所以一定要做好顶层设计、科学规划、有效实施、持续推进。虽然有难度、有挑战，但是我们也应该有信心。我们要充满希望，也充满期待，并在各自的工作岗位上做出努力。

今天的内容就讲到这里，谢谢大家。 

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责任编辑：田甜

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