土司遗风对恩施州干部作风的影响

 

2015年2月2日，省委第一巡视组组长王树华代表巡视组向恩施州委反馈巡视情况时指出恩施州干部作风中还遗存“土司遗风、山寨意识”，以此警醒全州党员干部。藉此，恩施州纪委书记陈江龙要求恩施州委党校就“土司遗风、山寨意识”对恩施州干部作风的影响进行研究，随即，州委党校课题组将此作为校级课题进行立项并展开研究。

本课题组历时半年，广泛收集土司文化资料，通过“两严”教育中领导干部的讨论交流、与主体班学员的座谈、到各县市直部门党员干部中的座谈调研，又通过网络、书本等学习了解了土司文化相关知识，探究土司遗风对恩施干部作风的影响，形成了此报告。

一、恩施州土司文化概述

（一）土司及土司制度

土司是封建统治时期中央政府在少数民族地区尤其是湖广、云南等西南少数民族地区设立的国家法律承认的土衙署。衙署官员世有其地、世管其民、世统其兵、世袭其职、世治其所、世入其流、世受其封。土司制度就是封建统治者在少数民族地区实行的归属中央、权力自治的政治制度，也是封建时代的民族区域自治制度，即中央王朝通过分封当地民族首领来管理当地民众的“以夷制夷”的政治管理制度。

恩施的土司制度产生于元代，结束于清朝雍正时期的改土归流，历时450多年，形成了独具特色又深具影响的土司文化。恩施土司与中央王朝是隶属关系，即土司向中央政府纳贡，中央政府对土司册封，准予自治，土司土地不入王朝版图，人口不入王国户籍，这样土司就成为当地生杀在握、称雄一方的土皇帝。

 

（二）土司制度在当时对于少数民族地区管理上的积极作用

土司制度能够存在几百年，是社会容量大、适应性强的以封建领主制为主的社会制度，自有它的优长，能较好地兼容和适应民族复杂地区的多种经济生产方式，它在政治上、经济上和文化上均具有积极作用。

1.政治上维护了多民族国家的统一

土司制度利用少数民族中的上层人士控制地方政权，改变了西南广大少数民族各自为政的分散局面，形成了大一统国家政治体制，维护了国家领土完整统一，解决了天高皇帝远、中央政府管不到的问题，避免了国家分裂，使西南少数民族地区的“国家意识”得到强化，稳定了边疆地区的社会秩序，达到了中央王朝政治上对民族地方统治的目的。如果不统一，少数民族政权可能就是灭绝殆尽或者割据、分裂。世袭土司成为朝廷命官后，土司肩负“守土有责”（最大特点）重任，维护国家领土完整、稳定边疆社会秩序。土司地区精壮男人就是兵，负责维护辖区社会秩序、生产秩序，抗击外来侵略，保家卫国。如抗倭等，鹤峰容美土司曾以48人击溃桑植1000余人的侵袭；明代嘉靖年间，年届八旬的土司田舜年率部赴浙江沿海抗击倭寇，所到之处令倭寇闻风丧胆。

2.经济上促进了边疆地区经济社会发展

土司制度是王朝统治者适应少数民族地区经济社会发展水平，从当地经济基础和民族特点出发，通过兼容和适应民族复杂地区的多种经济生产方式而采取的统治方式，它不改变当地社会的经济结构，保护了当地传统生产生活方式，又吸纳各民族尤其是汉民族先进生产技术，生产有了大发展，中央在边疆地区驻军耗费大，实行土司制度后，一些地区自给有余，一些地区支出大大减少，达到了既稳定地方又获取贡赋的目的。

3.文化上保留了各地民族特色，让地方民族特色文化得以传承

让当地人管理当地人，土司熟悉本民族习性，尊重民族特点，很好地保留了当地的民族文化。在一些民族地区，开明土司兴学堂、办教育，大大提高了当地民众的文化素质。容美土司看重文化艺术，客观上推动了土司时期鹤峰文化的繁荣与发展。

据记载，鄂西山区土家人的西兰卡普早在秦汉时期就成为上奉朝廷的贡品，从宋代开始，土家织锦工艺日益兴盛，成为市场交易中的常见物品。改革开放后，西兰卡普作为土家族特有的工艺品，已经从山寨走向全国，乃至于走向世界了。

1985年，土家族老艺人叶玉翠与汉族工艺美术家李昌鄂合作的五幅《开发山区》织锦壁挂，在伦敦国际博览会上展出获得好评。打花老艺人朱么妹、熊经文织的两幅壁挂，一幅参加过加拿大的中国工艺美展，一幅参加过坦桑尼亚、赞比亚的中国工艺美展。

唐崖土司王城建于元朝初期，鼎盛于明朝，历经470年，鼎盛时期覃鼎土司得到明熹宗朱由校亲御笔亲授的“荆南雄镇”、“楚蜀屏翰”的牌匾，还有人文景观田氏的石人石马、土王夫妻墓等，唐崖土司是湘鄂渝黔边少数民族地区保存最为完整的土司遗址，2015年7月申遗成功，成为世界非物质文化遗产保护对象。

 

二、土司遗风对恩施干部作风的影响

恩施土司制度随“改土归流”成为历史虽已200多年，但其对恩施政治经济文化社会的影响依旧存在，尤其在政治文化领域、干部作风上影响更甚。

（一）思想观念上，“土皇帝”意识浓厚

部分领导干部特别是少数一把手脑海中还存留着“土皇帝、山大王”意识，表现在：换届选举时不择手段搞贿选甚至明争暗斗搞人身攻击，恶化了干群关系，带坏了社会风气；决策时习惯于打着“自治”的旗号，以个人想法代替组织职位意见，随意出台土政策为自己的“皇亲国戚”谋取利益，甚至搞上有政策下有对策、敷衍上级，如其他领导有不同意见他还以“维护中央权威”套用为维护“一把手”权威；执行政策时为我所用打折扣、搞变通，还有冠冕堂皇的理由“这里是民族地区”可以搞特殊；管理团队时喜欢独断专行、颐指气使，乐当甩手掌柜，不愿亲力亲为。下属有了过错时居高临下当众指责，不顾下属人格尊严，致使上下级关系紧张；待遇上心浮气躁，刻意追求政治待遇和物质享受，跑官要官现象依然存在；有的领导干部对民族自治政策有曲解，认为自治就是特殊，认为当领导就要有诸如人事支配权、重大事项拍板权、利益分配权等，公车私用、公款消费是理所应当，否则就没人愿意当领导。凡此种种都是典型的据地称雄、独霸一方的“土皇帝”作派，是“土司遗风、山寨意识”的表现。

（二）行为作风上，敷衍得过怕担责

少数党员领导干部，对中央、省委、州委作风高压规定的认识有偏差，没有站在治党治国的高度来对待，把过去的不正常当成常态，将现在回归本源的规范管理视作苛严，认为管得太死，负面清单多，一票否决多，领导干部自由裁量的空间太小，致使大家有等待观望、抵触情绪，不愿积极主动创新作为，于是出现了分管安全怕出事，分管机关嫌琐碎，害怕网络批评，生怕自己“躺枪”，所以一些领导干部甘当“维持会长”，不求过得硬，只求过得去，做一天和尚撞一天钟。甚至还有极个别的干部还做着和尚不撞钟的梦，不愿接受新的挑战，怕追责就宁愿不担责；对高压反腐声称很难做到不越底线、不踩红线，抱怨为官不易，官员弱势；绩效工资规范、纪律要求严格，不管在什么单位都捞不到油水后，一些领导干部争相请求到大家常规认为的矛盾纠葛少、社会关注度低的“清闲”岗位工作；还有部分州直单位领导干部不愿当“一把手”，有的干部还戏称幸亏没当“一把手”。这就是省委第一巡视组组长王树华指出的宗旨意识淡化，担当精神缺乏的表现。

（三）任用选拔上，干部看法多

选人用人时存在重视组织人事部门、经济工作部门、忽视其他部门干部，重视大部门、忽视小单位干部，重视领导身边干部、忽视边远基层干部、民族干部现象。有的职能较弱部门的干部多年没有调过岗、挪过窝，没有新鲜感，没有积极性，不愿干事，所以敷衍了事。还有少数干部存在带“病”提拔、边腐边升的现象，干部看法多。

（四）奖惩机制上，机械呆板缺生机

由于工资、津补贴、奖励性福利等都从财政直达个人账户，只要没出原则性问题，个人的工资也不能随便扣，单位不能自设奖惩机制，有钱不能随便发，导致同一个单位的干部劳逸不均，但待遇一样。听话的、能干事的，经常加班而又不能多劳多得，自己心情不畅，别人也不领情。“庸、懒、散”的干部待遇不少一分还不感激谁；干部进出渠道不畅，新鲜血液补充少，干部老化严重，队伍活力不够、动力不足。好多乡镇只有领导班子成员还年轻一点，但平均年龄也都在40岁左右。少数单位班子成员内部互不买账，各拉小团体，不团结也没有得到及时调整，下属左右为难，不好开展工作，也造成不良社会影响。

 

三、落实管党责任，努力改进干部作风，消除土司遗风

作风就是形象，形象就是生命。恩施州发展正面临国家支持民族地区经济社会发展、武陵山龙凤经济协作示范区、龙凤镇综合扶贫改革试点等一系列重大政策机遇，州委六届五次全会提出了产业化、城镇化“双轮驱动”战略，州委六届七次全会对“生态立州”建设美丽恩施进行了部署。州委六届八次全会又作出了《全面深化开放活州战略，努力开创精准扶贫竞进小康局面》号召。当前又正在主抓“六城同创、精准扶贫”两件大事，需要全体党员干部按照省委巡视组要求下大力气、狠功夫改进作风，消除土司遗风。

（一）坚持全面从严治党原则，落实管党责任

把党的建设放在首位，各单位主要负责人要像州委书记王海涛那样亲自抓党建、抓作风纪律，及时传达学习中央刚修订的《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》和十八届五全会精神，早打预防针，强化党员干部的纪律意识、政策意识，将落实管党责任情况纳入各部门的业务工作一起考核，让党建这个务虚的工作变得又细又实。以一支精干、廉洁、高效的队伍保障“六城同创”、“精准扶贫”取得实效，以此逐渐消除土司遗风影响。

（二）教育关怀，调适领导干部心态

让恩施州的党员领导干部人人个个都谨记“自治有特殊，干部无特权”常识，做到因人因事制宜，加强人文关怀，增强思想政治工作的实效性。领导干部也是“俗人”，同样需要关心和爱护。对他们既要做到严管，也要厚爱，要从生活上关心爱护干部。调研时参加座谈的领导干部都渴望有病时组织上门探望，有困难时组织帮忙解决。组织上的关心能缓解工作生活中的压力，调节思想情绪。落实干部公休假制度，保证领导干部每年有一定时间集中休息、调整身心，调适工作压力，做到张弛有度，以保证工作时有良好精神状态。定期组织开展文体活动。充分发挥机关党组织、工会、妇联、共青团等组织职能，财务制度上给予一定安排和保证，举办一些喜闻乐见的如干部职工趣味体育、徒步、爬山等文体活动，锻炼身体，增进了解，增加友谊，调适心情，开阔胸襟，促进机关和谐。

（三）坚持公平公正原则选用、管理领导干部

做到部门干部和领导身边的干部一视同仁，职能强的部门干部和职能相对弱的部门干部一个标准，不同年龄段的干部一样对待，真正做到选贤任能。让干部的奖惩去留凭实绩和能力说话，努力在干部队伍中形成谋事者上、谋人者下导向，把干部的精力引导到干事和创业上来。选优配强“一把手”，按照德才兼备、以德为先的原则，把事业心强、能力突出、品德优良、群众公认的优秀干部选配到单位主要领导岗位上来。加强对各级各单位领导班子的过程管理。把对干部的管理工作做在平时，定期的听取单位主要负责人关于班子建设的情况汇报，不定期地听取群众对领导干部的意见建议。对于班子内部不团结的、群众放映强烈的干部应及时进行调整。

（四）持之以恒狠抓作风建设

要有咬定青山不放松、不达目的不罢休的精神，将中央八项规定、省委六条意见和州委作风建设的相关要求坚持和落实下去。既不能一听干部在叫苦，作风建设就松手，也不能为了干部不出事，就在上级多项规定动作基础上层层加码搞所谓的高压管理，弄得同事之间冷漠无情，下属工作无所适从。

（五）坚持民主集中制原则，强化对领导干部的监督

严格落实党风廉政建设“两个责任”，充分发挥人大、政协、纪检监察部门、民主党派、人民团体及各种媒体的监督作用，在重大决策时充分发扬民主，广泛征求民众意见，做到群众有反映，组织有回应。决不允许领导干部片面强调地方和单位的特殊性，把地区、单位当成私有领地、独立王国，决不允许对上级政策纪律置若罔闻，确保政令畅通，落地生效。始终把党的纪律挺在前面，保证干部队伍的清正廉洁，以达到消除土司遗风的目的。

课题负责人、执笔人：李玉华

课题组成员：吴绍佳、谭云勤、穆华桂

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责任编辑：李丹华

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