冯维江：“一带一路”与治理现代化

 

冯维江 中国社科院世界政经研究所国际政治经济学研究室主任

完整报告：http://www.71.cn/2016/0214/863716.shtml

视频专辑：http://www.71.cn/2016/0214/863717.shtml

精彩观点：http://www.71.cn/2016/0214/863727.shtml 

从2013年9月份习近平主席在哈萨克斯坦提出“丝绸之路经济带”开始到现在，有两年多的时间了，各方的研究都很多。从现在的积累来看，“一带一路”到还处在以不同背景为切入点的研究阶段，整合为大的理论体系尚且较早。比如，从经济学角度切入、从地缘政治角度切入、从文化合作角度切入，甚至从经济地理学等背景入手来做解释和分析。在“一带一路”总旗帜之下，各方研究力量都能够集中投入，形成一种“共鸣曲”，使得最后的战略判断更符合实际的需要。我从治理角度来切入，从三个方面讲“一带一路”和治理现代化的问题。

一、治理与统治的区别

什么是治理？治理可以从目标、主体和方式三个层面来看。

第一，从目标来讲，治理倾向于多元目标，不同的目标可以共存，而统治强调单一的目标。

特别是在古代，强调长治久安，政权的安全是压倒一切的目标。在孔子时期，学生宰我是一个很有学问的人，当时的鲁国君主哀公向他请教祭祀典礼的事情，他回答说：“夏后氏以松，殷人以柏，周人以栗，曰使民战栗。”就是说，夏朝的时候，祭祀土地神用的是松树；殷商时期，用的是柏树；到了周朝，用的是栗子树。栗子树的含义是什么？使人民战战兢兢、感到害怕，从而保持社会秩序的稳定。

周朝在孔子的概念中是一个非常理想化的王朝，中国的儒家传统认为它的治理水平非常高。但为了实现政权安全的目标，当时的社会氛围非常严肃，甚至可以说是肃杀的。有一个成语叫做屦贱踊贵，什么意思呢？齐国当时有一种刑罚是砍掉人的脚，砍掉脚之后要穿一种特殊的鞋叫做踊，正常人穿的鞋是屦，屦贱踊贵就是说受到砍脚刑罚的人太多了，导致踊这种给残疾人穿的鞋价格非常高，普通的鞋价格反倒走低。也就是说在齐国这样一个治理水平、文化程度都很高的国家，居然也出现了严刑峻法的状况。这就说明在当时，国家治理太过于强调安全性的目标，而牺牲了其他方面的目标，比如说人民的生活、人民的经济增长等等。

这种单一性目标统治集中体现在秦国。秦国商鞅变法之后，有一种说法叫做“夜不闭户，路无拾遗”，晚上睡觉的时候不用关门，走在路上掉了东西，回去东西还在，没人拿走。这看上去是一个很好的治安状态，但是其背后是什么？是一套非常严密的刑罚体系。你有错，不光你自己遭殃，还要连坐，你的邻居、你周围的人都会受到牵连。在这样一套严密的管制体系之下，就实现了这种所谓的安全的目标状态。在统治目标的框架之下，为了实现安全的目标，牺牲其他的目标，对于统治者来说没有关系，因为这个成本不是由他自己支付的，而是由他的臣民支付的。这是统治目标。

治理目标则不一样，它不只强调单一的目标，还要看其他的目标。就像《联合国宪章》里面提到的，我们不光要有安全，还要有人权、正义、自由、社会进步，还要有民生、和平、公共利益以及经济发展，是一系列的目标。也就是说，在现代治理体系的框架之下，有多元化的目标，安全也好，经济增长也好，它只是目标体系中的一项。这是从目标层面分析治理和统治的区别。

第二，主体来看，两者也有相当大的区别。

在统治的管理框架之下，主体具有唯一性，独占性要求非常高。有一句话叫做“卧榻之侧，岂容他人酣睡”，当年宋太祖赵匡胤进攻南唐，南唐后主李煜派徐铉入宋求和，他说我们南朝一直以侍大之心（侍奉大国的心态）对待宋朝，没有犯什么错误，你为什么还要派兵来讨伐我们呢？宋太祖就说“卧榻之侧，岂容他人酣睡”，你的存在本身就已经是我的一个障碍了，我要实现统治主体的唯一化。

统治主体的唯一化对国家和社会发展的影响是非常深远的。元末明初，江南有一个有钱人叫沈秀，另一个名字大家比较熟悉，叫做沈万三。相传沈秀家里有一个聚宝盆，把钱放在聚宝盆里会变多，所以他老有花不完的钱。但实际上，根据历史学家吴晗先生的考证，沈秀发家致富主要靠海洋贸易。元朝实行“官本船”法，政府出钱，私人部门出人力，开展海洋贸易，七三分成，七成归政府，三成归经营者，这叫“官本船”法。尽管有这种“官本船”法，但还是有很多私人海商冒着巨大的风险投入到海洋贸易当中，据考证，沈秀就是当时投入到海洋贸易的私人海商之一，非常有钱。

当年朱元璋进南京城之后，发现城墙破烂，他要修城墙，但是钱不够。这个时候沈秀就出来说，我来赞助陛下修城墙。公家修三分之二，他修三分之一。修完之后却发现，由私人部门修的这部分城墙非常结实，没有偷工减料，成本控制也很好，但是政府自己抓劳工修理的那部分却是“豆腐渣工程”，比较之下，让政府很没面子，底下的官员全被沈秀给得罪了。

到给军队发饷的时候，明朝建国之初国库空虚，没那么多钱，又是沈秀过来跟朱元璋说，我愿意用我的家产来帮助国家犒赏军队。朱元璋一听就怒了，他说：“匹夫犒天子军，乱民也，宜诛。”就是说，你这个小老百姓居然花钱来犒赏军队，这是有造反的心吗？这样的人一定要杀头。好在他的夫人马皇后来自于民间，比较了解民间疾苦，也能够理解民间百姓的心情，她说这个事情要由天去处理，你去处理的话会有很多非议，人家是帮助你犒赏军队的，你反倒要抄家杀头，这样不合适。最后就改判沈秀流放到云南一代，家产充公。

在沈秀修筑南京城墙110年之后，西方也有一个海商，也可以说是一个航海家、冒险者——哥伦布。哥伦布跟葡萄牙国王若昂二世谈判，说你能不能出一笔钱，我来建一个航海队，去发现殖民地，获得的收入大家分成。但是最后条件没谈拢。之后他又相继见了荷兰国王、英国国王、西班牙国王，最后跟西班牙国王谈妥了条件。我们看一看当时签订的《圣塔菲协定》，如果沈秀看了肯定会很羡慕，这个条件对他来说太优厚了。主要条款是什么呢？第一，发现的所有海岛和大陆，任命哥伦布本人为这个地区的司令，而且这个职务可以世袭罔替。第二，封他为所发现领土的总督，代替宗主国管理。第三，所有的商务裁判权归哥伦布本人。第四，所有当地的收入十分之一归哥伦布本人及家族所有，并且不收税。更厉害的是，所有去往哥伦布所发现占有的领地的船只，要交八分之一的商税给哥伦布。

同样两个海商，命运截然不同，就在于治理主体是不是一个多元的结构。在东方世界，讨价还价的对象只有一个，是属于垄断地位的。但是在西方这样的一个发源于“地中海群海联合体”，多元治理主体并存的国际框架里，私人部门的航海者是可以跟不同的国王讨价还价的。这就意味着在不同的治理主体结构之中，私人部门讨价还价的空间是不一样，这与他最后得到的结果是不是能够激励他向外拓展、不断创新、不断发展的雄心，有非常大的关系。

第三，从治理的方式来看它们之间的差异。

统治的方式是上令下达，上层做出决策、下达命令、签署法案，地方各部门执行就可以了。但是治理的方式是协商共治，不是一家说了算，不同的主体有不同的目标，要有一个协商探讨的过程。我们推动“一带一路”，主体并不是唯一的，要考虑到大家的目标，更不可能以强制的方式实行，必须尊重对方利益，采用协商的方式。这是从治理方式的层面来看它跟统治的区别。

 

二、一带一路需要“治理”而非“统治”

“一带一路”为什么需要治理？从丝绸之路的历史来源和发展历程来看，它需要治理的方式和模式。

（一）“新瓶”与“旧酒”

说到丝绸之路的来历，我归纳它是“新瓶”装“旧酒”。“旧酒”说的是它的形式，这种贸易形式已经由来已久了。早在张骞通西域，就已经有了东西方的长距离贸易了，当时一个非常大的特征就是不对称依赖。

罗马上层对来自东方的丝绸需求非常大，上层贵族对丝绸到了痴迷的地步。当时是非常有名的哲学家，尼禄皇帝的老师塞内加，在著作《善行》里忧心忡忡地谈到：大量丝绸的进口，使我们在贸易上处于一种赤字状态，货币大量外流，对我们的财政产生了很大的影响，这是在物质层面。而在精神层面，它又是破坏了我们的道德。那个时候的丝绸非常轻薄，塞内加就说，我们很多的贵族女子就穿着这样轻薄的丝绸走在公共场合，这个丝绸根本就没有办法遮挡她的身体，这样一种奢侈之风盛行，败坏了整个贵族阶层的道德，需要引起高度的警惕。当时他们的议会还专门出了一个法案，规定男性一律不能穿丝绸，女性贵族穿丝绸要分场合。这就上升到了非常高的高度。一个是经济方面的原因，一个是道德方面的原因，已经引起了他们的警惕。尽管有识之士强烈呼吁，甚至有相关立法条款的提出，但也阻挡不住罗马上层人士对丝绸的喜爱，依旧源源不断地从东方大量进口丝绸。

但反过来看，东方对西方世界的商品需求却没那么高。可能一些香料等西方世界的土特产满足了东方世界皇室的需要，但从贸易规模上讲，东方对西方的依赖明显低于西方对东方的依赖。历史上，丝绸之路繁荣昌盛的时候，东方世界都处于相对优势的状态，西方对东方不对称依赖的状态持续了上千年之久，一直到清朝中晚期。

大家都知道，乾隆皇帝接见英国使者马戛尔尼。当时马戛尔尼使团带着礼物来中国晋见乾隆皇帝，乾隆皇帝回了一封信给英国国王，大致的意思是说国王你还是很有孝心的，给我送来了很多礼物，但是我们天朝以勤奋为本，勤于政务，不贪财物，并且你的这些东西我们已经有了。你提出的设常驻使馆、商务代表，与我天朝的礼仪制度不相符合，所以我们不能允许你这么做。

后来有历史学家和大众对这个信的理解就是，显示了乾隆皇帝是多么的狂妄自大、愚昧无知，太坐井观天了。但实际情况是什么呢？当时马戛尔尼使团到了中国，乾隆皇帝在承德行宫接见他们，确实有些礼仪之争，比如说跪一只腿还是跪两只腿等。但是马戛尔尼带的那些东西，像七政仪、反射式望远镜等，乾隆皇帝早就玩过了。很多东西早在十几年前就已经由西方的传教士进献给乾隆皇帝了。当地官员陪同马戛尔尼使团在承德行宫里参观的时候，发现摆设在行宫里的华丽钟表，精致的仪器，比他们带来的还要好。这就意味着我们当时已经有了很多来自西方科技前沿的东西。

问题在于这些东西只是作为玩物、作为观赏的东西留在了皇室，而没有成为一种启发民智开启科学精神的东西向社会推广，没有引起一场增加现实生产力的制度变革。我们按照现在的核算标准看，乾隆时期中国的GDP占世界比重的30%以上，是世界第一。贸易上长期的不对称依赖，让中国走到了历史的巅峰，也陷入了非常危险的境地。因为中国没有把这些财富分散到社会各个阶层来增加整个社会的生产能力，中国的治理水平还是处于统治状态，还是以皇室统治的安全为目标，发展到后来就处在一个很危险的状态。尽管如此，从经济规模来看，中国还是排在世界第一。到1870年的时候，我们经历了太平天国的冲击，经历了外国世界的干预，中国的GDP占全世界GDP的比重还在17.2%。这个17.2%意味着什么？我们可以做一个对比，2014年的时候，中国的GDP按购买力平价（PPP）计算占世界比重的16.3%，自1872年美国保持世界第一的记录开始，一个半世纪以来第一次超过了美国。

所以，丝绸之路在现阶段的复兴其实是与我们国家经济总量、整体实力的上升密切相关的。如果没有实力筑底，是没有办法推动这样一个大的国际合作的落实的。这是从历史来源的层面来看。

为什么说是“新瓶”呢？因为“丝绸之路”作为一个名词本身出现是比较晚的。首先提出来这个词的是德国地质学家李希霍芬，李希霍芬和鲁迅同时代，他到中国来工作，对中国地质学科的建设做了很大的贡献。但他来中国的主要任务是受英美商会的委托，在中国的各地考察，去发现哪有矿，哪的交通条件好，哪适合建码头，哪可以建铁路。英美商会想要通过铁路、码头来攫取中国的资源。李希霍芬在自己的著作里面提出了“丝绸之路”。他当时写了一个报告给英美商会，他说杭州湾是一个非常好的地方，一定要注意。但同时他又秘密给德国首相写了一个报告，说胶东半岛很重要，一定要占驻胶州湾，这样就可以通过铁路把山西的煤矿拉过来。这个秘密报告给后来德国占领中国胶东半岛的战略提供了直接的依据。所以“丝绸之路”作为一个新名词，作为一个“新瓶”，背后也反映了中国在积贫积弱的状态下很难维持独立的悲惨遭遇。所以我们现在谈“一带一路”，既要关注中国曾经拥有的伟大业绩，也要看到在积弱积贫的年代遭受到的屈辱和委屈。

 

（二）“一带一路”的目标多元化

再来看“一带一路”建设，显然它不是以某个唯一的目标来推进的。有的国家小，想要搭便车，希望通过“一带一路”的融合得到援助；有的国家想借“一带一路”提出的标准倒逼国内的改革，更好地融入全球化；有的国家纯粹希望在“一带一路”建设过程中，能够得到中国的支持，通过开放市场或者增加投资，推动国内的经济建设；有的国家希望通过“一带一路”倡议的实施获得更好的声誉。这些目标都是可以协调的，可以通过好的制度安排与协调机制，把大家统一起来。这是“一带一路”目标上的第一个方面。

第二个方面，中国自己的目标也是多重的。我们重温一下习近平主席在纳扎尔巴耶夫大学的演讲。

大家关注比较多的是他在演讲里面提到的“五通”：政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通。“五通”原则直接进入了三部委联合发布的“一带一路”倡议，只是有措词上的修改，比如把货币流通改为了资金流通，但是“五通”的框架没有变。

历史和现实。习近平主席首先谈到历史。他说2100年前张骞出使西域开辟了横贯东西的丝绸之路，我们是有历史传统的。政治学上的合法性来源，其中之一就是传统的合法性，也可以叫继承的权利。我们在历史上有了这么多成绩，需要继承，丝绸之路的复兴是有历史合法性的。同时，他也谈到了现实的需求。在中亚也好，“一带一路”其他区域也好，有大量的基础设施建设互联互通方面的需求，我们的能源开发也好，国家建设也好，存在大量的短版，需要有新的倡议来弥补。

使命和友谊。习近平主席谈到，张骞到西域是有使命的。这就意味着这是一个政府行为、公共行为，而不是简单的私人部门投资贸易的行为。“一带一路”其实也带有一种政权使命、国家性质的，有国家政府部门沟通协调在里面。习近平主席还谈到了友谊。他在演讲当中回顾了中国著名音乐家冼星海先生在1941年卫国战争爆发后，流落到阿拉木图的遭遇。在举目无亲、贫病交加之际，哈萨克音乐家拜卡达莫夫收留了他，给了他家人般的感受。而这个“家”的感受就使得他们之间的友谊具有了跨越时空的意义。习近平主席在哈萨克斯坦重提这段友谊，也唤醒了国家与国家、民族与民族、人民与人民之间的家人般的关系。

西方的国际关系一般分为三个层面。第一个层面是霍布斯意义上的国际关系。他说国家与国家之间是一种丛林中的敌人的关系，每个国家都为了自己的利益不断损害其他国家的利益，在黑暗的丛林中，谁能够攫取更多的资源，谁就能够获胜，而那些被掠夺的国家就只有消亡。第二个层面是洛克意义上的国际关系。他认为国家与国家之间是公平竞争的关系，有一定的规则约束，当然，国家之间还是对立的。第三个层面，康德文化中，国与国之间是一种朋友与朋友的关系，除了按照规则竞争之外，一旦遭受了内部或者外部的冲击，比如发生了自然灾害或者人道主义灾难，那么，别的国家作为朋友是有义务施加援手的，而不是以竞争者的姿态作壁上观。

可以看到，在西方的国际关系视野中，朋友是最紧密、最深入的一层关系，但是朋友在中国传统“五伦”里，处于最外围，朋友之上有夫妻，夫妻之上父子，父子之上还有君臣。所以，我们在哈萨克斯坦谈到这种家人关系的友谊，其实是唤起了东方式的国际关系视角。我们对和哈萨克斯坦的关系有更高的、更友好的、更深层次的期待，不仅仅局限于西方式的关系，我们希望有更深入的互助共生的义务和相互支持的余地。

家乡与远方。习近平主席还谈到家乡与远方的关系，提到丝绸之路的起点，他的家乡陕西。家乡是一个人柔软的怀念，魂牵梦萦，不管走多远，只要心里想到家乡，就会感觉到一阵温暖；而远方是实现抱负、建功立业的地方。习近平主席说丝绸之路是把家乡和远方连接起来的道路，意味着我们在远方奋斗、建功立业的时候，因为有丝绸之路这样一个纽带，使我们能够感受到家乡一样的温暖和支持。这个期许是非常高的，与家人层面的国际关系是相互匹配，通过丝绸之路把家乡与远方联系起来。

第三个方面，其他人的认知也会对目标产生影响。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森在《身份与暴力——命运的幻象》一书里谈到他小时候在印度长大，周围有很多印度教徒和伊斯兰教徒，大家友好往来，没有隔阂。但后来他的穆斯林邻居对他非常有敌意，印度教的朋友对伊斯兰教的朋友也变得很有敌意，他们在身份建构上给自己画了一道坎，把不同种族或者信仰者的身份划定下来，互相对立，后来发展到暴力冲突，甚至流血事件。这就意味着，即使你对对方抱有善意，但对方可能因为身份或者立场的不同，对你的善意没有足够的认知，使你的意图没办法实现，甚至双方产生隔阂和斗争。

所以，在“一带一路”的倡议上，要注意到我们的言行。观众的结论和联想并不完全由我们控制。比如，布热津斯基观察“一带一路”认为，“一带一路”与俄罗斯在中亚的战略是直接冲突的，其最后的结果就是把俄罗斯逼向欧洲，俄罗斯要与西欧联合来应对中国的“一带一路”倡议。不同的人对目标的解读和认知是不一样的，所以在一些关键的环节，怎样发出信号来传达我们的目标，在“一带一路”的对外治理上是一个非常重要的过程。

 

（三）“一带一路”的主体多元化

首先，“一带一路”沿线有60多个国家，只要愿意加入到“一带一路”倡议中来，就是合作伙伴。

其次，除了沿线国家之外，还有很多其他利益相关国家。比如，美国觉得自己在全球都拥有利益，所以要参与进来。日本也认为其在“一带一路”沿线国家内有很多重要利益。所以，“一带一路”的规划倡议还要考虑这些国家的影响和目的。

第三，地方政府有自己的目标，NGO(非政府组织)的影响也很大。有一年中国在波兰投资铁路，建到一半的时候，NGO跳出来说修铁路会使沼泽里的雨蛙（一种保护动物）无法正常迁徙，承建方必须专门为雨蛙搭建迁徙通道。中国方面的承建方一核算，加入诸如此类的成本后，赔的钱比违约金还要高，只好违约了。当然，不完全是NGO导致了工程违约，但至少NGO是一个很重要的影响因素。所以，在考虑如何与国外打交道的时候，对NGO这部分的课还需要补。“一带一路”涉及的国家可能有更多的NGO，我们要用自己的NGO队伍与其沟通、对话、协调，才能落实好“一带一路”的建设性任务。

第四，不能忽略私人部门的作用。“一带一路”关键要看私人部门有没有交易进去，如果只是政府在搭台，没有人唱戏，这幕大剧是演不下去的。因此，如何调动私人部门的积极性，使其参与“一带一路”建设，甚至“一带一路”的公共外交活动，是个亟待解决的大问题。

处理公共部门和私人部门关系的原则其实很简单，只要公共部门不要肆意侵夺私人部门的权利，为私人部门提供足够的市场化保护就行。政府部门给私人部门一个良好的经商运营的环境，私人部门就能很好地成长起来并支持政府的工作。这并不意味着政府要给私人部门很多好处。政府在配置资源时要考虑谁更有效率，如果把本来应该市场化的资源攥在手里分配，哪怕是补贴这样的好事，最后也可能适得其反，可能一波“僵尸企业”还没有解决，又来一大波“僵尸创业者”。在参与“一带一路”对外投资的时候，提供一个公正的环境，一个可预期的、透明的环境，私人部门就能够做得很好，并不一定非要通过政府来进行资源的重新分配。

第五，银行在“一带一路”建设中也有很重要的作用。很多信息是通过银行来收集整理的，如果这些信息能够通过公共平台与对外投资的企业系统分享的话，对他们的决策会有很大的帮助。而这种公共产品恰恰需要政府提供，私人部门之间很难做这种沟通，哪怕是私人部门和银行之间。如果政府能够提供一些平台让他们分享各地关于风险、投资机会的信息的话，“一带一路”会走得更远，走得更稳。

（四）“一带一路”的治理方式多元化

现在“一带一路”的范围内，已经存在了很多已有的治理方式或者治理主体。美国已经提出了所谓的新丝绸之路计划，主要是为了处理阿富汗的遗留问题。美国希望能够通过新丝绸之路计划，把印度南北走向的基础设施互联互通，增加其经济融合度，帮助阿富汗逐渐走向经济发展的正轨、社会发展的正路。丝绸之路经济带是东西走向的合作方式。这两者之间是可以互补的。新机制与现有机制的互补也非常关键。很多已有的计划中，如果一个新的竞争性的计划挤进去的话，最后的结果就是地区合作越来越碎片化，对立与竞争会非常激烈。一个很明显的例子就是俄罗斯倡导的欧亚一体化和欧洲一体化之间的冲突。所以，“一带一路”不是在已有的安排上再增加新的机制去竞争，而是希望提供一个平台，把现有的规则、机制提炼出来，然后互相对接，形成一套新的规则体系，这可能是“一带一路”在地区机制整理方面的一个方向。但这种地区机制整理的背后还是国家之间的博弈，比如说怎么处理好大国关系，尤其是跟美国的关系。与美国的关系处理好，“一带一路”的发展才会有一个比较稳定的大后方。

中美关系，特别是改革开放以来的中美关系，其实是中国认同美国体系或者叫以小侍大的体系。在金融投资上，中国大量投资于美国，以美元计价的国债，投资收益非常低，但大量配置的资产还是放在美元国债上面，这相当于提供了一个稳定两国关系的人质，有了这样的人质之后，互相之间或者说美国对于中国的信任更高。第二个是语言，最近30多年来，中国在学习英语方面的进展，是其他国家都没有办法比的。这样的一系列战略保证，使得这30多年以来，美国所提供的公共产品能够对中国开放，包括美国在全球安全上的投入，中国也能够享受到安全公共产品带来的好处。

现在的问题是，随着中国经济体量的增加，美国提供的公共产品难以像原来那样提供给包括中国在内的广大发展中国家。第二个就是中国自己的能力越来越强之后，和美国之间形成了事实上更对称的关系，所以要转换成一种更加对等的新兴大国关系的状态。而在转换过程当中，如果不仔细管控，可能会使两国的信任度降低，从而恶化中国的国际环境。所以，在实现这种对称性的时候，不能以降低相互依赖的水平为代价。这意味着对称性不是以撤除对美国的投资和依赖来实现的。更合理的举动是，中国不降低对美国的投入和依赖，而美国要增加对中国的投入和依赖。比如说，美国更多地向中国的国内建设投资，更多地支持中国的对外投资建设，投资中国的国债市场，培育更多的人学习中国的文化和知识，使双方的关系更密切。所以，以美国增加对中国的投资和依赖的方式来实现对称性，是处理好中美关系、推进“一带一路”的着力点。

“一带一路”的倡议中，中国并不限于要化解过剩产能、进行产能转移，更主要的目的是要通过“一带一路”创造一个平台，使得中国的优势产能和美国的优势技术更深入地融合，开拓第三方市场，减少贫困，实现全球合作等。“一带一路”承担这样的任务，需要以大国的合作机制作为支撑来改善全球治理。

除美国之外，其他国家也有相应的安排。日本早就提出了丝路外交，想搞一个“亚洲自由之弧”，在中国周围搞一圈合作，包括对东亚的外交，投入挺多，比金融危机之前的增长幅度更高了，这是值得关注的。

俄罗斯也有自己的一套安排，亚洲一体化、关税同盟、欧亚的反危机基金等等，而这些机制跟中国现有的“一带一路”，特别是丝绸之路经济带的对接尤其重要，因为在中亚，俄罗斯的影响力是非常大的。“一带一路”在中俄之间正在变成一种良性的沟通。

欧盟在中亚，特别是中东一带也有跨区合作，其着力点是降低对俄罗斯油气的依赖——如果油气管道不经过俄罗斯可以直接通到欧洲的话，对欧盟非常有利。所以欧洲对跨区合作的关注和机制安排的推进非常大。

印度的“季风计划”是比较直接地针对中国的21世纪海上丝绸之路计划提出的，中国以前贸易的物品是丝绸，而“季风计划”是沿着印度洋的季风，推动来自印度的帆船，开展印度洋的海洋贸易，把香料、茶叶等商品传到环印度洋的沿岸。所以，在“一带一路”提出之后，印度又提出一个“季风计划”，它是有自己的考虑的。

怎么在“一带一路”沿岸形成一种不是相互扯皮、拆台，而是共同促进的一种治理理念和方式，是需要进一步去考虑和探讨的。

 

三、“一带一路”要治理什么？

总结起来有两个方面：一是国际治理体系与治理能力现代化，要提出新的倡议，改进现有的国际经贸制度安排；二是国家治理体系与治理能力现代化，“一带一路”倡议对我们的国家、地方政府、私人部门，能够产生的影响和发挥的作用。

从国内层面，特别是从地方政府来看，在治理方面还存在一些不足。其中一个比较明显的不足就是国内对丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路比较积极主动的省区，往往治理能力和经济发展能力相对较弱。我们对2014年和2015年全国各省级政府工作报告做过一个数量分析，陕西、甘肃、宁夏、新疆、广西的政府工作报告里有一段完整的内容阐述“一带一路”，其他的省份都没有。这5个省份对“一带一路”相关问题更加重视，但他们的发展水平、治理能力在全国来说并不靠前。

举两个例子，丝绸之路经济带是2013年9月份提出的，陕西2014年的政府工作报告里就已经有一段完整的内容来谈怎么发展丝绸之路经济带，大概700字，占全部报告比重的5.17%。2015年，这个字数上升到了1000字，比重提高到了7%。就是说2014年到2015年，陕西对丝绸之路经济带不止是最敏锐的，增长也很明显，积极性很高。宁夏2014年的政府工作报告没有谈丝绸之路经济带，但是在2015年的政府工作报告里，去年工作回顾和新一年工作规划当中，都有一段完整内容表述宁夏推进丝绸之路经济带的推进工作，所占比重是7.4%。其他省份对丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的表述就要弱很多了，还有一些省市区甚至就没有提这个事。这是地方政府之间积极性存在的差异，相对落后的或者说治理水平不高的省份更加积极。

第二个问题，中央要求和地方期许不匹配。经国务院授权，三部委联合发布的“一带一路”倡议里对地方政府的行动有明确的要求，要求比较多的是重庆、内蒙、天津、上海、辽宁、吉林、黑龙江等省份，但从这些省份14、15年的政府工作报告文本来看，它们对“一带一路”的关注点和中央三部委提出的要求是有差距的，还要进一步发挥积极性主动性，加强沟通和动员，才能够符合中央的要求。也有一些省市地方上很积极，但“一带一路”倡议里却没有提到，包括贵州和山西。这是中央要求与地方期许的一种错位。

但这种态度上的错位，并不是最关键的问题，最关键的问题是地方政府对中央政府意图的误解。有些省份的政府工作报告里对“一带一路”的理解和落实，是希望通过“一带一路”获得一些园区发展的项目，比如召开国际展会，邀请更多的客商，获得更多的政策优惠和先行先试待遇等。在发展思路上把“一带一路”作为一个标签，来获得更多的中央层面的支持，作为一个政策的洼地，让各种政策效应都积累过来。这与“一带一路”倡议本身的要求是背道背驰、完全不符的。“一带一路”对地方政府的要求是制造一个制度的高地或者创新的高地，希望各地能够在政策方面有更多的创新和经验总结，由中央收集进行推广，提升整个国家地方政府的治理水平、治理能力。这是中央在“一带一路”内向型要求的一个主要着眼点。如果地方对此不能够领会，还是按照原来的老思路借这个标签来拉项目、拉支持，对“一带一路”在国内治理方面的进步是有损害的。这是地方政府方面存在的一些问题。

第二个是在治理方面的改进，在整个用人机制方面要有新的创新、新的想法。我们看历朝历代，凡是一些比较强大、开放的朝代，他们在用人方面都是自信、包容的，同时又有国际视野，古今中外都是这样。比如美国，设置了大量的国际组织和机构在华盛顿和纽约，这些机构吸引了全世界的人才到这里工作。这些人在美国接受教育、接受培训，即使回到自己的国家，那套理念、方法、思路和美国的做法是很容易对接的。有一种说法是全世界银行开会，结果领导们发现他们都是麻省理工的校友，都在MIT读过书或任过教。这样的说法虽然有夸张的成份，但很多核心的央行领导确实有在MIT工作学习的经历。甚至有一些央行的领导，比如以色列的央行行长，原来是在美国工作的教授，他到以色列做央行行长后回到美国，又在美国的金融系统里继续工作。这样一个开放的用人体系和人才培育体系，支持了大国的开放战略，这也是对外发展非常重要的支柱点。

中国在唐朝时也有类似的做法，盛大的朝代，对全世界的人才都有吸引力、包容性和支持性。我们在推行“一带一路”发展时，其实也要有这种人才治理的观念，要能够充分吸纳“一带一路”沿线国家的精英人士、精英阶层来中国学习，给他们一些充分参与到中国工作的就业机会。我们开设了组建国际经济组织的新纪元，金砖开发银行、亚洲基础设施投资银行（亚投行）现在都在中国设立，也面临对国际人才的吸引，这样我们就可以在相应的区域、“一带一路”沿线等地吸纳他们来中国学习和接受教育，给他们同等的机会进入到中国创建的金融机构里工作，让他们理解中国的发展理念，理解中国的模式和一些基本做法。以后不论是他们在中国工作或是回自己的国家，对“一带一路”倡议的落实和推广，都具有潜移默化之功。

除了人力资源，还有一些现实问题需要治理。从人力资源框架上，它是一个长远的安排，但对一些迫在眉睫的治理难点和热点，也需要重视。比如说，“一带一路”沿线60多个国家的安全治理需求。从2005年到2014年的十年间，全世界大概有343次维和行动，有200次都是针对“一带一路”沿线国家开展的，所以安全问题非常突出。我们计算的60多个“一带一路”沿线国家里面有20多个都接受了联合国维和安排的介入，也就是说国家的安全形势自己控制不了，需要国际介入。而安全问题不解决，“一带一路”和平建设任务顺利推广下去的难度就非常大。

如果用一个国家的国民生产总值的增长率减去军费开支的增长率，把它作为一个军费开支甚至具备可持续性的指标来看的话，可以看到从中国开始，到东南亚，然后到南亚、中东、西亚、北美，再到中东欧，形成了一个先下降后上升的曲线，这中间有一个凹陷地带，这个地带面临的军费开支不可持续性的问题非常严重，或者说面临的地区性安全问题非常严重。我们要有好的制度安排去解决这个问题。这次习近平主席出访沙特和伊朗，实际上也是在为“一带一路”沿线和平发展环境的治理作一些基础性工作。但因为历史背景复杂，牵扯到的冲突非常多，不能指望通过一次两次的工作就彻底解决问题，而是要在制度上、机制上有更长远的安排。

 

还有对投资硬环境的治理，在“一带一路”沿线也非常突出。我们做过一个统计，“一带一路”沿线国家的物流绩效指数越高，物流的绩效越好。2007年，沿线国家物流绩效指数是2.24，世界平均水平是2.58，比世界平均水平还要低。2014年，沿线国家的物流绩效指数是2.59，世界平均水平是2.77，还弱于世界平均水平。所以，这方面的任务任重道远。另一个统计指标是基础设施港口的评分。港口是一个信息高度汇集的地区，抓住了港口就相当于抓住了港口沿线地区的整体信息情况，所以港口基础设施非常重要。而从评分来看，2007年“一带一路”国家评分是3.6，全世界平均水平是4.0。2014年，“一带一路”国家的平均值是3.7，而世界平均水平是4.1，还是存在一个比较大的差距。所以在“一带一路”沿线国家硬环境的投入方面，比如在港口的基础设施建设上，我们还有很多事情要做。

从软环境的治理来看也是任重道远。我们选取了几个指标：一个是“透明国际”的腐败感指数，一个是世界银行的“营商环境指数”，还有一个是经济自由度的情况。“一带一路”在腐败感指数的评分是39.52，而世界平均水平是43.97。“营商环境指数”评分63.79，世界平均水平是61.82。经济自由度指数分值是61，世界平均水平是60。“腐败感指数”相对较差。如何让这个地区的政策更透明化，降低腐败水平，是我们在软环境治理方面的一个重要任务和重要挑战。

最后一个方面的治理，发展理念的治理。“一带一路”刚刚提出的时候有很多议论说中国是不是要搞马歇尔计划，实际上这两者的差别非常大。马歇尔计划是什么呢？欧洲经济设施因为战争被毁，所以在物质上要进行重建，有巨大的需求，美国提供的援助和支持是对物质层面损失的修复。经济学对需求的定义是有支付能力的欲望。二战毁掉了欧洲的支付能力，但是各个国家民众的这种欲望还在，对他们来说，只是现在没有支付能力了，所以美国通过大量的美元投资、美元的国际化进行援助，重建了他们的支付能力。

但如果我们到“一带一路”沿线去走访，就可以发现很多情况完全不一样，它可能既没有支付能力，也没有发展欲望，我们在“一带一路”上面临的问题比马歇尔计划面临的问题要复杂得多。我们到国外援建工程，建电站、建铁路、建公路，当地人非常赞赏我们，但并不羡慕我们，发展的理念和观念不一样。甚至在现有的美国主导的软权利框架之下，中国提供的这些公共产品转化来的不一定是对中国的感激，而是对美国的感激。比如有的地方的人就说了，我们非常赞扬中国人，他们又勤劳又努力，让我们有电用、有水喝，但是我们更感激美国的传教士，我们对上帝的祈祷带来了中国人的帮助。所以说，在美国主导的软权力框架之内，我们提供公共产品并不意味着软权力有同等的增加，这是我们在“一带一路”软权力建构或者发展观念上需要注意的一点。

第二点是在发展模式上跟原有模式的区别，需要进一步的阐述。美国主导的新自由主义下强调的是华盛顿共识，这就意味着一个国家如果没有足够的透明度、足够的市场化程度和金融深化程度，那么，这个国家的投资风险会很高，很难在国际市场融资，即便能够得到融资，利率也会很高。但是中国的发展道路不一样，不是自上而下地看你的规则是不是透明、是不是标准，而是先修路，把道路修通之后，当地的劳动力、资源就能够通过基础设施的连通接入到全球经济一体化当中去，通过全球化获得正常的市场价格之后，民众的收入能力就会提高，我获得的信息会更多，那么我与当地统治者之间讨价还价的能力就会提高，我就可以要求地方提供更多的权利保护和支持，这样来引起国内透明化程度的提升、市场化程度的推进、金融深化程度的加深。这种通过基础设施互联互通获得优先发展项目的模式和观念，与原来传统的华盛顿共识方式是有所区别的。

这套方式好不好，具体的落实还需要在“一带一路”实践当中检验，但至少我们提出了一种新的可能性和新的选择给当地人来做选择，这给“一带一路”整体治理水平的提升提供了更好的发展前景和路径。这并不是对以前模式的否定或者竞争，而是一种互补，有的国家可能适合于自上而下的推进，有的国家适合自下而上的发展，要给他们充分的试错方式来尝试，这也是中国对于治理体系和治理能力现代化的重要贡献。

 

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责任编辑：王莹

文章来源：http://www.71.cn/2016/0215/863868.shtml