“住宅街区化”应因地制宜

 

【事件介绍】

我国新建住宅推广街区制 实现内部道路公共化 

《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》近日印发，这是时隔37年重启的中央城市工作会议配套文件，为“十三五”乃至更长时期的中国城市发展勾画了“路线图”。其中对城市规划提出不少新的概念。例如，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；全面推行城市规划委员会制度，充分发挥专家和公众的力量，加强规划实施的社会监督；用5年左右完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作。

亮点一：

住宅小区单位大院 城市公园都要“打开”

《若干意见》提出：我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。另外，要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。

《若干意见》还提出：要强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。限期清理腾退违规占用的公共空间。

对于“打开”封闭小区的提法，有市民担心，如果封闭小区全部开放，安全如何解决？脏乱差如何解决？还有市民认为，小区道路之所以封闭，涉及到财产权问题。放开变为公共道路，房价中这一块包含的土地出让金如何处理？

对这一举措，也有市民表示欢迎。广州街坊陈先生表示：“以前封闭是为了小区安全，现在到处都有监控摄像头了，不封闭也可以接受，开放小区有利于交通和消防。”

广州大学建筑设计研究院副院长王河表示：“封闭小区是不符合国际做法的，因为满足不了消防要求，也不利于公共资源共享，(逐步打开)的方向是正确的。欧美没有像我们这样的封闭小区，香港、澳门只有垂直方向的封闭，也就是楼门可以有锁、封闭起来，但水平方向的小区花园不会封闭。”王河表示，我国也是近十几年才开始大规模出现封闭小区，此前都是街道管理的概念。其表示，真正打开封闭小区，物管费的征收标准可能要重新商榷。

亮点二：

一张蓝图干到底 推进“两图合一”

《若干意见》提出：增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。

广州已在去年完成了国土和规划两个部门的合并，成立了市国土规划委员会。并在国内大城市中率先开展“三规合一”工作，争取实现“十三五”规划、城市近期建设规划、土地利用近期规划的共同编制、同步审批、无缝对接。目前在“三规合一”基础上已经启动并大力推进“多规合一”，不断完善“一张图”。

此外，以广州“三规合一”技术标准为蓝本申请开展的国家“三规合一”技术标准研究已通过审查，正式立项。市国土规划委员会负责人表示，正在制定基于控制性详细规划“一张图”的规划编制技术标准、成果规范、上网数据标准，建立对外的全市统一的“多规融合”专项规划，真正实现一张蓝图干到底。

亮点三：

发挥专家公众监督作用 全面推行规委会制度

《若干意见》提出：经依法批准的城市规划是城市建设和管理的依据，必须严格执行。城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过。要全面推行城市规划委员会制度。完善社会参与机制，充分发挥专家和公众的力量，加强规划实施的社会监督。

记者了解到，广州市政府于2006年设立了广州市城市规划委员会，城市建设中的重大议题全部要经过市规委会的审议。规委会委员由政府委员、专家和公众代表委员组成，其中专家和公众代表委员人数超过总数的二分之一。去年，市规委会召开会议12次，审议91项议题，平均每次7~8个议题。

在91项议题中，民生工作是审议重点，包括都会区生态廊道概念规划、江心岛整体保护规划、白云新城控规等公益项目。值得关注的是，广州市规委会多年来继续坚持公开透明的审议程序，会议全程向媒体公开。

 

 

“住宅街区化”需要回应安全担忧

住宅街区化，告别封闭小区。这样的城市建设变革是跨越性的，这种巨大变化带来的必然是居住模式的革命。住宅街区化的好处在于可以实现公共资源共享，住宅之间的道路可以共享了，有了更多可以供人们使用的道路了，就可以纾解城市拥堵现象，而且购物也就更方便了，街区化的住宅附近会有更多商业设施。

不过，告别封闭小区，不仅是打开大门，拆除篱笆如此简单的问题，这需要回应人们对安全的担忧。综合来看，人们对于安全的担忧无外乎这样几点：其一，没有了封闭小区，道路得到了更广泛使用，就带来了交通安全隐患。比如说，车子就会经常在住宅附近道路通行，尤其担心的是孩子安全问题，这个时候如何确保街区化住宅附近的道路交通安全？其二，没有了小区大门，实现了敞开模式之后，住户安全问题也值得关注，封闭小区有保安看门，人们还经常遭遇小偷的光顾。没有了小区大门，住宅是开放式的，各类盗窃案件会否增加？

封闭式小区几乎是目前人们已经习惯了的居住模式，突然实现如此大的变化，在一定程度上，很显然会出现难以适应的尴尬，人们居住习惯等等也需要改变，这个时候如何让居民坦然接受新的居住模式？当然，习惯是可以改变的，也能慢慢适应新居住模式。可问题是对于安全的担忧该如何回应？也就是说，如何才能让告别了封闭小区的居民不担心安全问题？

国家推行住宅街区化的做法是好的，也是一次与国际的接轨，一些西方国家的住宅就是街区化的。不过，我们的街区化和国外还是有不同的。我们是一个人口众多的国家，是一个城市拥堵的国家，而很多国外城市是人口不多，车辆不多的，他们的住宅街区化，几乎不要考虑道路安全的问题。而我们必须要考虑众多车辆和行人经常在住宅前后道路上行走之后的安全问题。能不能加大交警的数量，确保住宅附近都有交警执勤，以免给住户带来交通隐患。而对于住宅的治安管理则需要进一步加强，拆掉了看得见的小区大门，需要装上看不见的治安防范大门，不至于让人们担心住宅被盗案件的走高。

住宅街区化，重在打开大门之后怎么办？告别封闭小区，不仅是打开大门那么简单的事情，后续社会管理方式也需要前行。

 

“住宅街区化”离我们还很遥远

作为时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件，《意见》勾画了“十三五”乃至更长时间中国城市发展的“路线图”。其中所提到的强化城市规划、提升城市建筑水平、完善城市公共服务等内容，颇具针对性，切中了当下不少“城市病”的病根，因而赢得了舆论的掌声。不过，这并不能阻挡公众对于“不再建设封闭住宅小区”，尤其是“已建成小区要逐步打开”的质疑。某门户网站的民调显示，高达7成的网友表示反对。

反对声一边倒，首先是基于日常经验和常识，更通俗地说，就是既不合理也不合法。现在的小区大都是高层建筑，人口密度很大，一旦拆掉小区的围墙，交通和治安包括噪音问题将随之成为隐患。而在封闭式小区里，由于有物业管理和保安巡逻，安全系数大大提升，可以很好地保障小区业主的安全感。事实上，在目前的治安状况下，即便是在封闭式小区，很多人都恨不得给门窗装上防盗网，更不要说小区开放了。

另一个问题在于私有产权的保护。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外”。公众花钱买房，相当一部分成分是用于购买包括小区道路在内的公共空间，这已经成为业主的私有财产。推行街区制，住宅小区对外开放，本质上相当于是对业主私有产权的一种侵犯。这正如有学者所指出的，这一政策“是长期混淆公域私域，对私有财产保护不力的惯性。”对此，有人建议，业主可以向开发商索赔。这真的是很傻很天真，且不要说这根本没有任何的可操作性，开发商同样可据理力争：当初从政府拿地的时候，每一寸土地都是花了钱的，凭什么现在要返还？那么问题是，政府愿意赔付吗？

街区式社区是与封闭式小区相对的一个概念，住宅与商业、服务业混合，并且与街道高度结合。这种开放式的居住规划设计，一方面可以节约土地，提高城市道路资源的利用率，完善城市道路网结构，另一方面也可以提升居民的生活便利指数，丰富城市景观。在被广泛提及的《美国大城市的生与死》一书中，作者雅各布斯就曾雄辩地论证了开放式小区的种种好处和优势。而在不少专家学者的眼中，封闭小区则是“农耕文明的理念，一个个楼盘是一个个独立王国，公共服务设施不共享”。相比之下，街区式社区无疑是更为理想的居住设计，也代表了更先进更文明的规划理念，也因此，街区式社区在不少欧美国家是一种常态。

然而“南橘北枳”的道理相信大家都懂。再先进的理念也未必就能拿来就用，再美好的事物也不可能放之四海皆准。国情有不同，城市环境和各种基础条件也有很大差异，这一切都决定了如若我们强行试行并推广“住宅街区化”很可能适得其反。比如欧美国家相对地广人稀，居住相对分散，且住宅多为低层设计，很适宜街区制。而我国尤其是中心城市，人口密度大且过于集中，只能采用高层建筑，推行街区制的难度和风险就要大得多。当然，换个角度看，“街区制”概念的提出也并非没有价值。不少单位在城市中心地带占据了太大的公共空间，《意见》中提到的“单位大院对外开放”，就得到了绝大多数网友的支持，这大概也算是不小的收获吧。

 

【启示与思考】

推行住宅街区化，是治疗各地“城市病”的配套举措。在不少城市，封闭式大院、超大型社区随处可见，导致城市土地资源被分割使用，城市的“毛细血管”被堵塞。一定程度上，封闭式小区的大量存在，甚至成为商品住宅小区的时尚，折射了过去计划经济时代“单位”化占据、使用城市资源的余绪。这导致土地节约利用程度低，公共产品和公共服务供应不足越发突出，交通拥堵难以得到有效治理的一大原因即在于此。推行街区制，目的是清除封闭式社区出入口造成的人为堵点，将有限的土地资源集约利用起来，打通城市交通微型路网，通过棋盘式道路布局，以求交通拥堵问题得到较彻底治理。街区制也是发达国家城市普遍采用的做法。

尽管推行街区制利于打造城市道路坦途，但良好的政策预期不能代替政策推进过程。从现实来看，在封闭式商品住宅小区里，从住宅到小区里的公共绿地、露天停车位、底层商铺等，都有明确的权益归属，这些权益均受到《物权法》的明确保护。拆除围墙后，小区里的设施理论上将归市政管理，重新规划，原权益人购买的权益如何兑现，将成为一大考验。此外，封闭式小区给住户提供了更高的安全感，拆除围墙之后，小区与外界融为一体，安全感下降，这有可能导致住户隐形权益的损失。还要看到，同样是封闭式住宅小区，因为其面积、布局、与市政道路的间距不同，并非全都适宜配合市政改造。如何评估不同封闭式小区的性质，确定拆墙程序和程度，也是一大难点。

推行街区制面临不少现实障碍，其中最关键的一条，是如何保证公私权益的平衡。私人权益不被侵犯，公共利益能够增值，街区制才有可能达到改善城市交通、增加社会总福利的目标。轻私重公，达不到这一目标；重私轻公，同样如此。

要做到公私权益不相互掐尖儿，在推行街区制的过程中，必须认真厘定原封闭式小区资源的所有权、使用权、收益权，该保护的保护，该转化的制订相应补偿方案。业主大会的作用应该受到肯定，使其起到保护权益人利益的作用。此外，对于推行街区制后可能增加的治安隐患、交通安全隐患，政府要提供更多的安全保障，将封闭式小区原有的保安功能尽可能通过合作形式承担起来，以消除人们的担心。而街区制的起步，单位大院应该首先起到示范作用。比起百姓社区，单位大院的权益关系较易处理，也较易动员。单位大院拆除围墙，既是告别隐秘过去的象征，也可以最低成本，为街区制试出成效。

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责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2016/0302/867362.shtml