白景明：政府与社会资本合作：把资金用在民生所需之处

 

白景明 财政部财政科学研究所副所长、研究员

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今天，我谈一下政府与社会资本合作这一项改革在我国推进的情况、存在的问题，以及改进的趋势。

一、政府与社会资本合作的定义和原因

1.定义

政府和社会资本合作，英文是Public Private Partnership，简称PPP。关于政府和社会资本合作的定义，有广义和狭义之分。么广义的政府和社会资本合作是指，在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和公共服务的供给，实现物有所值的目标。所谓提高政府资源利用效率，就是要把政府所掌握的资金用在民生所需要的地方，同时又能以相对小的投入获得更多的社会效益。这里所说的实现物有所值的目标，实际上就是指要将这些资金放到它应该放的领域，让它起到应该起的作用。

广义的政府和社会资本合作，体现在政府所掌握的预算资金使用的方方面面，不仅仅是用在项目支出上，还可以使用在其他的方面，比如在一些政府采购的活动上，也是可以有所体现的。狭义的政府和社会资本合作主要是指，在基础设施和公共设施等领域里，政府和社会资本要建立一种合作关系，更进一步说，就是要建立一种合作投入、共享收益、共担风险的机制。基础设施方面包括道路、港口、机场，而公共设施主要是指的类似于停车场这类的。我们说的这种合作关系，是一种具体的投资项目上的合作。

这种项目上的合作，首先要基于合同关系，也就是我们常说的契约。另外，在狭义的政府和社会资本合作上，强调的是要共担风险。比如说修建一条铁路或者公路，都是有风险的。这里所谓的风险主要包括两个方面：一个是成本扩大的风险，比如说原来的预算是这样一个成本，而在项目建设当中可能成本又增加了，这就是一种风险。第二种风险是指收益上的风险。因为基础设施领域的这些项目在建成以后需要运营，是可以有收入的，因此在建之前就会对今后的收益有一个判断，但问题是，运营以后的收益可能达不到预期，与预期值会有差距，这也是一种风险。而这种风险是要双方共同分担的。当然，除了这两种风险外，还有其他的一些风险，比如在建设和运营中遇到了不可抗力，像自然灾害，甚至发生了战争，这些都有可能导致这个项目完全失败。

在我国，广义的政府和社会资本合作以及狭义的政府和社会资本合作都是存在的。其中，狭义的政府和社会资本合作是比较多的，在很多基础设施和公共设施的项目领域，都在进行着政府和社会资本合作。而广义的政府和社会资本合作，在我国也开始逐步地推进，比如说我国现在正在建立的产业发展基金。这种产业发展基金的种类是比较多的，像已经建立的集成电路的产业发展基金，以及最近要建的中小企业发展基金等。现在，为了提高政府资金的使用效率，这些基金都采用了政府和社会资本合作的方式。以现在要建的中小企业发展基金为例。假如说我们规模预期是六百亿，而中央财政要投150个亿，那么，其他资金怎么来呢？就要靠吸引社会资本的参与，这就属于广义的政府和社会资本合作。它和狭义的政府和社会资本合作的区别在哪呢？这种中小企业发展基金，不直接定项目，只是先把资金筹措过来，通过与社会资本合作，共同建立基金，选择具体项目的时候，是委托专业机构来进行的。而且我们说的通过项目来扶持某个企业的发展，并不是直接形成某种固定资产，而是形成一个企业的发展结果。而狭义的政府和社会资本合作，形成的是一些固定资产，比如说形成了一个港口、机场等，所以广义和狭义的具体区别主要体现在这个方面。

 

2.原因

首先，政府和社会资本合作并不是一个简单的融资手段，它的最终目的也不是为了融资，而是为了优化政府预算资金的使用，提高资金的使用效率。为什么这么说呢？各个国家的政府资金在使用方面，都存在着一定程度上的效率低下的问题，特别是在一些固定资产的投资方面。具体来说，就是一些用来扶持企业的资金，或者是建设基础设施的资金都在一定程度上存在着资金使用效率低的现象。我们引入社会资本，就是要通过市场机制来使得政府资金在使用上更加节约，能够更准确地找到与市场的结合点。因为私人资本一旦介入进来，肯定是以盈利为目的的，因此它的管理是高效的，而我们就是要运用私人资本的这些优势，使得政府资金能够放大效应。

那么，当前我国为什么要这么大力地推进政府和社会资本合作这样一种资金管理模式呢？具体来说有三点因素：第一个因素就是当前我国经济发展进入了一个新的阶段，也就是说我们的经济运行内部出现了一些需求结构、供给结构上的变化。同时，国际经济也进入了新的阶段。

在我国经济中，突出的现象就是经济增长率的下调。我国的经济增长率已经从原来的9%左右下调到7%了。2013年，我国的经济增长速度就降到了7%的水平，这两年也只是7.3%、7.4%。2015年上半年，经济运行的增长速度又降到了7%，预计2015年全年我们也只能够保证在7%左右的增速。那么，经济增速下降的核心原因就是需求结构发生了变化，消费需求由原来的粗放型变成了选择型。同时，生产资料的需求也从原来的高消耗转为低消耗。这个时候就形成了一种强大的力量，压低了供给的增速，从而形成了经济增长速率的下调。另一方面，国际的经济增长速率也下来了，原因就是国外市场相对来说变窄了，各国都在封锁市场，实际上就是贸易战，这就对我们的出口形成了约束。在这种背景下，我们的经济增速肯定会受到影响。因此，社会资本的投入也就会减少。再进一步说，社会资本逐利的空间在缩小，过去那种在各个领域投资都能很快有比较高的收益的时代已经过去了。在这种背景下，社会资本也要寻求新的出路。这时候，我们稳增长的宏观政策要解决的问题就是要给私人资本寻找投资出路。所以，政府和社会资本合作，也就是向私人资本开放。过去，我们不允许私人资本的介入，或者是对介入管理得比较严，条件比较苛刻；现在，我们允许私人资本介入了，一些公共设施的建设也向私人资本开放。

第二个原因就是，现在，国家政府的财政支出压力比较大。中国是公共产品供给短缺的国家。经过这些年的发展，我国的公共产品有了比较大的改善，但是还存在着一些硬缺口，比如地下管网的建设、地铁的建设、饮水工程、环境治理等很多工程，都存在着缺口。同时，一些公众会需要一些新的公共产品，比如高铁，这些还是供给不足的。在这种条件下，政府的财政收入增速在下降，而这些问题又要解决，因此就需要寻求解决的办法。现在政府的财政收入增速已经从原来的20%左右降到了个位数。2015年上半年，全国的税收增长率才3.5%，比过去高增长的时候下降了大概十七八个百分点，可以说，政府的财力相对来说是比较紧张的。在解决公共产品供给的这个事情上，我们就要进一步提高资金的使用效率，要吸收社会资本。当然，我们吸收社会资本并不是让他们简单地解决政府的资金压力，而是既要把公共产品提供了，同时又能够使私人资本得益。这是第二个原因。

推进政府和社会资本合作的第三个原因，就是要通过政府和社会资本合作这种方式，完善投入管理机制。比如说在农业上的投入，我们每年用在农田水利设施建设、用在给农民的补助、用在种植的改善等方面的投入有上万亿元。这些投入都需要整合，因此要提高管理水平。比如说，我们现在正在进行的从财政上完善农业投入，也就是在中低产田的改造上，政府开始转变投入的方式，采取了三方合作的方式。我们的一些中低产权的改造，每年有着几千万亩的任务，而我们国家正在采取的模式是什么呢？就是把银行资本、国开行的资本都吸收进来，把一些种粮大户等社会资本吸收进来，然后政府再投入资金，这样三方资金结合，也就是中低产田改造，可以向开行贷款，可以向银行贷款，改造完成后，政府给予贴息。农户改造以后，用收益来偿还贷款。这种结合就是一种广义的政府和社会资本合作，它的优点就在于建立一种激励和约束相容的机制。也就是说，政府的投入不能白投，而是要达到一定的效果。当田地改造完以后，政府进行投入、贴息。农户用种的农作物换取一定收益来偿还银行贷款，那么它和银行之间是相互约束的。这等于是提高了政府资金的使用效率。这是我今天要谈的第一部分。

 

二、政府和社会资本合作的运作方式

政府和社会资本合作这种政府资金管理模式起源于英国，这几十年间在国外也得到了广泛的运用。我国的政府和社会资本合作实际上也有二十多年的历史了，而成规模地推进和使用是在近几年。那么从国内外的情况看，政府和社会资本合作主要有十种运作模式。

第一种就是区域特许经营。区域特许经营是什么概念呢？比如说政府提供一块土地，或者提供一个带有建筑物的场所，由私人资本去经营。这块土地或者这个带有建筑物的场所就是作为合作的合作资本，起到的就是提供公共服务的作用。

第二种就是购买建设运营。比如说政府要建某一个基础设施——自来水厂，由政府出一笔资金，再由私人资本来建，建完了以后，政府拿来运营，这实际上就是委托私人资本来建，也就是一种政府采购工程。

第三种就是改建运营移交。就是政府已有的某个基础设施，由私人资本根据政府的要求来改建，改建完了由私人资本运营。运营收益归私人资本所有，到了一定年限后，再交回政府。

第四种是转让运营移交。所谓转让运营移交，就是指政府把基础设施项目转让了，然后由私人资本来运营，运营完了以后再移交回政府。

第五种是建设拥有运营。就是私人资本来建设、拥有并运营，政府在这个过程中给予一定的补助。

第六种是建设经营转让。也就是所谓的BOT，也就是由私人资本来建设运营，收益也归私人资本所有，最后移交回来。

第七种是租赁运营移交。租赁给私人资本，运营之后再交回来。

第八种就是管理合同的模式。管理合同的模式应用是比较广泛的，就是在签约合同以后，由私人资本来管理，实际上也是一种政府采购。

第九种是委托运营。就是政府的一些公共设施或者基础设施委托运营出去了，私人资本每年固定向政府交一定的收入。

最后一种就是完全公有化的一种模式。

那么归纳起来就是这十种模式。现在，这十种模式我国都在采用，根据不同的项目性质、特点，以及公共产品的需求特征，来确定不同的模式。这个是我要谈的第二个问题。

 

三、我国政府和社会资本合作的基本情况

这几年我国的政府和社会资本合作推进速度还是比较快的，主要体现在两个方面：一个方面就是我们现在建章立制推进的速度比较快，政府各个部门都非常重视政府和社会资本合作这项改革。财政部门现在已经就政府和社会资本合作的各个方面建立了一些有关的管理制度，出台了政府和社会资本合作的指南，也出台了政府和社会资本合作压力测试的有关制度，同时也出台了某些领域的相关制度，比如环境保护领域的政府和社会资本合作的管理制度等。这些制度是保障政府和社会资本合作这项改革顺利推进的重要条件。

现在的制度建设，核心问题有两个：一个是财政压力测试。现在，政府和社会资本合作要在财政承受力许可的范围内推进，也就是说，我们在推进政府和社会资本合作时，要在项目规模、项目数量和当地的财力水平相匹配，即政府和社会资本合作改革的推进要在防控风险的条件下进行。因此，在政府和社会资本合作压力测试的文件里也明确指出，在政府和社会资本合作的项目中，政府的投入不能够超过当年预算资金的10%，这里的投入就包括各种形式的投入，比如补助、股权投资、购买服务、直接的支出等，加起来不能够超过10%。

还有就是我们在制度建设上强调要进行物有所值的评价，就是要求政府和社会资本在选择项目的时候，一定要对项目的价值进行评价。物有所值指的什么呢？就是政府和社会资本合作选择项目的时候，要和传统的采购模式进行比较。传统的采购模式是指的什么呢？在过去，比如要搞一个基础设施建设，采取的方式可能是选择承建商。而现在政府和社会资本合作是双方共同的合作，要对项目进行评价，特别是和以前的模式相比，现在的成本和效益到底是一个什么样的状况，成本是增加了还是减少了，这些都要进行评价。也就是要通过评价来决定是否采用PPP的模式。

物有所值的评价方式有两类：一个是成本效益法。就是以净现值作为评价指标来决定是否可以采用PPP这种模式，这里的净现值是指所有收益的现值与成本现值之差。只有当收益的现值超过成本现值时才可以进行这个项目，这是一般的情况。当然也有另一种情况，就是当收益比不上成本时，如果政府采取的是补助的形式来解决这个问题。此时，它的净现值如果达到了一定的水平，那么也可以采用这种方式。

第二种方法是公共部门参照标准法。就是指类似的项目的成本状况是什么，收益状况是什么，然后以类似的公共项目为标杆来进行衡量，最终决定是不是采用PPP这种方式。这就是物有所值的第二种评价方法。

第二个方面，在我国，各个地方都在推进PPP这一项的改革，而且都比较重视。目前，全国各个省份都参与到这项改革中来了。比如福建，就已经向社会发布了28个开展PPP试点的项目，总投资达到了1478亿。江苏也突破了千亿，项目涉及的领域包括能源、水利、信息、环保、保障性安居工程等。这个就是我国政府和社会资本合作改革推进的基本情况。

 

四、我国在推进政府和社会资本合作中存在的问题

政府和社会资本合作这项改革是很复杂的，涉及的领域广，涉及的时间周期长，涉及的投资主体多，故而存在一系列的问题需要解决。概括起来，主要有这么几个问题。

一个是缺乏专门适用于政府和社会资本合作的法律法规。现在，针对政府和社会资本的运行，各部门出台的行政法规是比较多的，也比较健全，这也就是我刚才所讲的建章立制。但是，关于政府和社会资本合作还没有相关的法律出台，这也就成为我们在推进政府和社会资本合作过程中的一个约束性因素。因为政府和社会资本合作牵扯到的资金多，牵扯的投资主体也多，它需要有各种制度、各种法律来保障运行。但是现在的问题是，各部门出台的规章制度并不是完全对称的，有些规章制度还存在着“打架”的地方。有些法律没有覆盖到政府和社会资本合作的部分，这就决定了我们在推进政府和社会资本合作的时候，首先要签订契约，也就是要签合同。但是，我们依据什么来签订合同，又要依据什么来履行合同，如果违约了，要依据什么来给予处罚？这就是很现实的问题了。所以，我们应该建立相应的法律，用立法来管理政府和社会资本合作的项目。

第二个问题就是私人部门融资存在障碍。我们在推进政府和社会资本合作的过程中，要吸收社会资本介入。但是客观地说，在私人资本介入的时候，存在为难情绪，就是担心政府的承诺不能兑现，担心以后的收益不能保障。当然，这种担心是可以理解的，因为无论是基础设施的项目，还是公共设施的项目，都是比较大的项目，时间周期也比较长，谁也不能保证没有一点风险。因此，在这种情况下，私人资本的到位率相对来说还是比较低的。

第三个问题在于公共产品的定价方面。因为项目经过运营，是有收入的，因此，收益的定价问题就出来了。目前，收益的定价面临着两难的处境——定高了，影响公众利益；定低了，私人资本又不能获得适度的收益。那么，我们该怎么来进行平衡？说实在的，把收益定高了其实很容易，因为很多基础设施项目带有自然垄断性。比如地铁，就可以定价很高，但是会影响公众利益。因此，这些问题怎么解决，我们需要进一步的探索。

第四个问题就是在公共设施建设过程中存在着寻租的现象。在政府和社会资本合作的过程中，那些投资时间短，收费定价又比较高的项目，私人资本一般愿意介入，而那些投资时间长，收费水平又低的项目，私人资本就不怎么愿意介入。那么，那种收费水平比较高，投资时间又比较短的项目该给谁，这就需要有一套完整的管理规范。如果有人不遵守这个规范，就难免出现寻租的现象，这也是我们要尽可能避免的问题。

 

五、如何进一步完善政府和社会资本合作的管理

从实践中存在问题的角度来看，完善政府和社会资本的管理可以从以下几个方面入手。

第一，要建立健全法律体系。政府和社会资本合作的模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容比较复杂。现在，我们还要进一步完善法规体系、政策体系。比如说，在税收体系和税收政策方面，政府是否可以给予一定的激励？对于一些项目，我们采取的是补助的形式，但是实际上，我们可以采取税收支出的方式来替代一些补助方式。总的来说，我们要建立健全相关的法规体系。

第二，要转变政府决策定位。转变政府决策定位指的是什么呢？就是指在采用政府和社会资本合作模式的时候，政府一定要树立平等互利的观念。平等互利的观念是什么呢？就是说政府不是这个项目的最高决策和管理者，而是一个参与者，在项目上和社会资本应该是平等互利的角色，这是一个很核心的问题。因此要平等谈判，平等履约，只有这样，才能使私人资本放心大胆地介入进来。

第三，要形成有效的监管体系。这里的监管实际上更多地是指的监督。政府和社会资本合作的项目，投资周期是比较长的，政府有关部门要依据法律，对整个项目进行监督。也就是要监督各方是不是履约，是不是按照有关的规定运营。

现实中出现问题，是因为在建设和运营中缺乏有效的监督管理，结果就出现了不按照合同规定来建设项目、不按照双方约定的收益率水平来确定收益的现象，这都与缺乏监督有关，因此要加强监督。

第四，要完善投资的管理。政府和社会资本合作的项目一般是投入资金规模比较大的，因此就需要长时间的评估和复杂的合同谈判，并不能人为缩短评估和谈判的时间。但是现在有人认为，PPP落地的非常少。实际上，这是因为政府和社会资本合作的都是一些时间长的项目，投资额比较大，因此谈判和评估的时间都比较长，不能够强求它在短时间很快地谈成。

因此，要完善投资管理，就需要建立专业机构，要建立规范化、标准化的交易流程。

第五，要建立有效的风险分担机制。项目在所处的不同阶段会遇到不同的风险，因此，风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节。原则上，由经营活动自身产生的风险应由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。也就是说，风险分担机制是我们当前必须加快建立的。刚才我们说了，政府和社会资本合作项目的建设、运营周期都比较长，会有各种风险的存在，有些风险可能会超出预期，因此就需要一个风险分担机制，即投资者要承担的是经营上的风险，公共部门要承担的是法律风险和利率风险。

第六，要进一步加大政府政策扶持的力度。我们一定要看到，一方面，政府和社会资本合作模式推进的产业改革，并不意味着政府要完全退出基础设施领域，而是要吸收社会资本来共同建设、共同提供公共产品。另一方面，我们要鼓励更多的各种类型的私人资本的介入，甚至可以吸引国际资本。

第七，要加强人才培养。政府和社会资本合作模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，操作复杂，需要多种人才，比如在经济上、法律上、财务上的合同管理的人才，还有工程建设等专项领域的人才，在文化设施建设方面还需要文化领域的人才。

第八，推进政府和社会资本合作，要和政府债务的化解相结合。总的来说，目前，中国政府，特别是地方政府债务所面临的风险还是可控的，但是有些区域的政府债务规模和风险还是比较大的。一般来说，地方政府债务占GDP的比重是20%多。但是有些省份的地方政府的债务占GDP的比重已经达到了国际警戒线，还有一些省份的地方政府债务甚至占到了GDP的40%。因此，我们推进政府和社会资本合作，就要和地方政府债务的化解相结合。

这里所说的“相结合”是指：第一，在推进政府和社会资本合作的时候，越是政府债务规模大的区域越要注意找准着力点，控制规模。因为化解债务需要付出的资金比较多，进行政府和社会资本合作的时候，政府的投入一定要严守10%这个边界，也就是用于政府和社会资本合作的各种支出资金不能超过10%。不能因为急于扩大政府和社会资本合作的范围，造成项目数量上增加、失控，这样会引发新的债务。第二，在化解债务风险的时候，要把原有的政府融资平台中的地方债务剥离出去。也就是使这些债务、原来的风险变成政府和社会资本来共同化解。这个是我们要注意的一个问题，就是政府和社会资本合作，要与地方政府债务化解相结合。

第九，在推进政府和社会资本合作的时候，要和优化投资结构、优化产业结构结合起来。政府和社会资本合作需要确定一些项目，这一过程要从长远处着眼，与产业结构调整相结合。比如说，在条件允许的地方，我们可不可以在养老产业方面更多地选择一些政府和社会资本合作的项目？再比如说，发展一些文化产业也是产业结构调整的一个方向。在我国，这两类项目既有硬缺口，同时它的收益还比较高，私人资本还是愿意介入的。

今天我要跟大家介绍的就是这些内容，谢谢。

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责任编辑：田甜

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