赵弘：调整疏解非首都功能 促进区域均衡发展

 

赵弘 北京市社会科学院副院长

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2014年习近平总书记在北京视察工作的时候，就推进北京市发展和管理工作提了五点要求。两年来，北京市积极落实习近平总书记的讲话精神，在各个方面都取得了很好的成绩。今天我们就围绕第二点要求——调整疏解非首都功能，给大家做一些讲解。主要有三方面的内容：

第一，为什么习近平总书记提出要疏解非首都功能；第二，两年来，北京在疏解非首都功能方面取得了哪些成效；第三，我就进一步加快非首都功能疏解，谈几点个人的思考。

一、为什么习近平总书记提出要疏解非首都功能

2014年2月26日，习近平总书记在北京考察时指出，北京地位高、体量大、实力强、变化快、素质好，是其主要特点和优势，同时不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题，包括人口过多、交通拥堵、房价高涨，也包括十分严重的生态环境问题。讲话中提出了要治理北京的“城市病”。

（一）疏解非首都功能是治理北京“城市病”的重要举措

“城市病”的原因是多个方面的，其中很重要的一条就是功能过多。功能过多造成了北京“城市病”的集中爆发。所以，疏解非首都功能是治理北京“城市病”的重要举措。

我们看全世界的首都，大概有两大类：第一类是单一功能首都。比如一些联邦制国家的首都，像美国的华盛顿、加拿大的渥太华、澳大利亚的堪培拉等。这些联邦制国家在建国初期对首都功能往哪个城市放的问题存在着不同的意见，而且争议很激烈。在这种情况下，这些国家为了平衡利益关系，就选出一个地方，划出一块地区作为首都。比如澳大利亚，它没有把首都放在悉尼，也没有放在墨尔本，因为这两个城市都非常好，很难取舍，所以就放在了堪培拉。堪培拉总面积2395平方公里，总人口只有36.8万人（2012年），相当于北京市回龙观的人口，整个城市的50%以上都是公园和绿地，环境非常优美。

中国的首都北京属于第二类——复合功能首都，还有日本的东京、英国的伦敦、法国的巴黎等，都是在一个历史悠久的城市基础上，附加了一个新的功能——首都功能，因此它的功能肯定是多样的，除了政治功能以外，还有文化功能、居住功能以及经济功能等。有人说北京有这么多金融总部，其经济功能相当于美国的纽约，政治功能相当于华盛顿，教育功能相当于波士顿，文化功能相当于洛杉矶，我们的中关村又相当于美国的硅谷。也就是说，北京相当于把美国几个最有特色的城市的功能优点集于一身。每一个功能背后都有一批人才在支撑这个功能的实现。有人通俗地说：“有梦到北京”，每一个领域、每一个行业都有很多有梦想、有追求的人希望到北京来发展。因为这个平台更高、机会更多。而功能多了，人多了，“城市病”就相应地产生了。当然，“城市病”的产生还有其他的原因，比如空间结构不合理、交通结构不合理等，都是由综合原因造成的。

解决“城市病”的重要途径就是要疏解非首都功能。那么，什么叫首都功能？什么叫非首都功能？

首都功能首先就是指政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，与这些相关的一些机构的功能，特别是政府部门功能的实现，叫做核心功能。核心功能离不开一些支撑功能对它进行专业服务，比如政府机构的事业单位，要和核心功能机构紧密联系，共同承担核心功能。因此，首都功能的第二个层次是支撑功能。这两个功能都是首都功能的重要部分，这两个功能的实现和正常运转以城市为依托。因此，首都功能的第三个层次就是规模体量适宜的城市服务功能。这三个层次共同构成了首都功能。

非首都功能指的是城市功能过大，超出核心功能和支撑功能所需的、冗余的一般性城市功能。习总书记讲话中提到，非首都功能主要有四大类：

第一类是一般性产业，特别是高能耗产业。污染严重的一般性制造业，要坚决退出。一些污染不严重，可以通过产业转移和技术升级解决污染问题，并且有比较好的附加价值的一般性产业，可以转移到河北和天津。

第二类是一些服务业，占用资源较多的区域性物流基地、区域性专业市场及数据中心、呼叫中心等。

第三类是一些面向全国和区域的社会公共服务功能，包括部分教育、医疗、培训机构等。如果面对北京市内的，则属于首都功能的组成部分。

第四类是部分行政性、事业性服务机构和企业总部，尤其是二环以内的行政辅助服务功能。北京市已经提出来，2017年北京市部分行政办公机构要搬到通州区。

根据研究，非首都功能在北京集聚过多确实是北京“城市病”产生的原因之一。比如，集聚了大量人口。2014年，在北京市从事批发零售业的人员占全市总就业人口比重已经达到了12.2%，比例非常高。而且，我们有很多大的专业化市场。包括农产品批发市场，其中30%的交易量是服务北京的，剩余70%的交易量是服务东北、华北、西北等大半个中国的。也就是说，南方的蔬菜运到北京来，交易以后，通过地方的采购，又回去了。这么多的大卡车进入北京，大量的污染留下来了，资源、人口也聚集起来了。

批发零售、制造业、住宿餐饮、建筑这四个行业，在北京都是不应该过多发展。但是这十几年来，外来人口的2/3都在这些行业。所以说，疏解非首都功能是我们减少人口，治理“城市病”的一个重要手段。

 

（二）疏解非首都功能是进一步落实首都城市战略定位的必然要求

北京的资源有限，人均土地资源只有全国平均水平的1/6，水资源只有全国平均水平的1/20，98%的能源都需要从外地调入。这样的一个城市，承担哪些功能更符合首都的要求呢？

北京过去集中了太多的非首都功能，一方面交通拥堵、人口集聚，另一方面，非首都功能也占用资源，使核心功能实现起来遇到障碍和困难。所以，习近平总书记提出北京的四个定位：全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。特别是科技创新中心定位，是第一次赋予北京。

我国经济发展进入新常态，经济增长由原来的高速增长转为中高速增长，经济下行压力比较大，转变发展方式迫在眉睫，转变的核心就是要创新。但是整体上，我国的创新能力不强。

中等收入陷阱，是指一些发展中国家经济社会发展到中等收入水平的时候，出现新的矛盾和问题。一方面，原来的很多产业优势没有了，很多产业被迫转移或者关闭，造成大量人员失业，财政收入减少。另一方面，几十年积累起来的公共服务开支居高难下，政府资金捉襟见肘，没有力量治理城市发展，使得城市出现各种各样的问题。这就导致发展中国家陷入中等收入陷阱，表现为贫富差距加大、房价高起、城市脏乱差、犯罪率高、秩序混乱等。南美很多国家都陷入了中等收入陷阱，而世界上能够成功跨越中等收入陷阱的国家和地区只占12.9%，包括日本、韩国、新加坡、西班牙、中国台湾和香港等。现在，世界上还有很多依然没有跨越中等收入陷阱的国家和地区。

我们能不能跨越中等收入陷阱，关键在创新。所以，习近平总书记赋予北京科技创新中心的定位，就是要使北京发挥出科教资源丰富的优势，在全国走出一条创新驱动道路，并且通过资源辐射、成果转化，带动全国的创新发展。

在这一点上，北京还是有基础的。北京集聚了全国1/4的高校，1/3的国家重点实验室，2/3以上的两院院士。创新辐射作用也非常明显。2014年北京的技术合同成交额达到3136亿元，其中50%以上都辐射到了北京以外的省市，成果辐射到全国所有省份的335个城市。几乎每个城市、每个科技园区都有中关村企业的影子。但是，北京在这方面的潜力还很大。疏解非首都功能就是要把占用的空间资源腾出来，去搞科技创新。同时，通过资源的置换，实现“腾笼换鸟”，用最少的科教创新资源获取更多的创新能力和经济产出，来保证城市的运行。通过资源置换，减少一般化的资源占用，也有助于减少“城市病”，提高整个城市的运行效率，这在某种程度上，对于创新也是有积极贡献的。

（三）疏解非首都功能为推动京津冀协同发展提供新动力

京津冀协同发展已经上升为国家战略，它既是一个非常大的课题，也是一个有挑战性的难题。因为在京津冀地区，区域内发展落差比较大，河北的人均GDP大概只有北京的40%，只有天津的38%。在北京周边，还有22个国家级贫困县，230多万贫困人口。由于北京的产业结构水平比较高，经济发展程度比较成熟，所以很多产业竞争力比较强。换句话说，也就是就业的吸引力强，收入水平高，因此财力水平也高，政府的财政实力也比较强。也就是说，政府有钱投入到公共服务当中去，这就使得北京具有更好的教育和医疗资源。所以很多外地和周边的人，也很希望到北京来享受这种服务，这就在客观上造成了北京对周边资源的强大的“虹吸效应”，大量的优质资源，包括希望有更好发展的人才都集中到北京来了。因此，形成了河北的“灯下黑”“大树底下不长草”的恶性循环。可以说是越贫穷越往北京跑，越跑当地就越没有人才，也就越难以改变贫穷的面貌。这种恶性循环也导致了马太效应——富的地方更富，穷的地方更穷。

之所以要疏解非首都功能，对于北京来讲，是因为功能多了，在北京已经没有了利润空间，所以需要进行产业转移。而对于河北来讲，则是千载难逢的机会。那些在北京不赚钱的产业，在河北完全可以有很好的利润空间。我们要通过非首都功能的疏解，特别是通过一些产业的发展和对接，把北京的部分产业转移到河北去。这是一种发展模式。

还有一种就是，北京做研发、做创新，河北做孵化、做转化。北京把整个创新链条上效益最高的、体量最大的部分留给河北，以此带动河北的发展。

还有一种发展模式是共建，包括共建园区、共建开发区等，通过这样的方式把北京的一些资源引到河北来，带动河北的发展。只有河北发展了，和北京的发展落差缩小了，才能减少北京对于河北的虹吸效应。也只有这样，河北才能有更好的发展资源和发展条件，才能够真正实现整个区域的均衡化发展、协调发展。

这是第一个部分，我们从治理“城市病”、落实京津冀协同发展，以及创新这三个层面，讲了落实首都战略定位、疏解非首都功能的必要性。

 

二、北京疏解非首都功能取得的成效

（一）领导重视，转变观念

继习总书记“2·26讲话”以后，北京全市上下都进行了认真的学习。习总书记指出，我们要跳出“一亩三分地”的思维定式，站在京津冀协同发展的高度，推动非首都功能疏解。郭金龙书记、王安顺市长也在多个会议上反复强调，北京要下决心，舍得做减法，学会做减法，“要做白菜心，不做白菜帮”，构建“高精尖”经济结构。而且还提出，要痛下决心、壮士断腕，坚决把一般性产业疏解出去，“腾笼换鸟”，构建“高精尖”经济结构。

可以说，形成这样的认识，是非常不容易的。因为统一认识、转变观念也是一种“革命”。为什么这么讲？几十年来，北京的每一次规划都是一种发展的规划、增量的规划，我们习惯于做加法，习惯于做规模，习惯于招商引资。可是现在，要开始做减法，要注重提高效益，注重疏解非首都功能，这实际上是一场大考验，更是一场“革命”。所以在这个过程中，北京市下了很大的决心，反复学习讨论，统一思想，统一认识。

（二）顶层设计，市区联动

1.注重顶层设计，出台《关于贯彻落实<京津冀协同发展规划纲要>的实施意见》

北京市根据国家出台的《京津冀协同发展规划纲要》，结合北京实际，出台具体实施意见，明确了具体的时间表、路线图和工作任务，并进行任务分解。

2.健全领导体系和工作机制

北京市成立了由郭金龙书记、王安顺市长挂帅的推进京津冀协同发展领导小组，设立了9个专项工作小组，其中有一个小组就是负责疏解非首都功能的。各区县也成立了专门机构，各部门明确专门的负责人，形成市区两级有效联动的工作体系。

3.出台相关政策

比如，出台了《新增产业的禁止和限制目录》，这里面就提到有些产业不能在北京发展等。再比如，出台了差别化的水价、电价、气价、热价等政策。通过经济手段，配以其他手段来共同发力，从而推动非首都功能疏解。

（三）政府带头，形成合力

北京市政府发挥了带头作用，特别是在北京市行政副中心确定下来以后，市委市政府表态，要在2017年实现部分或者全部机构的搬迁。这就表明，北京在疏解非首都功能上的决心。对于这一点，社会也给予了很高的评价。原因不在于北京市政府要疏解多少万公务员到通州区，而在于这个举措释放出一个强大的信号，就是北京市下决心治理“城市病”，在疏解非首都功能上，“革命”先从自己开始，带头搬迁，带头疏解。

关于这方面的内容，国外也有一些经验可以学习借鉴。比如，日本东京为了解决“城市病”，也是通过建设城市副中心的模式把城市向多中心发展来推进。其中，在建设新宿副中心时，东京市就把市政府搬迁到了新宿，同时也带动了大量的商业设施和其他的服务设施聚集到新宿。

行政副中心加快建设以后，北京市很多公共服务资源也开始向这个地方疏解。当然，政府为搬迁也作出了很多牺牲，很多公务员要离开过去熟悉的工作环境，改变上下班路径等。但是，这也表明北京市确实是下了大决心来疏解非首都功能。

（四）试点示范，久久为功

第一个方面，北京市在四类非首都功能的疏解过程中不断进行试点。比如说一般制造业。第一，就是需要就地淘汰的。特别是能耗高的项目，一定要坚决淘汰。2013年以来，北京市共淘汰了1006家污染企业。

第二，就是需要转型升级的。对符合首都城市战略定位的项目，要进行转型升级。通过转型，解决它的技术问题和环境污染问题等。比如，四大热电中心“煤改气”，以保障首都城市运行。

第三，需要转移疏解的。比如，北京已有超过80个项目转移到了河北，总投资超过1200亿元。其中，最典型的有北京现代第四工厂转移到了河北的沧州。对于这一做法，社会上也给予了很高的评价。因为北京也要发展经济，特别是GDP、税收，对北京来讲也是非常重要的。在这种情况下，北京能够真正地做到“壮士断腕”，不仅疏解社会上认为的低端产业，同时还疏解好的、优质的项目到河北，这在过去是不可想象的，但是在今天已经做到了。

第二个方面，加快疏解区域性批发市场。现在，北京大概疏解、清退了150多家低端市场。比如，动物园批发市场，大概疏解了7个主体市场，腾退了12.6万平方米，升级了8万平方米；大红门批发市场，腾退15.5万平方米，疏解商户达4000多户；西直河石材市场，拆除180万平方米，复垦土地和绿化建设2045亩，减少商户和流动人口3万人。可以看出，一方面，北京下了决心，另一方面，这些商户确实也做了牺牲。在北京打拼几十年，也熟悉了环境，可是今天，为了北京“城市病”的治理，都作出了个人的牺牲。这些人有的到河北去发展，有的回老家去发展。总之，这些区域性批发市场都被清退出来了。

第三个方面，疏解部分公共服务功能。比如，北京城市学院迁入了顺义区杨镇校区；北京建筑大学实现1003名本科生疏解至大兴校区；北京工商大学（500余名学生）迁入良乡校区。也就是说，教育资源正在向外疏解。

除了教育资源以外，还有一些医疗资源也在向外疏解。比如说，天坛医院要整体搬迁至丰台花乡，离开天坛周边这个非常拥挤的区域；北大医院将在大兴设立院区项目；友谊医院也在顺义设立院区等。这些项目有的还在审批，有的已经在建设过程之中。这也可以看出，两年来，北京围绕着非首都功能的疏解，下决心、动真格，做出了很大的努力。这是讲的第二个方面的内容。

 

三、对进一步加快非首都功能疏解的几点思考

近两年来，我们虽然在疏解非首都功能工作上取得了很大成效，但是由于这项工作的复杂性、系统性，疏解非首都功能需要经历一个很长的过程，需要不断地总结经验，持续推进。我认为，未来我们需要在五个方面继续努力。

（一）发挥政府和市场“两只手”的作用，通过公共政策引导，更好地体现市场机制的作用

疏解非首都功能有一个大的背景，就是市场经济。在市场经济条件下，很多企业的自主行为都是个人行为，政府其实很难下命令。计划经济时代，政府可以通过行政命令对一些企业的搬迁、机构搬迁、人员疏散等作出调整，但是今天不行了。

同时，北京还有很强大的公共服务优势，还有很多重要的单位要发展，周边还有很多资源要往北京集聚，还有很多要人进来。同时，北京市有很多行政机构的主体规格都很高，那么就要进行协调。所以“两只手”的作用都不能有偏颇。换句话说，一方面不能放任市场。想要不发挥政府的作用，单纯让市场来做，可能做不到，因为市场寻求的是利益最大化。北京的机会多，各方面资源肯定要往北京集聚，这是一个主要趋势。所以，另一方面就要发挥政府的作用。但是又不能夸大政府的作用，更多的是要经过政策引导来推动四种主体的选择。

我们在研究国外疏解大城市功能时，发现国外的很多做法也是按这个方向来做的。比如法国巴黎。当年为了解决“城市病”，巴黎市区迁出的占地面积在500平方米以上的工厂，可享受到60%的拆迁补偿费用。这个做法就是政府的一种引导，企业按照这样的引导再作出自己的选择。总之，我觉得通过政策创新，更好地把“两只手”的积极性调动起来，减少疏解地的阻力，提高承接地的引力，增强疏解对象的动力，最后才能形成疏解非首都功能的合力。当然，这是一个理论上的描述，实际上要做的事情还很多。这里边能做什么？我觉得有这么几条可以考虑：

第一，设立非首都功能疏解专项补偿基金，对一些搬迁主体给予成本补偿，并对经营过程中的亏损进行补偿，帮助这些企业平稳度过搬迁的危险期。

第二，为了减少市区在疏解过程中的一些困难和阻力，要推进财力体制改革，使中心城区（包括城六区）能够舍得把一些资源转移出去，减少对财税的过度发展的需求，减少经济发展的冲动，把整个工作重心向服务转移。

第三，可以考虑在北京和河北两个区域之间共建一些利益机制。在这方面，财政部也出台了文件。比如对于产业转移企业，年所得税在2000万以上的给予五五分成等。而年所得税在2000万以下的，现在还需要探索。所以，政府之间要共建园区、共建开发区，可是利益怎么分成？这个我们可以探索。

第四，公共政策。迁出以后，户籍制度和高考制度如何协调？按北京标准，还是按河北标准？养老保险、医疗保险、失业保险，按河北标准还是北京标准？这些政策也都可以进行研究创新。

总之，通过这些方面的政策创新和组合，能够激发市场主体在疏解非首都过程中的积极性，最终起到疏解的目的。

 

（二）积极创造软硬条件，为非首都功能疏解提供强力支撑

非首都功能疏解面临着比较多的困难，这个困难我主要概括为两个方面，即“两个短板”。

第一个短板是北京的交通问题。就是北京和周边区域的交通联系问题，因为就目前来说，北京的交通体系还是不完善的。第二个短板是北京和周边公共服务落差比较大的问题。如果这两个短板能够解决好，就能够对疏解非首都功能起到很好的推动作用。

第一，加快市郊铁路建设，完善北京和河北那些临近北京的若干城市之间的交通联系。经过对“城市病”的多年研究，我们感觉，北京的“城市病”病因固然很多，但其中有两条原因是非常重要的。一条原因是单中心没有突破。就是城市没有形成一个多中心格局，在一个有限的空间上集中了太多的资源，如果把这些资源相对均衡一点布局，那么“城市病”就不会这么严重。这是一个方面。

而在资源空间分配不均的背后是什么？就是交通体系不完备，没有建立起与多中心格局相适应的市郊铁路。就北京的交通来讲，一般的公共汽车解决不了北京的问题，主要依赖小汽车也不是北京的出路，所以，一个大都市要实现“两个绝对”优势。第一个是公共交通要在整个交通出行中占有绝对优势；第二个是在公共交通中，轨道交通要占有绝对优势。这两个缺一不可。我们过去可能把第一个“绝对”看得比较重，但是如果没有第二个“绝对”做支撑，第一个也是实现不了的。

对于一个有很强的吸引力、集聚力的城市来说，如何保持这个城市的高效运行？——必须建立起一套符合这个城市发展要求的轨道交通或交通体系。研究表明，单位空间资源相同的条件下，小汽车一小时只能运输3000人，公共汽车一小时能运输3000到6000人，轻轨一小时能运输1万到3万人，地铁一小时能运输3万到7万人。这就表明，一个城市必须建立轨道交通，而且轨道交通也呈现不同的特点。一般来讲，在半径15公里的范围内，地铁效率最高；在半径15至30公里的范围内，就要有地面的快线铁路把它们联系起来，保证在半径30公里的范围内，居住者一小时能够完成从出门到进办公室的通勤；在半径30至70公里的范围内，要建设大容量、大站式、高速化、低票价的市郊铁路。

大站式市郊铁路建设和城市的分散化布局是紧密联系的。如果把它比喻成一个铜板的两面，表面上看，是单中心格局没有打破，背后的原因在哪里？很重要的一条原因就是没有建立起市郊铁路。人们离开中心到郊区去，到新城去，没有办法生活，没有办法实现很好的就业，没有办法和主城发生很好的联系。这是很重要的一个原因。

研究发现，北京的轨道交通大体有两个短板。第一个短板，中心城地铁密度不足。与日本东京相比，目前北京地铁的总长度为554公里，但是东京地铁新干线和市郊铁路全部加起来有2300公里，比我们要多很多。在东京，中心城区每隔500米到600米就可以看到地铁口，步行10分钟就可以到轨道车站，90%的地方都可以实现10分钟到达地铁站，90%以上的人都坐轨道交通上下班，很少有人开车。而北京，恰恰是没有建立起密集的轨道交通体系，所以人们不得不开车上下班。

第二个短板，市郊铁路缺乏。伦敦有3650公里市郊铁路，纽约有3000公里市郊铁路，东京有3031公里市郊铁路，巴黎有1867公里市郊铁路，而北京市郊铁路的公里数应该是零。没有真正意义上的市郊铁路。虽然北京地铁的里程在全世界是最长的，但在国外，地铁和市郊铁路组合在一起，形成了一个庞大的地铁体系，这样一来，中心城承载力很强，市郊区县、卫星城辐射力、带动力很强，实现了把整个城市的功能向多个卫星城、副中心分散。北京在这一点上，恰恰是有待改善的。

近十年来，北京大概新增了594万人，但是，仅朝阳、海淀、昌平三个区吸纳的人口就占了52.6%，延庆只吸纳了0.4%的新增人口，平谷吸纳了0.7%，密云吸纳了0.9%，三个区加起来是2%。为什么这些人没有到平谷、延庆、密云去居住？总体上看，就是因为市郊铁路的缺乏。没有建立起能够让人们实现从中心城到郊区、到县城一小时出行的条件。所以说，这两个短板是北京交通的短板。只有把这两个短板补起来，那么我们的城市就会高效运行，就会不依赖于小汽车，也不依赖于一般的公共汽车，而是依赖于这种高速的、高效的轨道交通体系，“城市病”也会得到大幅度缓解。同理，如果我们能够有一些市郊铁路通到河北的燕郊、涿州，或者是天津的宝坻、武清，那么，很多人就可以到这些地方来购房置业，北京的非首都功能也可以疏解出去了。这是第一个硬件条件，要加快建设市郊铁路。

第二个条件，要集中缩减优质的公共服务资源，缩小疏解地与承接地之间的落差。这个也是非常重要的。

现在的公共服务落差确实很大。比如高考一本录取率，北京是24.33%，天津是24.52%，河北只有9.03%。因此，人们就担心，如果到了河北，高考怎么办？这些问题都是很现实的。所以，要减少北京的虹吸效应，减少疏解的阻力，增加承接地的引力，重要的就是要减少公共服务的落差。这个“减少”不是把北京的公共服务降低，重要的是向河北倾斜，让河北更好地享受国家政策，保证公共服务能够在不太长的时间内快速发展起来。

那么，在国家层面上，我们是不是可以考虑实行户籍制度、高考制度、社会保障制度的改革，实现整个区域的均衡化，甚至一体化，减少隐性壁垒？比如，在北京市层面上，我们是不是可以考虑让一些公共服务机构，通过名院办分院、名校办分校的形式，在河北的一些城市建立机构，这样就不至于会让我们感觉，到了河北以后，教育、医疗等公共服务水平一下子落差很大。

总之，补齐两个短板，对疏解非首都功能具有非常重要的意义。

 

（三）处理好集中疏解和分散疏解的关系

近两年来，河北的积极性很高。但是，河北的主体很多，有11个地级市，172县市区。而天津，还有很多个开发区。实际上，北京的资源是有限的，即便是公共服务资源，也不可能像撒胡椒面似的让它惠及河北那么多的县市区。因此我认为，一方面我们要分散疏解，各自寻求机会；另一方面，政府可以推动与周边重点县市区的合作，打造若干个类似于卫星城、新城的区域。

打造卫星城、新城，需要修建市郊铁路。一旦把市郊铁路修通了，很多的教育、医疗资源就可以转移出去。而这些医生、老师不会因为它的分支机构在那边、需要到那边工作而辞去原来的职务。这样就减少了人员出去的阻力，而公共服务资源也就可以出去了。

那么，当交通、公共服务这两个短板问题解决了，其他的产业、功能也就可以到这个地方来发展。

在卫星城、新城的建设过程中，有很多经验值得我们借鉴。

2015年，我到瑞典去考察。瑞典在发展中就有很多经验值得我们借鉴。比如说，我们参观了瑞典的第三大城市——马尔默，那里有30万人口。而它在扩张的过程中，并不是像我们的很多城市那样“摊大饼”式的发展，而是先在周边选择若干个重点区域来发展。在发展过程中，第一步是建市郊铁路、火车站；第二步是建学校、医院、超市和一定的办公空间载体；最后一步是建住宅。大家想一想，这样的住宅一旦建起来，人们就很愿意搬过去。为什么？第一，交通便捷；第二，公共服务完备；第三，房价便宜，环境良好。

过去我们的做法可能正好相反。第一，我们没有建市郊铁路；第二，我们往往是先建住宅，而不是先建公共服务。而住宅起来以后，很多人是不愿意去的。即使是迫不得已地搬去了，以后还要把孩子送到中心城来上学、就医，这样一来，哪怕没有钱也得咬着牙再买一辆小汽车。都这样做了，就都堵在了路上。所以我们看到，临近北京市区的郊区县，无论是昌平、大兴，还是通州，都会出现“潮汐式”交通——上班进不来，下班回不去。为什么呢？就是因为没有市郊铁路。交通和公共服务没有起到引导资源疏解、引导城市功能分散化布局的作用。在这一方面，我觉得未来如果北京和河北联手打造卫星城的时候，就可以借鉴国外的一些成功经验。这是我们谈的第三个方面。

（四）科学有效地使用好非首都功能疏解后所腾退的空间资源

这一点是社会上十分关心的内容。特别是一些个体商贩，以及一些专业化市场，他们会觉得，你把我们“撵走”了，再招商引资吸引来更多的人，这样就没有起到疏解的作用。实际上，关于这一点，北京市也进行了充分的研究和考虑，主要做法大概是“两手抓”——一手抓疏解，一手抓控制。不仅要控制新增产业目录，同时还要按照北京的功能定位，按照生态优先、公共服务优先的原则，把腾退出来的空间资源进行合理安排。

那么，腾退的资源怎么利用呢？大概有这么几个方面的内容。

第一，用于服务保障首都核心功能。比如说北京市海淀区，就有很多大卖场。这些大卖场腾退出来以后，可以搞创新、搞孵化器，这就更加符合首都的核心功能。

第二，用于改善居民生活条件。

第三，加强生态环境建设。建设绿色公园，让老百姓有休息的空间。

第四，增加公共服务设施，以更好地满足人们的生活需求。

这是我们谈的第四个方面。我们要很好地统筹，科学有效地利用疏解非首都功能后所腾退出来的空间资源、土地资源、写字楼资源等。

（五）把疏解非首都功能与京津冀协同发展统一起来

虽然看起来疏解非首都功能是为了北京的发展，但是对于河北来讲，也是机会。因为有一些产业不适合继续在北京做下去，那么就可以转移到河北，比如说一些制造业。大家知道，北京的人工成本、水资源成本、物流成本都很高。北京的很多地方，白天的时候，卡车是不能进出的，必须在晚上11点以后。所以我们的很多工程都是在晚上11点以后才能把原料运进来，或者把产品运出去。这么倒腾两三下，物流成本就上去了。本来一个产业还能赚些钱，但这么一倒腾，可能就赔本了。所以说，疏解非首都功能的关键之一就在于不同区域的优势怎么结合。一些在北京不具有优势的产业，完全可以在河北高效地发展。这对于河北来说就是机会。所以，疏解非首都功能和京津冀协同发展，完全可以统一起来进行。

 

那么在未来，主要可以加强以下几个方面的建设。

第一，加快完善非首都功能疏解的平台建设。

首先，进一步完善政府的合作机制。其次，围绕四类非首都功能，共建一些园区、孵化器、创新合作平台等，或者搭建批发市场转移合作平台。

经过几十年的培育和发展，北京的很多批发市场已经形成了很有影响力的品牌。对于这样的品牌市场，是进行简单的疏解，然后让它消失掉，还是进行有序、科学的疏解？这是很值得研究的。我认为，应该把这样的品牌保留下来，在空间上进行平移，通过政府的扶持，通过个体劳动者的努力，共同把这个品牌给保住。这样就使得疏解既起到了保护生产力、发展生产力的作用，同时又解决了北京“大城市病”的问题。

比如说，我们可以在那个地方建一些员工的临时宿舍。因为有的员工已经在北京购房置业，孩子也要上学，他不能一下子出去。而有了员工宿舍，他就可以每周回来一两趟，保证员工的正常生活。

再比如说，交通上开通一些专线，让一些员工能够顺畅地到达工作地点。对于那些到新市场里去发展的商户，政府要给予一些补贴，保障人家能够渡过难关。我想，通过各方面的努力，专业化市场就能够很好地保护下来，并发展起来。

第二，加快承接地的环境建设，解决水土不服的问题。

在北京产业转移的过程中，企业家们各有看法。比如说，我们周边的环境还不够完善，产业集群还不成熟，产业链还不够完善，政府的工作效率还不够高等问题，这些都是我们在疏解非首都功能过程中会遇到的困难。所以，我们要推进这方面的改革，解决一些政策上的问题。比如说，产业转移就要占用土地，那么，土地指标能不能得到保证？产业转移出去以后，一些企业的排放指标、环保指标能不能达标？再比如说，北京的高科技企业转移到河北后，它的资质能不能得到认证、认证能不能统一使用？总之，这些都需要我们在发展过程中，在政策上有所突破。

第三，加快环境建设。

北京市在疏解非首都功能的过程中，不但要输出产业、输出性能，下一步还要转向输出理念、输出思想、输出服务、输出管理。

有一些企业到了河北以后，感觉这儿的服务环境不如北京好。那么，这就需要我们思考，北京与河北能不能共同建设一些类似于“孵化器”的平台，或者在河北建立分支机构，使得北京的很多服务能够“平移”到河北，或者是在河北复制。这样一来，首先就能保证企业是愿意出去的；第二，还能够让企业出去以后“留得下”“活得好”“发展得好”。也只有做到这样，非首都功能才可以说是得到了有效的疏解。

那么，什么叫有效疏解？国务院副总理张高丽在会上特别强调，所谓有效疏解，就是指的产业、功能疏解出去以后，真正能够带动一些人员也疏解出去，真正减少北京人口的压力。如果企业疏解出去了，功能疏解出去了，但是在那边却“水土不服”，最后机构死掉了，然后人员又回到北京来了，这样，北京的人口就没有减少，功能也没有真正地疏解出去，也就是没有实现有效疏解。

疏解非首都功能是一项系统的工程，既需要国家出台相应的政策，也需要北京市出台相应的政策，还需要河北和天津配套相应的政策。相信，通过政府的努力，通过市场主体的选择以及整个社会的积极响应，我们一定能打赢疏解非首都功能这场硬仗。

疏解非首都功能的目的就是要解决北京的“城市病”，使北京更好地实现功能定位。疏解非首都功能，既要给北京的老百姓创造更加宜居的环境，同时，也要给河北的老百姓创造发展机会。

多年来，为了配合北京举办奥运会、建国六十周年大庆等活动，河北为北京的发展作出了很大的牺牲，但是，却得不到应有的发展。现在，我们要把这些资源都疏解出去，实现区域间的协同发展，来共享京津冀协同发展的成果。而整个京津冀地区的协同发展，也要遵循十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念。

今天，我们学习了习近平总书记在北京“2·26讲话”的五点内容中的第二点，重点分析了非首都功能的疏解。可以说，非首都功能疏解，对于《京津冀协同发展规划纲要》是非常重要的。2016年既是“十三五”规划的开局之年，也是《京津冀协同发展规划纲要》发布的第二年，还是它真正开始实施的一年。结合十八届五中全会提出的五大发展理念，可以说，这对于北京的发展，对于非首都功能的疏解，都是一个非常好的契机。

未来的一段时期内，我们要继续坚持疏解非首都功能。相信，随着非首都功能的疏解，随着首都功能定位的落实，特别是随着北京周边市郊铁路的建设，以及产业转移、环境改善等工作的推进，我们对北京的“城市病”治理会更加充满信心，会对创造和谐宜居之都、推动京津冀协同发展更加充满信心和期待。

今天的课就讲到这里，谢谢大家！

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责任编辑：田甜

文章来源：http://www.71.cn/2016/0219/864830.shtml