张耀军：疏解非首都功能 推进“城市病”治理

 

张耀军 中国人民大学社会与人口学院副教授

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我主要谈四个方面的问题：第一，大环境下的非首都功能的疏解问题。第二，通州作为北京市未来的行政副中心所面对的机遇和挑战有哪些。第三，区域发展也有规律性。我将自己的专业和多年的积累相结合，总结出一些与北京市和通州区相似的区域和城市在城市建设中的一些经验，供我们借鉴。第四，通州的发展愿景有哪些。

一、疏解非首都功能是正确的抉择

（一）非首都功能都包括什么

通州近些年的基础设施也是明显不够用，并且物价、房价也在不断地上涨，这些都是我们能够感受得到的。可以说，“非首都”现在还没有很严密的定义。2006年出台的北京市“十一五”功能区域发展规划将北京市的区县划分成了四大功能区。2014年，习近平总书记提出了首都功能是四大中心，分别是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这也是目前北京市的新定位。现在，我们也是要根据这四大功能之外的功能去进行疏解，做减法运算。

既然提到的是疏解非首都功能，为什么要先提首都功能呢？这是因为搞清楚首都功能究竟包括哪些内容，那么在首都功能之外的，包括与首都核心功能联系不紧密的、松散的那些产业、服务业以及与这些产业和服务业所联系的部门，也就是非首都功能所包含的内容了。

（二）为什么要疏解非首都功能

为什么要疏解首都非核心功能？北京经历了这么多年的发展，我感觉尤其近几年在北京生活并不是特别舒心，包括北京每次被提名为宜居城市时，都有很多人在议论北京究竟算不算得上是宜居城市。我认为，北京其实算不上是宜居城市，因为像北京的雾霾、交通的拥堵等都非常严重。北京高血压患者的比重大，原因也是大家长期处在压力之下。

第一，造成北京出现各种压力的原因。

1.权力的高度集中。其实，首都和北京之间并不是等号的关系。就像京津冀一体化，应该说是北京、天津、河北三地和四个功能之间的关系。很多人容易把北京与首都划等号，一是由于首都就在北京，二是因为中国过去是指令性体制和计划经济体制，政府配置资源的权力比较大，如今我们虽然已经是市场经济体制，但是政府手中资源配置的权力依然还比较大的，虽然我们也在努力，但是改善这种状况还是需要时间的。

正是由于权力的高度集中，过去我们在北京什么都发展，但是时间一长，就会造成北京出现“消化不良”“吸收不好”等情况。所以说，造成北京各种压力出现的重要根源就是权力的高度集中。

由詹姆斯·罗宾逊与达龙·阿西莫格鲁合著的《国家为何会衰落》一书，通过丰富的案例分析和深刻的理论分析指出，决定一个国家成败的根本原因是该国的经济制度和政治制度。如果一个国家的政策、地区的政策是包容性的增长，那么这个国家、区域就能发展起来，并且发展会比较快。相反，如果一个国家、区域是剥夺性的政策，那么，这个国家、区域就很难发展起来。当然，不同的政策是和不同的传统有关的。比如，中国在最开始，实行的是指令性、计划性的政策，也是和中国当时的国情相关的。但是，这种政策也在随着时代的发展而改变，就像我们后来实行了市场经济体制一样，这也是我们在与时俱进。

2.对北京的定位有偏差。由于权力高度集中，也导致了对北京的定位出现了偏差。我们过去对北京的定位是八大中心，其中就包括有经济中心。实现经济中心就是要有生产，也就是说北京一定要有生产的能力。同时由于定位的多样，导致了所吸纳产业的多样，从而导致了人口向北京的大量迁移。

3.在京的人口大量增加。可以说，人口是一个不可忽视的重要因素，因为人口是资源在空间分布和资源在空间流动最好的指标表征。人口选择迁移的地方，一定是因为这个地方有丰富的资源。有些研究经济的人，往往忽略了人口这一因素，其实人口有时就代表了市场，人口的规模就是市场的容量，人口的密度就是市场的强度。比如，研究经济的人经常会研究到经济周期，那么经济周期和什么有关？美国学者在研究住房问题时指出，人的一生大概有两次购房高峰：第一次是在26岁到32岁之间，第二次是在42岁左右。第二次购房高峰多数是属于改善性购房。当我们把人口这一因素也考虑在内时，市场在哪也就更加明确了。

所以说，正是由于权力的高度集中，导致了定位的偏差。定位偏差又导致了人口迁移，所以北京现在聚集了大量的人口。

4.城业分离。北京市的人口拥挤严重，除了大量的工业带来大量的人口外，还与城市规划和管理水平息息相关。计划经济时代，人们的住房多数是单位分配，所以居住地离单位都很近，这体现了居业合一。而现在，很多人的居住地与工作单位距离相差较远，出现了城业分离的现象。这给城市规划也带来很大的挑战。所以，这也是我们要引入大数据的原因，就是希望将居住地与就业地统一。

5.城市运转的效率不高。城市的定位偏差和城业分离，也导致了城市的运转效率不高。我们在对基础设施的应用上，有的利用效率很高，比如对医院的使用，吸纳了全国各地的病人。但是也有对这些基础设施利用不到位的地方，比如，有些立交桥的设计并不人性化，使人们对它的使用率降低。

6.周边区域功能过低。区域经济、区域发展的一个最基本的原则就是差异竞争、错位发展。我举一个犹太人做生意的例子。第一个犹太人在路上走，发现这个地方距离周边的加油站都很远，所以他先在这建了一个加油站，于是很多车开始到这个加油站加油。第二个犹太人发现很多来加油的人都没有地方购物，于是在加油站的附近建了一个超市。第三个犹太人看到很多来加油、购物的人都没有地方休息，于是开了一家休息室，供来往的人休息。这就叫做错位发展、差异竞争。

而我们现在往往注意不到这种错位发展和差异竞争。就比如，过去北京在对周边的发展上，就没有根据自身的特点、结合长期的历史传统去发展。所以现在北京周边区域的功能还是过低，仍然被三十几个国家级的贫困县包围着。这样一来，有这些贫困县的压力，北京的日子也不会好过。

从以上这些问题来看，对于非首都功能的疏解，是迫不得已的，也是必须要做的。我们需要疏解的就是与北京最新定位的四大中心功能不相关的或是关系比较疏远的。通过对非首都功能的疏解，来消除或者减少诸如交通拥堵、公共设施拥堵等诸多“城市病”问题。

 

第二，为什么要疏解非首都功能。

1.由于资源的承载力度超载，所以要疏解首都的非核心功能。

很多人一直说北京市最重要的一个瓶颈就是水资源匮乏，我也赞成这一观点。但是北京现在还面临一个更加严重的资源匮乏，那就是空间资源的匮乏。这么说是因为水资源的匮乏，还可以利用南水北调这种资源在空间的流动来解决，但是面对空间的匮乏，却很难解决。前些年北京市最拥挤的地方已经达到一平方公里四万多人。所以说，北京现在的空间资源匮乏已经到了很严重的地步。

美国科学家用小白鼠做了一个有关空间匮乏的实验。他把小白鼠分布在不同的密度下，然后观察小白鼠的反应。通过观察，他发现小白鼠在密度过疏的情况下容易出现不振作的状态，而在密度超过了一定程度时，小白鼠则表现出上窜下跳、很焦灼的状态，其实人类也是一样。

所以，资源环境承载力度里也包括空间资源承载力，而空间资源的匮乏才是最难解决的问题。因为，当一个地方的人口多到一定程度时，就容易出现容纳不下的饱和状态，从而也会带来很多问题的出现。比如，华北地区的雾霾就是由于有限的空气、大气对排放出的污染物的消解能力已经饱和了。所以环境污染的本质就是当我们排出的废物超出了环境自净能力时，就会使环境质量下降。所以，我们也希望通过疏解非首都功能，从而实现资源环境的改善。

2.由于区域发展差距的悬殊，所以要疏解首都的非核心功能。

我们有“消化不良”的地方，也是与我们有限的空间和指示系统相对的。我们可以与周边的产业链对接起来，共同发展，来减弱区域发展的差距。这也就是为什么我国也要与各国领导人频繁接触、联系紧密，因为地球已成了地球村，大家生活在这个地球上，其实是谁也离不开谁，地球是这样，北京市更是要这样。

2014年08月12日，《新京报》报道了这样一条新闻：“一路隔出两世界”该怎么改变。其中就有这样一段话：“河北省涞水县蘧家磨村和北京房山区郑家磨村，仅隔一条马路，但公共资源配置和公共服务待遇差距巨大。除了养老金相差近7倍外，基础设施建设、村道改造、农村安全饮水、水土保持、农业补贴政策等方面都存在巨大差异。一路之隔，恍若两个世界。”也就是说，仅仅一路之隔，但是归属不同的两个地区，在公共设施水平、保险保障等方面都有着巨大的差异。

第三，要疏解非首都功能，需要回答四个问题：一是哪些功能需要疏解；二是疏解到哪去；三是由谁来疏解；四是如何去疏解。

1.哪些非首都功能需要疏解

通州地区在疏解非首都功能上，既有与北京其他地区相同的地方，也存在着一些不同之处。比如，一是疏解一般性产业，通州地区也同样要疏解出去一般性产业。二是疏解区域性的物流基地、专业市场等部分服务业。也就是指那些层次低、所占空间大、收益小的产业。三是部分教育、医疗等一些社会公共服务功能。四是部分行政性、事业性服务机构和企业的总部。这一点正是由于通州的特殊定位，而与其他15个区县不同的地方，因为通州要接收一部分北京市的企事业单位。下面，我们就来具体地说一下这些方面。

一是一般性产业。对于这些一般性产业，我认为从经济学上应该叫上游产业。上游产业包括钢铁行业、有色金属、建材、化工、纺织印染、机械印刷、造纸等。一般来说，这些行业需要吸纳的人口多，又具有一定的污染。有人说，我们现在实行的是循环经济，但是无论如何，我们现在也达不到“零排放”。循环经济的理念是一种产业排放出的废物是另一种产业的原材料，这本身是没有错的。但是，我们也不要忽略另一方面问题，在生态经济学上，生态经济学家引入了一个物理学上的概念，叫做“熵”。熵的概念是指含有能量的质量的好坏。就是说，对于一种产业排放出的废物来讲，虽然它可以成为另外一种产业的原料，但其内部含的能量的质量或者能源的质量却是很低下的，如果要使用这种原料，仍需要充入新的、干净的、高级的能量，来对其进行加工。

按照北京市的新定位，就是要疏解非首都功能，一般性生产的功能就是非首都功能，所以北京可以将这些产业疏解出去，让其他地区接收这些产业，进行加工。

对于疏解一般性产业，这里面有两种含义：一是彻底淘汰。就是说，对于那些污染特别强、排放不达标的企业，不能向任何地方疏解，一定要淘汰掉。二是向外疏解。比如，有些企业是北京不需要的，但是这些企业恰恰是天津、河北等地非常需要的，对于这些企业，就要向外疏解、转移到需要他们的地方去。

二是区域性物流基地、专业性市场等部分第三产业。包括农副产品、基础原料等大宗商品的仓储物流等。比如，原来在海淀区世纪城小区附近有一个大市场，最近市场被迁走，超市开始进驻。与此同时，我也发现一个问题，超市里的东西的价格比以前市场卖的东西要贵一些。这样一来，在这附近生活的人们的生活预算就要比原来贵出几百块钱，而这几百块钱对于低收入家庭来说也是一个不小的负担。所以，最近又有人在小区的一角搭起了小棚子卖蔬菜。这就是说，在对这些服务业进行转移的过程中，除了要注意转出去，还要考虑到转移之后的后续问题怎么处理，要考虑到老百的实际生活情况。

三是部分教育、医疗和一些社会公共服务功能。比如说医院、普通高校等，要谨防疏解以后造成的人口反弹现象的出现。我听说北京的一些高校要将学校的一些本科生疏解出去，研究生保留在市内。所以，最近我也在思考一个问题，就是我们在疏解时，一定要疏解低层次的吗？其实城市还是一个生态系统，如果疏解低层次就是按照横截面来疏解的话，那么将低层次的都疏解出去，对于留下的下游产业而言，就真的不需要上游产业的服务了吗?比如说蔬菜的供应问题，将它大量疏解出去之后，北京市老百姓的生活成本是不是也会相应地上升？所以，是不是我们有时也应该考虑一下纵向疏解，就是将有些我们用不完的高端产业也疏解出去。我认为这是需要考虑的问题。

四是部分行政性、事业性服务机构和企业的总部。这些有的已经输送到河北去了。

 

2.疏解的原则有四点

所谓疏解的原则，也就是怎么疏解。这里面疏解的原则其实也破解了一些我们疏解中的困难。

一是坚持政府引导和市场机制相结合。可以说，北京市的领导其实任务很繁重。很多人说，北京是首都，就应该有包容性，我曾经说过，北京不发展经济是不行的。北京如果自己不能挣来资金，那么包括北京对中央的服务，要怎么来做？再比如说，北京市的行政单位有一部分就要迁到通州，这种情况下，通州不发展经济能行吗？这些企业、单位来到通州以后，通州地区要为这些迁来的企业、单位提供一些必不可少的服务，肯定也需要资金的支持。

这也就是政府引导和市场机制怎样有机着力的问题。在疏导行政事业性部门时，政府引导是对的。但在疏导产业方面，还应该主要靠市场。虽然北京过去没有提疏导非首都功能，但其实北京近些年也一直是在“疏”。当然，我们不能否认，北京在九十年代建新城时，引入了大量的新产业。这么做，一是因为那时北京没有选择的时间，二是由于当时中国的国情体制决定的。而现在开始疏解，也说明北京开始考虑长远的规划了。

北京在政策上的变化，有两个典型例子。一是购房政策，以前为了支持北京的建设，只要在北京买了房子就能在北京落户口。现在，由于北京的人口急剧增长，已经开始了限制买房和落户口。二是限行政策。以前是鼓励大家买车，现在买车要排队、摇号。这些都是政策上的变化。但其实，我认为这种情况的调节，除了政策的支持，也可以交给市场进行调节。因为，在资源有限的时候，就会有一定的竞争产生。比如，可以引入国外收拥堵费这样的方法，买车摇号的过程中还可以以家庭为单位，当家庭所拥有的私家车数量超过两辆车以后，就降低再摇中的几率。我认为这些方法都是可行的，也更能体现出人性化。也就是说政府引导是对的，但有时也可以交给市场。因此，在疏解非首都功能上，也一定要将政府看得见的手和市场看不见的手有机结合起来。

  二是坚持集中疏解与分散疏解相结合。考虑疏解功能的不同性质和特点，灵活采取集中疏解或分散疏解方式。集中疏解需要有一定的过程，是要逐步去实现的。

三是坚持严控增量与疏解存量相结合。既把住增量关，明确总量控制目标，也积极推进存量调整，引导不符合首都功能定位的功能向周边地区疏解

四是坚持统筹谋划与分类施策相结合。结合北京城六区不同发展重点要求和资源环境承载能力统筹谋划，建立健全倒逼机制和激励机制，有序推出改革举措和配套政策，因企业施策、因单位施策。它其实和政府引导与市场机制相结合有相似的地方。

3.疏解的方法有五点

一是先堵源头，疏堵结合。这和增量、存量的关系是一样的。

二是强化约束，明确底线。强化约束，指的就是对承载能力的约束。最近几年，雾霾越来越严重，雾霾的产生也是因为我们的空间有限，而有限的空间对于污染物的消解能力也是有限的。当消解能力达到上限时，多排出的污染物就不能得到充分的消解。所以强化约束就是指支持系统的约束，要明确底线在哪里。新的规定是到2020年，北京的常住人口将控制在2300万以内，这2300万人口的数据是根据北京水资源承载能力，经过科学计算、反复比较得出的。

有人说承载能力是一个伪命题，但是我认为，承载能力其实是对未来的预警。做承载力是有很大作用的，就像人生的方向会根据不同的情况进行多次调整一样，城市的发展也需要不断地调整方向，这是符合规律的。

三是尽力而为，量力而行。这也体现了科学发展观。对于制定的目标，我们要尽最大努力去实现，但是对于那些即使是尽最大努力也完成不了的，就要进行适当的调整，要尽力而为，量力而行。

四是上下联动，形成合力。这里面，关键点是我们要用什么样的工作方法和工作方式去完成这项工作。就像家长和孩子之间总是存在冲突和矛盾一样，产生这种冲突和矛盾的原因就是家长本身是在为孩子着想，但是孩子大多数却不理解。所以我们在疏解非首都功能时，也要处理好和老百姓之间的关系，要找到适合的工作方法和工作方式去完成这项任务。

五是示范带动，集中突破。可以互相学习在疏解过程中的一些好经验。同时，在疏解非首都功能时，不仅可以疏解到河北、天津两地，也可以根据实际情况，疏解到更远的地方。

通州可以说是一个黄金地段。京津冀协同发展将以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架进行空间布局，我想重点说一下三轴。通州的地理位置正好在三轴的两个轴上，就是在北京、唐山、秦皇岛的这个轴上。区域经济学中有个概念就是区位，所以说通州也是站在一个最好的位置上进行发展的。

二、通州建设行政副中心：机遇与挑战并存

刚才说到的是整个北京市在疏解非首都功能方面的问题。对于通州地区来讲，除了要疏解，还要接纳，这个任务很重。

通州的最新定位是北京市的行政副中心，这对于通州来说，这既是机遇，也是挑战。那么，怎么才能将挑战变成机遇，这就是我们需要做的了。

通州在北京市的地理位置上一直很突出。1993年时，通州只是北京市14个卫星城之一。2005年，通州与亦庄、顺义共同成为3个重点新城。2012年，通州被定位为北京市城市副中心。城市副中心的意思是功能上要与主中心相一致，只是在规模上小了一些。2014年，北京市委书记郭金龙指出：“通州是城市副中心，在推动京津冀协同发展中处于桥头堡位置。”2015年，通州被定位为北京市行政副中心。所以，从这些年通州定位的不断转化也可以看出，对通州的定位已经是越来越明确，发展目标也变得更加明朗。

当然，作为行政副中心，发展公共服务肯定是第一位的。但是，在这个过程中，也要注意经济的发展，这个是必要的。

对于通州发展行政副中心，有八个问题需要引起大家的重视。

 

（一）对于定位的不断调整，我们如何衔接

在我查到的有关行政副中心的概念中，有一句话是这样说的“有序推进北京市属行政事业单位整体或者部分向市行政副中心转移”。也就是说，北京市主要的行政事业单位大部分要转移到通州行政副中心上。

按照国际发展的趋势来看，政府一般都是做公共服务方面的决策，而经济发展的功能其实应该交给市场。比如说，美国的官员相对于中国官员来说，就比较轻松，因为他们很多事情都是交给市场决断。所以，我认为在今后，当行政职能剥离之后，可以将发展经济的功能慢慢交给市场。而作为行政副中心，需要做的就是有关市场失灵的方面。

那么，怎么做好服务工作？比如，经济发展方面，政府可以制定规则、标准，其他的就交给市场来做。再比如，关于企业在哪里发展会更好的问题，政府可能判断不好，但是对于企业来说，可能就很容易弄清楚哪里更适合自身的发展。而政府需要做的，其实是关于市场失灵的那部分，也就是公共服务方面。

我在一个地方跟他们分享观点的时候，有人说我只看到了市场配置资源有效的一面，同时说我没有看到它失灵的地方，说穷人怎么办？社会保障怎么办？靠市场是不行的。我说正好社会保障就是我们政府要做的事情，对于那些不能挣钱的，或者生活达不到标准的，政府要来帮扶，我们把这部分人承担起来，这样的工作我们做起来就比较容易了，因为毕竟这样的人口群体是有限的。

（二）市与区的关系怎么处理

通州将来要成为北京市的行政副中心，就是说将来通州的功能是双重的，这个区的一些事情和北京市的行政事业部门的有些事情要怎么处理、怎么对接？我觉得这就有可比性了，就相当于中央政府在北京，北京怎么跟他们相处。现在北京市政府在通州，通州怎么样跟北京市政府对接，怎么相处一样，这也是个很有挑战性的问题。

就像有人说，北京市政府到了通州，通州就得做好服务。同时，当这些部门、单位迁过来以后，会不会给通州带来什么影响或者问题，这一连串的问题都需要我们去考虑。所以，我认为这些问题其实应该早思考、早研究，未雨绸缪会更好。

（三）产业要不要发展

刚才我也谈到了，将来通州要成为北京市的行政副中心，那么要不要发展产业？根据中国现在的国情来看，对于发展产业而言，不是不要产业，而是要思考到底要哪些产业。

（四）教育和医疗资源如何提升

我们都知道，教育和医疗这两个公共服务的水平是决定这个城市能不能留住人才的一个很重要的筹码。有的地方留不住人就是因为这个地方的教育水平跟不上来。尤其现在中国的家长对孩子的教育非常重视，很多家长都认为，自己挣多少钱，到什么职位都不重要，重要的是自己的孩子能不能上一个好大学，能不能受到最好的教育，能不能有一个最好的前程，而这些问题都涉及教育。

我去过全国很多地方，发现很多地区的开发区的工资都挺高，但是为什么还是留不住人？就是因为那地方的教育跟不上，尤其是义务教育跟不上。有些拥有硕士学位和博士学位的应聘者到这些地方看了以后，就感到自己的下一代将来在这样的地方上学会不会是个问题，因为他觉得这个地方的教育水平不行，所以也就不会选择在这样的地方工作。这几年通州的教育发展的很好，但是和全北京市相比，和海淀、西城等区相比，还是很有距离的。因此下一步我们需要考虑的就是怎么样才能把通州的教育水平和医疗水平提上去，这些不仅影响着通州现有居民的素质，也影响着未来通州是不是能够吸引到高端人才。比如说海淀区的房租为什么那么贵，就是很多人都是冲着学区房去的，希望自己的孩子能在海淀区上学。所以说，教育和医疗资源是必须要提升的。

（五）基础设施如何完善

我到通州来做地铁，在坐地铁一号线的时候，就感觉人特别多，不是很舒服，而且有好几趟都没有挤上去车。我也知道在通州有很多人每天去市里上班都要从一号线倒车，感觉就和打仗一样，有些人甚至有了心理障碍，因为坐什么车都挤不上去，路上也是堵的一塌糊涂。所以说，教育水平、医疗水平是要提升的，但是在这些单位刚迁到通州时，我觉得一下子就将教育水平、医疗水平都提上来也确实不是很容易。因为单位迁过来容易，但是真正做到改善服务质量、提升教育水平也不是短时间就能够完成的，还是需要有一个过渡时期的。那么现在就是考虑怎样才能让通州的交通更加快捷、更加舒适，这个很重要。

（六）公共服务如何提升

这个刚才我也谈到了，通州要做行政副中心，就一定不能离开“公共服务”这四个字。其实不仅仅是通州要做公共服务，整个政府也要做公共服务，也就是做市场失灵的那些事。尤其是对行政副中心而言，做好公共服务更是重点中的重点。

（七）生态环境质量如何改善

生态环境是作为宜居的最基本的条件，也是最基本的前提。比如说现在的雾霾，通州作为运河的源头，这是它自身的有利条件，是能挖掘潜能的资源，也是珍贵的资源。但是，通州现在的空气质量淡水质量却都不是很理想。要想改善这些，做起来也是需要花钱的。尤其是要改善空气质量，其实这比改善淡水质量更困难，因为空气是流动的，而水对于流动的空气而言相对还比较容易控制。所以生态环境质量如何改善，这也是需要思考的问题。

（八）城市的安全如何保证

我认为，这里的安全有两方面含义。

一个是对于自然的抗灾防灾的安全。比如，如果下一场大雨，是不是城市里就会发大水、就能养鱼了、就能划船了？再比如，对地震的应对。北京这么多年都没有过大的自然灾害，这是好事，但是万一出现自然灾害呢？这是我们不得不考虑的问题。比如说，世纪城的北边有一个公园，但是万一地震来了，人有没有可能在短时间内跑到公园呢。再比如说，现在的住宅楼都很高，而且现在的建筑质量也很令人担忧，如果真的遇到地震，又怎么办。所以，作为行政副中心，这也是需要考虑的问题。

另一个是社会治安的安全。我们都知道，我们国家现在处在社会转型期。什么叫转型期？我认为就是旧的制度已经被打破，而新的制度还没有被建立起来。很多人现在也很迷茫，现在通州新的定位已经有了，但是大家接下来要怎么做？当北京市的行政事业单位迁到通州以后，通州要做的是服务全北京市的公共服务。这样一来，上访的是不是都会涌过来？所以说，这对于社会治安而言，也是一个很大的冲击。在这里，公共服务能不能实现？安全保障能不能实现？以上就是我梳理的八个方面的问题。

 

三、借鉴首都功能疏解的国际经验

既然有以上这些问题，那我们现在要怎么做呢？一方面，我们要“疏”；另一方面，我们还要“接”，这个接就是要接市内的行政事业单位过来。别人的成功我们虽然不能复制，但是对于我们应该有所启发。在这里，我梳理了对通州有借鉴意义的几个城市，看看这些城市的经验有哪些。

（一）美国首都华盛顿

美国首都华盛顿虽然和中国的体制相差很大，但是华盛顿的一些做法还是值得我们学习的。简单地介绍一下华盛顿的情况。华盛顿市区177平方公里，人口大概有65万。美国是在建国之后才在马里兰州和弗吉尼亚州的交界地方选了一块地，作为美国首都。当时，美国的很多州都在争华盛顿这个地方。这和北京要疏解非首都功能，很多人都希望能迁到自己所在的地方一样。所以美国当时在定都的时候，也是经过了长期的谈判，最后才找到了这个地方。并且选这个地方的其中一个原因也是为了不给地方带来经济影响，所以我认为当时美国做出这样的决定还是挺有远见的。

美国的华盛顿特区只有177平方公里，因此它虽然对经济也有一定的影响，但影响却不是很大。首都经济是区域经济上一个特殊的地方，包括日本东京、韩国首尔等国的首都，都对经济有很大的影响。同样，北京作为中国的首都，对经济的影响就更不用说了，其影响是非常大的。而美国在定华盛顿为首都时，最后的决定就是做好单一的行政服务功能。如果给华盛顿定位的话，我认为只有两方面，一是美国的行政中心；二是美国的文化中心。华盛顿有几个比较著名的公园，还有华盛顿纪念碑、林肯纪念堂、国会大厦等。所以，对于华盛顿而言，它本身地方就不大，资源又少，因此它对周边的经济影响也就不是很大了。现在看来，华盛顿作为美国的首都，对它的经济影响还是比较小的，所以华盛顿作为首都也就没有其他方面的更多的压力。

同时，美国东部又属于世界上非常有名的城市群，涉及十几个州，其中最出名的城市有五个：波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿。这就是世界上非常著名的11个州和5个最大的城市连接起来的一个很好的城市群，这个城市群的实力也非常强。同时，美国还有四十多个十万人以上的中小城市。西雅图号称是美国太平洋西北区最大的城市，我在那里生活了一年，每天晚上的六点钟距离天黑还有四个小时，但是整个城里就没人了。这就是所谓的美国西北部开发最大的一个城市。所以美国的概念跟我们国家还是有很多不一样的地方的。

在这里，我还想说一下关于人口的问题。以前我也不理解，但是当我去了美国一年，才知道美国人的生活是什么样的。比如说绿地，中国的绿地是禁止踩踏的，经常有小牌子上面写着“小草青青，珍惜生命”，就是不让有人踩踏。但是西雅图却没有这样的牌子。为什么没有？我去了之后才发现，因为国外地方多、人口少，根本没有几个人，而中国却不一样，我们人口现在还是很多的。

说到这，我要强调的还是中国的人口问题是一个非常重要的问题。美国也专门研究人口，他们的出生率、死亡率相对来讲都比较正常，美国现在的人口是三亿多。而中国现在人口已经是14亿左右，相比较而言，美国的人口还没有我国人口的零头多，但是中美两国的国土面积却差不多。所以很多事情，还是应该根据我国的国情，根据我国的实际情况具体对待。

虽然华盛顿特区只占177平方公里，但是它东部的这些城市，却组成了强大的城市群。城市群的配置是什么？刚才我也说了，是区域经济发展，因为城市也是个区域，只不过它是个特殊的区域。城市的发展应该是差异竞争、错位发展。比如，美国东部的城市群，各个城市的定位都很明显，真正地做到了差异竞争、错位发展。其中，纽约是世界的金融中心，费城重工业很发达，波士顿高科技很发达，巴尔的摩生产有色金属等。这几个城市也是和平共处，城市与城市的主要生产是紧密联系在一起的，谁也离不开谁，这就是最理想的一种生产方式，也是最理想的一个经济区。但是中国现在不是这种情况，中国现在各个地区之间的竞争还是比较残酷的。

我还想和大家分享的就是，弗吉尼亚州有一个新城叫雷斯顿城（RestonTown），雷斯顿城有45平方公里，人口不到6万人。再来看通州，通州将来不仅是一个新城，而且通州这个新城的定位与其它新城还不一样，它还是一个行政副中心。雷斯顿城（RestonTown）距离华盛顿有25分钟的车程，雷斯顿城里有完善的小学、初中、高中等优秀的学校，有培训基地、社会文化设施、体育运动设施，同时还有划船、游泳场所、高尔夫球场等供人们休闲娱乐的各种场所。这就等于说即使我不在华盛顿，在雷斯顿城内我也能享受到很好的服务和教育，甚至比在华盛顿享受的服务和教育还要好，也就是说，我何必还非要在华盛顿特区待着呢。在雷斯顿城里，有2400多家集团和协会落户，这里的高档办公楼、商店、居住区、餐厅、剧院、咖啡馆、滑冰设施等一应俱全。所以我认为美国在这一个方面做得确实比中国要好一些。

还有住房问题，美国所盖的房子是适合不同收入人群的。在美国，我觉得即使人们没买房子也不是问题，因为可以租房子，并且他们的廉租房真的很便宜。这也是中国和美国国情不同的地方，中国政府现在也真的是很不容易，因为我们穷苦人还是比较多的，很多人都需要廉租房，但是政府也确实提供不了那么多的廉租房。但是我们的方向还是要向这方面发展。2015年9月22日，习近平总书记在美国华盛顿州西雅图市出席华盛顿州当地政府和美国友好团体联合举行的欢迎宴会上的讲话非常感人，其中就提到了习近平总书记上世纪60年代末在陕西省延安市梁家河的小村庄插队当农民时当地的情况，现在中国改革开放三十多年，国人的物质生活也得到了极大的丰富。但是习近平总书记又提出来“我们也清醒认识到，中国仍然是世界上最大的发展中国家”“中国人民要过上美好生活，还要继续付出艰苦努力”，我认为这个定位是非常准的，就是说现在我们仍然是任重道远。美国在住房保障问题上做得还是比较好的，那么通州下一步在做的时候，是不是也可以在建房上多元化一些，因为靠房地产拉动经济的黄金时代已经过去了，所以怎样才能让不同的人群在这里面各得所需，是需要我们考虑的。还有就是居业合一的问题，应该将工业区和商业区设置在居民区附近。比如在美国，微软公司那个地方的住宅区是和企业连在一起的，所以雷斯顿城就做到了居业合一。再有就是美国人的环境保护意识相对于我们来说要强一点，中国这几年在出现了水污染、大气污染后，越来越多的中国人在生态意识上也在不断地觉醒，这是好事，是对的。其实美国、英国等发达国家也出现过这样的污染，所以现在他们的环境、生态保护意识非常强，他们那的大部分公民也是能不开车就不开车，因为他们知道开车有污染，所以都尽量不开车。所以我觉得这个地方有三点值得我们通州学习：一是在居业合一上，通州可以学习；二是在完善基础设施方面，让交通更加通畅；三是对于不同的收入人群，提供不同的住房。我认为这三点也是对我们能有启示的地方。

 

（二）日本首都东京

我们知道，日本的首府是东京，下面我想说的就是东京的多摩新城。从多摩新城到东京的距离和从通州到北京市的距离差不多，多摩新城的地势是丘陵，自然环境良好。多摩新城当时定位就是为了疏解东京的人口产业，这和通州前两年的定位很像，就是建立一个城市副中心。所以说，多摩新城有了这样一个定位之后，就开始按照这个定位去发展。实际上，除了像美国华盛顿特区等少数首都对区域经济影响不大之外，其他绝大部分国家的首都对区域的经济影响都是很大的，日本东京不例外，韩国首尔也不例外。韩国前总统卢武铉曾提出过将首尔移到韩国的中心中部，建立市中市，但是现在这两个城市还是政府在拉动。日本、韩国都是市场经济国家，但是可以看出，它们作为首都，对区域经济的影响还是很大的。所以，北京现在作为中国的首都，对区域经济有影响，也是可以理解的。

下面，再来看多摩新城。多摩新城的建立主要就是为了满足东京人口的居住需求，是东京的一个居住地，由于东京本身的资源比较丰富，很多人来到多摩居住，所以多摩的房价也是很高的。我当时看到这个例子的时候也很纳闷，感觉居住城就是一个“睡城”。但其实多摩并没有成为一个“睡城”，我们看一下多摩是怎么解决的。多摩当时有47%的用地是居住地，但是紧接着他们就发现这样安排是有问题的，于是就开始再调整，把新城的发展目标调整为建设工作居住平衡的城市，就是我们所提出的“职住平衡”，就是光有居住还不行，还要有就业岗位。所以对于多摩新城，总结起来就是有人口计划策略的指导和引领，科学预测主城与卫星城之间的人口反哺效应，新城建设与人口密度改善同时进行。1971年提出建多摩新城，对东京的人口疏解起到了一定的作用，但尽管如此，人口也是有波动的，因为东京在1991年时再次出现了人口增长。

所以说，东京也和北京一样，多次疏解非首都功能，并且在疏解的过程中，也发现了首都对区域经济影响很大的现象。所以东京也在努力淡化这一现象，一边疏解，一边与新城对接，才慢慢地达到了平衡。

再说一下日本的交通，日本的交通总体而言比中国畅通，但是相对于日本来说，他们现在的交通也是比较拥堵。再者，日本的人口本身也不像中国有将近14亿人，我们的人口基数还是很大的。所以如果让北京人口达到3500万、4000万人，这是不负责任的说法，是要考虑承载力的。我认为，做承载力研究一定要设定一个条件，比如说我们今天开会的会议室，如果会议室里坐的人数少，就可以一个人一个座位，但是如果要有1000个人在这个会议室开会行不行呢？我觉得也行，因为还可以加一些椅子，或者干脆有人在空余的地方站着，但是这样一来，肯定会降低我们的舒适度。所以我们在计算承载力的时候，首先一定是要设定一个条件，没有条件地计算承载力是没用的。

多摩新城的商业和高等教育的布局相对而言还是比较合理、比较紧凑的。所以在多摩居住的人，也没有必要再到东京去居住，在多摩也一样生活的很舒适，又不用起早贪黑，因此建设多摩新城的目的就达到了。

日本的地铁、小汽车等公共交通都很发达，很多地方都有交通枢纽，特别方便。北京的地铁有时候就要走挺远，所以北京的地铁还有很大的改善空间。通州的地铁也要快速发展起来，我认为“接泊”就很重要。东京的轨道交通和公共汽车就是大范围地无限对接，所以东京的通勤效率是极高的，再加上设施又很齐全，即使住的远一点也没有问题。所以说，交通的便利也为东京分解了很大的人口负担。

可以看到，这里面的突出特色就是交通。其中有一个词叫TOD（transit-oriented development），就是“以公共交通为导向”的开发模式。现在很多国人从国外回来以后，就说中国应该像美国一样大量建造那种不太高的住房。我说，有这种想法的人是忽略了中国的国情，因为中国的人口是不得不考虑的问题。如果住宅楼的高度都比较低，中国的土地就会不够用。其实，美国、甚至欧洲现在都在提“精明增长”，也是在提出反思。日本是高密度的开发，北京现在也早已进入高密度开发了。

所以，看看整个世界城市发展的规律，城市的发展一定是高密度的。有人说，我讲过空间缩小对人不好，其实这里面要讲的，不是一定要超过影响人类心情的那个过高的密度的那种情况。这就需要空间的合理分布，做好规划。比如，我们去美国东部华盛顿附近，也是高楼大厦，跟北京差不多，而到西雅图市，能看到的高楼就不是很多了。但是这在北京就不行，北京注定是高密度开发。

（三）澳大利亚首都堪培拉

澳大利亚堪培拉占地面积只有6平方公里，用处主要是政府办公大楼，所以居住区和零售商业都比较少，这个地方几乎是单纯的行政中心，我觉得这跟通州未来的发展方向很像。但在产业方面，却又有些不一样，堪培拉就是单纯的行政中心，所以这地方没有产业，但是由于我国的体制，通州在建立行政副中心时，能不能不发展产业呢？是不行的，那样发展起来就很难。

还有一点，堪培拉是澳大利亚的首都，这里面有许多国立机构，而通州只是北京市的行政副中心，所以只有北京市的事业单位迁到通州，在通州没有中央单位。

我认为，堪培拉有三个突出的特点：一是城市功能健全。就是这里面的行政服务、生活服务、城市功能都比较健全。

二是政府大力支持。因为作为行政副中心，一定是政府主导来做的。所以像通州这个地方，一开始我们行政副中心的构建，北京市行政事业单位的迁入一定是由政府主导的，大家要支持。但是我们不能忽视发展经济这个问题，要考虑怎样才能和行政主导有效地对接。

三是大量白领、专业人士推动了新城经济发展。堪培拉这个地方经济虽然很弱，但是实际上还有一点点能够适合做的，所以说它也有一点点经济功能。它的规划、立法、交通、产业结构的量都比较小，但是行政中心的这个职能却特别突出。这是堪培拉。

（四）对通州的启示

我把上面提到的三个地方和一些没有提到的地方的经验总结一下，梳理一下对通州建设行政副中心的启示。

第一，要在区域内提供就业机会，就是居业合一，这个不能忘。

第二，提供各种标准的住房形式，适应各种年龄和收入的人口居住，就是住房要多样化。

第三，创造和布置变化的房屋格局，提倡社会交往和以步行为基础的生活方式，就是有利于出行。

第四，在区域内提供全面的社区服务，国外的社区是比较发达的，中国这些年提出来社会管理创新之后，对社区的建设越来越重视，而我们社区的有些功能、潜力还远远没有被挖掘出来。

第五，设置一个具有全面服务内容和城市中心的社区心脏。这是一个总的社区服务中心的意思。

第六，大量开发空间网络，用于娱乐、交流、环境的可持续发展。

第七，与周边地区的连接要比较合理、比较方便，包括通州跟顺义、跟河北这些地方的对接。

第八，要提供足够的易于人们出行的公共交通，减少人们对汽车的依赖。再有就是服务类型要多样化，要有开放的空间，也要有地区的支持等。在这里我还想专门提一下，因为通州是运河的源头，所以这里高尺度的、高品质的水面系统可以提供更优质的价值。

 

四、通州发展的愿景

通州的燃灯塔第十三层正南面放置一块刻有七律诗的石碑，石碑上就刻着“万姓沾恩享太平”。未来通州作为行政副中心，也一定要和谐平安，要创造这样的功能。

（一）注重历史文脉的传承和现代元素的创新

通州的历史文脉就是运河，这跟过去的传统和现在的元素怎么样结合？比如，我们在规划的时候，在街道的设计、河岸的设计和历史遗迹的保护等方面，都要注意通州的根是不能改变的。虽然通州现在有了新定位，但也不能忘记过去的历史，在通州的建设上，可以加入时间维，连接历史和未来，为城市保留重要的历史机遇，我觉得这是通州的根。未来可以在《通州志》上再延续，讲述通州一路上是怎么过来的。中国现在的很多地方都受到过不同程度的破坏，包括首都在对一些古迹的保护上，有时也做得不是很到位。在对有些古迹进行重建时，也修得不伦不类。所以如今在追求现代性和国际品质的同时，还要体现传统的文化，表达传统文化的价值和符号，这个要有。

（二）注重产业层次的高精尖

经济发展也很重要，如果没有经济，通州的公共服务和对北京市的行政服务都难以进行，所以说产业还是要有的。在发展产业时，该输出的要输出，存量有的也可以保存。同时，接下来努力的方向要在现代的服务业和创意产业上，比如娱乐业、休闲体验文化创新产业等。就是说，虽然我们空间有限，但是我们的创意是无限的。有一些创意，通过我们智慧的劳动，可以使低投入获得高回报，就是这样一种性质的产业。所以通州在有限的空间和有限的资源下，必须要选择这一条路，同时也要明白不发展经济是不行的。

我也研究过，通州区的面积和大兴区差不多，人口比大兴区稍微少一些，但是人均GDP却比大兴区少很多。将来通州要成为北京市的行政副中心，要提供各种服务功能，不发展经济肯定是不行的。不过通州要发展的是高附加值的产业，还要考虑好怎样才能使经济基础更好地支撑行政服务，这个很重要。

在发展经济时，也不要忘了发展经济不是最终目标，发展经济的最终目标是对定位的一种实现。在这里，行政服务功能对社区的要求非常高，所以通州也要考虑怎样才能提升社区的服务功能，使社区成为行政和服务的平台，成为管理和服务的平台。这个也很重要。

我们是社会主义国家，应该说人与人之间的感情都很好。我在去美国之前，总是感觉美国人之间的关系就是赤裸裸的金钱关系，但是当我去了美国以后，发现美国的社区做的真是很不错。我给大家举个例子，西雅图市每年会定期地举办一次活动，这是由邻居们自己组织的，住在这条街上的人和附近的人，每家做一两个菜，然后拿出来摆在那条路上，大家互相品尝。后来我觉得这很好，也加入进去，做了两个中国菜，给他们品尝，这也让我体验了一下美国资本主义社会的社区生活，感觉社区里的人也是其乐融融的。实际上这些年，我发现中国的一些大城市的这种社区活动真的很少，对于中国的城市社区而言，很多地方做得还远远不够，而在行政功能上，这是一个很重要的潜能。所以，对于管理服务潜能的挖掘，是未来的一个方向。因为对于行政功能来说，社区就是一个很好的平台，是发挥行政管理服务功能的一个平台。

（三）医疗、教育质量大跨越

要考虑好怎样借梯下楼、借船下海，不求所有、但求所用。就是说，通州的建设也一定要借用北京市的资源。我觉得在全国所有的教育当中，北京市的教育资源是全国其他地方都达不到的。所以说，通州也要借助打造行政副中心的契机和东风，乘势而上。我认为，通州的医疗和教育质量在今后会有一个大的提升。

（四）交通、通信更加便捷

在这里，我要转变一下人们原有的观念，那就是街道上的主角是人，而不是车。我看美国流行两本书，一个是《美国大城市的死与生》，另一个是《城市的胜利》，这两本书都注重的是城市街上的情况。我认为通州在打造行政副中心的过程中，也要适当地转变观念，借鉴一下国外的街道注重的是什么。国外的街道不是各种车大量横行，他们的街道体现的更重要的是人。比如在《大城市的死与生》那本书上，我认为这个作者就对城市研究得特别细腻。城市需要那么多警察吗？其实可以建临街房，这样在屋子里的人就能看到哪些是小偷，哪些是坏人。但是中国现在的街道主角还是汽车，所以有时候我们的管理人员也真得很累。而如果我们能改善一些思维习惯，比如我们的街道，不再是汽车作为主角，而是人作为主角，那么我相信街道附近的很多人也会感到生活得更加安静，并且这对健康也更有好处。

同时，还要发展高水准的公共交通，我觉得这是长期的，但是现在通州区其实可以做了，因为通州区现在还有预留地，所以这个一定是要高水平的。再有就是要坚持发挥自行车的功能，我看现在自行车在西方不但没有被遗忘，反而越来越流行。而中国现在很多人仍然在比谁的汽车豪华，谁的汽车排量大，所以要发挥经济的功能，可以通过经济杠杆来实现，对有些大排量的汽车可以考虑怎样收取排污费，相关人员可以动动脑筋制定一个相应的制度。这里可以引用日本新城的经验，把车站作为环境的一部分，完全嵌入到城市当中，周围街道有多个出口，与城市生活形成无缝的连接，从而实现交通更加快捷。

（五）生态环境更加优美，天人合一

我认为通州区不一定非要打造很“高大上”的公园，可以在现有的基础上，建造一些人们步行就能到达的实用的小公园。北京确实有一些很好的公园，但是有时候很多人到公园都需要开车或者走很远的路，这就不是很方便。所以通州现在要考虑的就是怎样才能更加人性化一些，即使是在公园的规模不太大的情况下。其实，这个理念也是从国外引进来的，就是“一刻钟服务圈”，就像一个人走15分钟感觉很合适，可是走上半个小时就会感觉有点累了。所以要建造那种实用的社区和小公园，这样一来，通州的老百姓也能感觉到幸福、方便。比如，在美国走五六分钟就能到一个小公园，大家可以在那遛遛狗，很方便。而中国现在的很多公园做得都很“高大上”，但却有些不实用。所以是否能让老百姓住得很惬意、很舒心、很方便、很实用，也是下一步在城市绿化和新城打造的过程中，应该考虑的事情。

（六）低碳生活、保护环境

我觉得我们现在在垃圾分类上，搞得不是很好。比如，我在西雅图时，那就有专门的小册子，就是教人们如何进行垃圾分类的。我现在就觉得很不忍心将喝完的易拉罐直接丢掉，所以我都把它放在纸袋子里面，给打扫卫生的专门人员作为可回收的垃圾，可是这样做有时候又确实觉得有些不方便。我在想，通州能不能在垃圾分类、低碳生活上率先一步，在建设行政副中心的基础上做些创新。对于有些大的环境改善，比如雾霾，通州要真正改善它其实很困难，因为这是大范围的。但是像垃圾分类、低碳出行，还有建造实用的公园等，我觉得这些都是我们能做到的。

所以通州能不能在垃圾分类、低碳出行等方面率先一步，在建设行政副中心的基础上再做些创新，这些其实都要是很实用的，也能让城市环境更加优美，通过这些来提高社区的温馨程度。

（七）“多规合一”、创造和谐

将来通州的预留地肯定是要做规划的，规划先行，这是没有错的。但是还有一点，如果这些规划是有冲突的，怎么办？比如，我们要发展产业，要引入一些高水平、高精尖的公司、实体，这和通州的行政用地会不会发生冲突？和通州的绿地会不会发生冲突？所以现在强调的不再是“三规合一”“四规合一”或是“五规合一”，而应该是“多规合一”，只有这样才能形成多部门联动，共同推进。

再举个例子，我在西雅图市住了一年，在我住的地方附近有一个超市，从我第一天去那个超市买东西的时候，就看见超市那里插了一个牌子，写着“土地利用的建议”。一年以后，当我再去那个超市时，发现这块牌子还在。这是我经常举的一个例子，怎么看待这件事呢？其实美国的人口流动也很大，但是很多美国人都觉得很多地方，在他们小时候什么样，长大以后回去一看，还是什么样，他们觉得这样没有意思，所以当他们来中国以后，他们就觉得中国特别有意思，因为中国发展得很快。但是这种情况是不是个好事呢？我想表达的是，在美国，对于一块地，如果他们没想到要干什么，他们宁愿把速度降低。所以我也想起来一句话，就是当方向错的时候，停下来就是进步。

过去我们说发展是硬道理，但是如果我们在发展中硬发展，那就是无道理。所以我们应该借助这个东风，首先要做好规划，使各个规划能够有机协调，能够有机协作，使通州的行政副中心真正放射出光彩。

时间过的很快，今天这个题目也很难讲，这四部分有的讲得也不一定对。最后，我用通州燃灯塔上的两句话“永保封疆千载古，万姓沾恩享太平”结束今天的报告。希望通州行政副中心能够打造出特色和光彩，能够为北京和首都做出更大的贡献。谢谢各位。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：张一博

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