高校医院全员聘任制的示范性作用

 

【事件介绍】

人社部研究高校医院全员聘任制 过渡期编外编内待遇将缩小

事业单位基本完成分类改革后，围绕高校和公立医院即将启动的，或是一场力度更大的改革。

按照人社部等方面的计划，未来中国事业单位编制将严控总量，对小学义务教育、公共文化、基层卫生等公益一类事业单位，还会给予一定的补充编制，实行严格的审批制管理；对公益二类事业单位中的普通高校、成人高校和公立医院，未来仍保留其事业单位性质，但会逐步取消事业单位编制管理，转为全员合同聘任制。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家告诉经济观察报，取消高校和公立医院事业单位编制需较长的过渡，而且是先行试点，进行系统的实践探索，等到试点成熟之后，才会在更大的范围内推广推行。

一位接近人社部的专家表示，目前中国公立医院在编人员大约有800多万，高校在编教职工有233万余人，对于这部分在编事业单位人员，具体做法将实行实名统计，之后随自然减员，逐步收回编制。

而对于高校和公立医院的非在编人员，官方尚未统计。竹立家说，这部分人员的数量十分庞大，“编外人员多的单位有的能占到一半，少的也有20%—30%左右。”下一步，在高校和公立医院取消事业单位编制之后，将会逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别，解决编外人员面临的多种问题。

竹立家表示，去年北京市已经出台取消高校和公立医院事业编制的文件，预计未来其它省市对高校和公立医院的改革，将会参照北京的改革模式来设计和推进。

取消编制

1月15日，一位人社部官员曾对外表示，今年人社部等方面将重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。

对此，前述接近人社部专家对经济观察报说，所谓“不纳入编制管理”，就是取消事业单位编制，但保留事业单位性质。而之所以要保留事业单位性质，主要是考虑到高校、公立医院的公益属性，不能完全推向市场化，还要由财政进行差额拨款。

具体的做法是，在高校、公立医院取消事业单位编制之后，对于1000多万的在编人员，将实行实名登记、统计，再往后，随着时间的推移，等到这部分人以退休、辞退等形式自然减员，才能逐步收回编制；对于非在编人员，则实行合同聘任制的方式进行管理。

非在编人员一直是事业单位改革中面临的棘手难题。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧对经济观察报说，过去由于种种原因，导致高校和公立医院存在很大一部分编外人员，而这部分人员与编制内人员在工资、社保、职称评定、住房补贴等方面，都存在较大的差距。像去年对机关事业单位人员工资、养老保险制度进行改革，也没把这部分人员考虑在内，属于新一轮事业单位上半场改革中的遗留问题。

目前，北京市是国内唯一实施取消高校和公立医院事业编制的试点。按照去年5月北京市出台的相关文件，对北京市政府管理的高校和公立医院，未来将探索取消事业单位编制管理的模式，逐步实行备案或者不纳编的登记管理方式。

北京市的这项涉及事业编制的改革最终会导向何方？前述接近人社部专家进一步分析认为，在全部取消事业单位编制之后，未来北京市属高校和公立医院，将会实行全员合同聘任制。

除此之外，北京市的事业单位改革文件还明确了未来对公益一类、二类事业单位用人机制的深化改革思路。其中提出，要将公益事业单位岗位分成管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位，并进一步细化专业技术岗位类别。

对于工勤岗位和专业技术岗位中的辅助业务岗位，未来将采取政府购买服务方式或实行人员额度管理。遵从“老人老办法、新人新办法”的原则，对工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位现有编内人员实行实名制管理，只出不进，随自然减员逐步收回编制；对政策改革后的新进人员，则按照新的用人制度来进行管理。

竹立家、唐钧等专家则对此提出了看法，他们认为北京市去年出台的事业单位改革文件也存在一些难点和疑问，比如，对于取消事业编制之后，涉及高校和公立医院的财政经费、户籍管理、出国交流、住房补贴等问题，该文件中并未有明确规定，只是强调相关部门应准确把握事业单位改革总体要求，依据有关规定加强管理。

转制成本

新一轮事业单位改革于2011年启动，按照人社部、中编办等方面的计划，2015年要完成事业单位分类改革，到2020年，则要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。

前述接近人社部专家所说，包括高校、公立医院、中小学在内，现在全国事业单位非编制内的职员，目前官方还没有做过完整的统计，但少说也有数百万人，在下半场的事业单位改革中，对这些编制外人员的安排是其中的一个重点和难点。

现在国家针对事业单位的政策，编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据，全额拨款、差额拨款都是按照在编人员的数量，由财政全部或者部分负担，业内称之为“人头费”，编制外人员享受不到国家财政的“庇护”。这次人社部官员对外透露下一步将取消高校、公立医院的事业单位编制后，引发业内最为关注的是，国家对高校、公立医院的差额拨款政策，未来将会有怎样的改变。

唐钧较为担忧的是，在实施机关事业单位养老保险缴费制度之后，高校和公立医院的财政负担已明显加大，未来取消事业编制，将高校和公立医院进一步推向市场，会不会也相应加大高校和公立医院的财政负担。

目前实施的事业单位养老保险缴费制度，单位需要为员工缴纳20%的基本养老保险和8%的职业年金，但由于分类不同，由财政全额负担的公益一类事业单位，需单位缴纳的28%部分均是记账处理，而实施差额的公益二类事业单位，则需要真金白银地划出这笔钱，即便有财政承担部分比例，但大头依然是由单位来负担。

竹立家对经济观察报说，现在的事业单位分类改革其实还留有“小尾巴”，比如，有的事业单位到底是属于公益一类性质的，还是公益二类性质的，各个事业单位自身的定位与上面给的定位有差别，直到现在还在“讨价还价”，都想进入全额吃财政的公益一类范畴。

唐钧则认为，近年政府切断了公立医院“以药补医”路子，对医疗卫生投资比例也大幅降低，因此实施养老保险缴费之后，会给公立医院带来较大的资金压力，而公立医院在解决职工养老缴费筹资中，最终会依靠提高医疗服务收费等措施，将资金压力转移至看病的人身上。

在他看来，与公立医院采取的措施相近，高校为解决职工的养老保险缴费、工资上涨等，同样也可能会提高教学收费，将资金压力转移至学生身上。

因此，唐钧建议，教育服务和医疗服务都是人对人的服务，在这些领域，人的因素第一，未来针对公益二类事业单位的改革，要尽量避免把高校和公立医院当作企业来办，即把利润最大化作为追求的目标。“如果要让高校和公立医院靠创收来支付转制成本、人工成本，那教育和医疗的费用肯定会大涨，最终会转移至普通老百姓身上。”唐钧说。

 

高校医院全员聘任制是改革突破口

显然，高校和医院实行全员聘任制，从改革难度上讲，是相对容易的。机关事业单位社保并轨后，高校和医院有事业编的也需要自己缴纳社保，公费养老、公费医疗的福利不再有。其实很多高校和医院在去年全面的社保并轨之前，已经要自己交社保。不仅如此，高校老师和医生都属于高知阶层，职业能力强，而且是年龄越大，经验往往越丰富，在就业市场上越吃香。换句话说，这两个群体基本是不怕失业的，因此有无事业编制显得不那么重要。

因为历史原因和编制管理，高校和医院早就有大量非编人员，这部分群体和在编人员的待遇在过去多多少少有一定差距。通过高校和医院全员聘任制改革，实际上也有利于推进这两个单位体系内部的工资、福利均等化。当然，这有一个过程。

至于不少人担心的，高校和医院实行全员聘任制后，是否意味着高校和医院为了保证工资待遇，像企业一样以营利为目的，加重公众教育和医疗负担？这基本是多虑了，我们所言的高校和医院实行全员聘任制改革，首先对象是指公立高校和公立医院，按照我国教育、医疗改革的规划，公立高校和公立医院始终是非盈利性质的，公立高校和公立医院的事业单位性质不会变，政府该负担的依旧要负担。新教改和新医改的方向是非常明确的，不会出现政府撒手不管的可能。

相反，公立高校和公立医院实行全员聘任制后，在具体的人员工资待遇、编制等问题上，过去的限制得以放开，其实是赋予了高校和医院更大自主权。这对高校和医院来说，选聘人员的灵活性提高，更有利于教学、学术和医疗水平的提升。同时，对于有能力的教师和医生来说，在激励机制上也将更灵活，可以得到更好承认和体现，最终获益的其实是学生和病患。

另外，高校和医院群体完成全员聘任制改革后，作为突破口可以起到改革倒逼作用，也有利于机关事业单位改革的整体推进。按照大致的估算，目前中国公立医院在编人员大约有800多万，高校在编教职工有233万余人，总量庞大，且基本属于中国社会的精英人群。这部分群体完成全员聘任制改革后，他们必然支持和助推更多的机关事业单位，特别是对普通公务员实行聘任制改革。改革计划如果得以逐步推进，机关事业单位改革的进程将大大提速。

知易行难，任何改革首先都是有阻力和难度的。其次，也怕改革成为半吊子工程。相对高校和医院来说，一些和政府关系更近的事业单位，特别是那些承担一定权力职能的事业单位，以及政务官以外的普通公务员，也应该实行聘任制。就怕高校和医院全员聘任制改革完成后，其他机关事业单位的聘任制改革迟迟难以推进。要避免这种情况，首先需要改革的决心，其次需要把改革方案法制化，在此基础上才好持续推进改革。

【启示与思考】

事实上，推进公立医院、高校管理体制改革，实行全员聘任制，其根本目的是为了清除医院和高校传统管理体制的“行政化”弊端，建立起以专业化和公平竞争为核心的职场文化，这是对中国公立医院和高校长期以来“官本位”文化的一种消解。这也意味着，医务人员和高校教师将不必再通过“铁饭碗”和仕途来体现自身的价值，只要努力工作，通过积累就可打破职业发展的天花板。再者，破除医务人员和高校教师“终身制”，优胜劣汰，使人才脱颖而出，能进能出，良性流动。

实际上，过去一些高校和医院，已经脱离了事业单位的本质，变成了“准行政部门”。而某些高校和医院领导，既是“学术老大”，又是“行政大佬”，在高校和医院享有至高无上的权威，处在通赢与通吃的地位，占有大量的社会特殊资源，行政至上而非学术至上，实际上已经牢牢主宰了他们的思维定势。如此语境下，高校和医院一边在为叫喊“去行政化”而歇斯底里，一边又在为享受“行政化”而乐不思蜀。

因此，高校、医院编制改革，是去行政化的第一步。十八届三中全会提出，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，建立事业单位法人治理结构。这是对高校、医院“去行政化”的刚性要求。然而，高校、医院去行政化，不是退出事业编制，减少几个内设机构和领导职数，就一蹴而就了。关键是，要从根本上消除停留在高校、医院领导头脑中的“官本位”思维，让他们回归教学和治病的本位。

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责任编辑：佘小莉

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