关爱保护农村留守儿童各方有责

 

【事件介绍】

农村留守儿童保护：家庭政府应如何担责尽责

国务院2月14日公布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》），提出加强农村留守儿童关爱保护工作、维护未成年人合法权益，是各级政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任。专家指出，《意见》的出台明确了农村留守儿童保护方面家庭的主体责任和政府的主导责任，并对解决留守儿童相关问题的各方责任进行了划分和规范，意味着国家对农村留守儿童生存、健康、发展权利的捍卫。

首次专门为农村留守儿童出台文件

专家：政府部门明确自身应起到主导作用

中国青年政治学院少年儿童研究院院长童小军表示，这是中央第一次专门为农村留守儿童关爱保护问题出台文件。这是政府部门明确自身在保护留守儿童方面应起到主导作用。

这份由国务院2月4日印发的国发〔2016〕13号文件指出，加强农村留守儿童关爱保护工作、维护未成年人合法权益，是各级政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任。各地区、各有关部门要充分认识加强农村留守儿童关爱保护工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，确保农村留守儿童得到妥善监护照料和更好关爱保护。

《意见》明确，坚持“家庭尽责、政府主导、全面关爱、标本兼治”的基本原则，完善农村留守儿童关爱服务体系，建立健全农村留守儿童救助保护机制。

北京圣运律师事务所主任王优银指出，《意见》属行政法规，是有关部门行使行政权力、履行行政职责的规范性文件，意味着国家对农村留守儿童生存、健康、发展权利的捍卫。“《意见》特别肯定了农民工对于我国国家发展所做出的贡献。

留守儿童的家庭监护主体责任被明确

律师：不履行监护职责的监督和追责存难点

《意见》指出要强化家庭监护主体责任。外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。外出务工人员要与留守未成年子女常联系、多见面，及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况，给予更多亲情关爱。父母或受委托监护人不履行监护职责的，村（居）民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止；情节严重或造成严重后果的，公安等有关机关要依法追究其责任。

王优银指出，《意见》是在中国社会结构变迁的背景下力图对儿童进行保护的产物，意味着构建了农村留守儿童国家监护体系。这说明基于社会连带责任思想之社会本位立法，不容单纯以家务私事视之，以公权力干涉乃势所必然。不过王优银也担心，对留守儿童父母外出时间的认定问题尚无统一标准，学校、幼儿园等报告主体与执法人员、监护人对农村留守儿童的认定或产生出入。此外，家庭是一个私密性空间，我国重伦理、重亲情的文化传统、“打骂管教”的教育观念以及基层监督者的法律意识及执法能力等，都将影响对监护人监护不力的追责效果。

解决留守儿童相关问题的各方责任有了划分和规范

专家：建议在基层设专门工作人员负责

在完善农村留守儿童关爱服务体系方面，《意见》在明确强化家庭监护主体责任的同时，指出要落实县、乡镇人民政府和村（居）民委员会职责、加大教育部门和学校关爱保护力度、推动社会力量积极参与。在建立健全农村留守儿童救助保护机制方面，《意见》建立强制报告机制、完善应急处置机制、健全评估帮扶机制及强化监护干预机制。上述工作，涉及到民政、教育、公安等相关部门，以及学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构等。

“《意见》的一个重大意义，是明确了农村留守儿童保护方面，家庭属于主体责任，而政府则属于主导责任，并对解决留守儿童相关问题的各方责任都进行了一定划分和规范。”童小军如是说。

在明确各方责任的同时，《意见》也提到要强化激励问责。各地要建立和完善工作考核和责任追究机制，对认真履责、工作落实到位、成效明显的，要按照国家有关规定予以表扬和奖励；对工作不力、措施不实、造成严重后果的，要追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人，要适当给予奖励。

童小军指出，无论是监督、问责还是鼓励、倡导，无论具体是哪个部门牵头，落到乡村，都需要有具体的人来负责操作。她建议在基层要设立专门的工作人员。

中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠建议效仿“大学生村官体系”，在村庄配置专门的人员负责留守儿童工作，或者是设置社工工作站。

各地要大力推进农民工市民化，为其监护照料子女创造更好条件

专家：要解决农民工带子女进城的经济压力和上学难

《意见》规定，外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活。各地要大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。

叶敬忠指出，将孩子带到城市，农民工家庭首先面临的是由此导致的经济压力。《意见》提出了符合住房保障条件的农民工，要纳入保障范围，通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式，满足其家庭的基本居住需求。不符合上述条件的，要在生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面提供帮助。

在之前的调研中，叶敬忠发现，从留守儿童转为流动儿童后，孩子们仍面临一些问题。比如有些地方对农民工子女上学有“歧视”政策。“希望《意见》出台后，各地能够给予农民工子女更多的理解和支持。”

为从源头上减少儿童留守，《意见》提出引导扶持农民工返乡创业就业。各地要大力发展县域经济，落实国务院关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施。中西部地区要充分发挥比较优势，积极承接东部地区产业转移，加快发展地方优势特色产业，加强基本公共服务，制定和落实财政、金融等优惠扶持政策，落实定向减税和普遍性降费政策，为农民工返乡创业就业提供便利条件。

通过政府购买服务等方式支持社会力量开展留守儿童服务

公益人士：可由成熟公益组织梳理可行的操作方法

《意见》提出要推动社会力量积极参与农村留守儿童关爱服务。加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，民政等部门要通过政府购买服务等方式支持其深入城乡社区、学校和家庭，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。充分发挥市场机制作用，支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办农村留守儿童托管服务机构，财税部门要依法落实税费减免优惠政策。

“很高兴看到国务院文件就支持社会组织开展留守儿童相关服务方面做出了明确规定。”长期关注农村发展问题的贵州和立社会发展研究所执行理事黄晓愈如是说。

然而，公益组织的孵化、培育等基础工作需要一段不短的时间来进行。黄晓愈建议，由各地方已经有相对成熟运营经验的公益组织成立类似工作团队或委员会，负责就城市农民工市民化问题、外出农民工返乡问题、留守儿童问题等进行调研与意见的征集，然后梳理出当地可行、可持续的操作方法。在经过当地政府的认可后，再进行新的公益组织孵化工作以及原有组织的能力建设工作，并根据《意见》开始实施相关的帮扶工作。

 

 

撤销儿童监护资格的法外之意

可以说，该意见对留守儿童权益保护方面可能遇到的问题作了详细全面的规定。其中，监护人六个月不履责可撤销资格等规定更是引人瞩目的亮点。笔者认为，剥夺监护资格不仅仅是法律议题，更是社会议题，是全面保护留守儿童各项权益中政府、家庭、社会所应承担的共同责任。

其实，剥夺监护人资格早在1987年施行的民法通则中就有规定。根据该法第十八条规定，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。

然而，实践中，基本上很少有人提起撤销监护资格诉讼，以至于该规定很少为人所知。究其原因，既在于人们的观念原因，更在于城乡分化所制造的各种障碍。按照规定，未成年人的父母是其监护人。父母已经死亡或者没有监护能力的，祖父母、外祖父母是其监护人。当前，迫于城市的物价、教育、医疗等因素，进城务工者很少将子女带在身边，多交由留守在农村的父母带领照料。于是，虽然未经法律程序，但留守儿童的祖父母依然担负着事实上的监护人职责。其中，负责任的父母会定时与留守儿童联系，定期往家中寄钱，关心留守儿童的学习生活状况。部分虽成家但未立业的年轻父母或不务正业者其个人的衣食住行费用都得由父母赞助，遑论履行监护职责。极少数年轻人更是外出多年不归，对留守父母和子女也不管不问，处于失踪状态。

然而，就目前农村现状而言，隔代抚养似乎成了约定俗成。大多数留守老人在任劳任怨监护、抚育留守儿童的同时几乎不会向年轻父母提出额外要求，更不会主张相关权利。即便子女的做法非常过分，基于家丑不可外扬心理，留守父母也不倾向要求基层组织介入。

另一方面，监护照料留守儿童，往往是民政、教育等多个部门的共同职责，需要这些部门通力合作，加强协调配合。单独的某个部门，本着多一事不如少一事的心态，不会主动揽起监护照料留守儿童的职责，自然更不会提起撤销监护人资格诉讼。还有一种极端情况是，部分人出于减轻负担、获取低保或救济款目的，将子女留置在有关部门，向其施压。

由此，剥夺监护人资格问题还需要很多配套措施来支撑。譬如，应明确具体部门承担主要的监管、监护职责，鼓励慈善组织提供公益服务，要求被剥夺监护资格的人仍应负担必要费用。进而形成全社会共同关爱照料留守儿童的体系，让撤销监护人资格不再成为难题。

 

关爱留守儿童，一份爱都不能少

农村留守儿童长期以来都是社会关注的焦点和热点，也是我国建设和谐社会的关键。在我们大力提振经济发展的同时，往往忽略了农村留守儿童这一个特殊的弱势群体，他们大部分是因为父母外出务工，被留守家中，由老人照看，在成长的童年就失去了父母的陪伴。他们中，也有的因为监护人年纪过大，或者代沟过深，无法照顾到孩子的身体健康和心灵需要，由此带来的孩子身心问题亟需解决。

此次国务院印发的《意见》，从制度层面对关爱农村留守儿童划出了硬杠杠，并提出了到2020年，“未成年人保护法律法规和制度体系更加健全，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障，儿童留守现象明显减少”的总体目标。需要提及的是，在这份《意见》中，明确了政府、家庭、学校、社区等责任主体的责任分工，各主体分工明确、责任明晰、权责对等，彻底打破了留守儿童属于“家务事”的传统观念，把“家务事”变成了“国家事”“天下事”。

《意见》明确要求各地政府结合本地实际制定具体实施方案，要求成立专门的领导小组。救助保护机制更加健全了，规定了强制报告情形，确定了强制报告主体和受理主体，学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员都有报告的责任，不报告导致严重后果的将被严肃追责，而其他社会组织和公民发现后报告的，要予以奖励。监护人拒不履行监护职责六个月以上的，或者实施家暴、虐待或遗弃的，也将失去监护人资格。

由此，构建起了强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等关爱机制。不难预见，在不久的今后，关爱留守儿童工作不再是“踢皮球”，或者“丈二的和尚”。农村留守儿童也将在各方的努力和关爱下茁壮成长，他们该得到的爱一个都没有被落下。

【启示与思考】

留守儿童毫无疑问是一个需要政府予以“兜底”的问题。但是，即便排除一些地方政府完全不具有相应的责任意识，或有责不履的情况，我们仍不妨追问的是，除了保证留守的孩子有学可上、拥有基本生存条件之外，政府能做的到底是什么？换言之，当一些儿童依旧与亲情阻隔于无尽的时空，当他们依旧成为“父母双全的孤儿”，他们“留守儿童”的身份真的改变了吗？显然没有。

没有任何力量可以取代家庭生活对儿童心理与人格的养成，也不会有任何关爱可以取代来自父母家庭的关爱。因此，解决留守儿童问题的核心，只能是使每一个儿童都不被留守。也正是在这个意义上，《意见》在完善农村留守儿童关爱服务体系，强化家庭监护主体责任中，明确提出“外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活”。这应当成为更受关注的方案之一。

保护儿童的健康成长权利，是人类在历史长河中逐步夯实的价值认同，更是中华文明流淌着的文化血脉。更重要的是，全面建成小康社会已进入决胜阶段，“全面”二字，意味着一个也不能少。如果没有全体农村留守儿童的幸福，数千万个普通家庭的小康就会打折扣。正因此，下一步关键还是要把意见落细落小落实，努力在实践中形成一套更为细致、更可操作的规范体系，有效扩大对农村留守儿童的福利供给，通过改革发展给他们以力量和希望。

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责任编辑：蔡畅

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