曾宪植：推动京津冀协同发展 疏解非首都核心功能

 

曾宪植 北京市委党校（北京行政学院）教授

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大家好，今天讲课的内容是推动京津冀协同发展，疏解非首都核心功能。京津冀协同发展上升为国家重大战略，习近平总书记非常重视。京津冀协同发展的目的就是要疏解北京非首都功能，缓解北京城市压力，治理北京“城市病”。

一、三地积极落实《京津冀协同发展规划纲要》

2015年4月30日，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。习近平同志在讲话中提到，推动京津冀协同发展是一个重大的国家战略。京津冀协同发展上升到重大国家战略高度，战略的核心就是有序疏解北京非首都功能。也就是说，北京要在京津冀协同发展这样一个大的战略空间中解决北京人口集聚、交通拥堵、房价过高等问题。

北京的人口、资源、环境负载过重，三者矛盾加剧，产生“城市病”。中共中央要求必须治理北京“城市病”。怎么治理？通过京津冀协同发展。

（一）北京

2015年6月13日，北京市委召开全市领导干部会议，传达学习《京津冀协同发展规划纲要》，并要求安排落实。会上，郭金龙同志讲话提到，北京要用实际行动扛起推动京津冀协同发展的重担。为什么说扛起？证明这个担子是非常重的，北京要全力推动京津冀协同发展。暗含的意思就是要通过京津冀协同发展来彻底解决北京现在的问题。

2015年7月10日到11日，北京市召开了第十一届委员会第七次全体会议，全会在充分调研的基础上，作出了聚焦通州、加快市行政副中心建设的重大决策。实际上，将通州打造成为城市副中心在2012年北京市第十一次党代会上就已经决定了。建设城市副中心，缓解主城区压力，北京形成多中心发展。北京市委十一届七次全会正式决定，把通州作为北京市的行政副中心，市委、市政府、人大、政协“四套班子”都要搬过去，而且确定了具体的时间表。

通过副中心的建设，真正缓解主城区的压力，让首都功能得到正常发挥，这对北京来说是一个非常重要的任务。所以，北京市委市政府在做出这个决策以后，在市委七次全会上明确指出：有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重。会议还指出，推动京津冀协同发展，是一场充满与机遇和挑战的“大考”。这就是在考验我们的各级领导班子。也就是说，京津冀协同发展，疏解非首都功能，要作为考核任务分解下去，不仅要求在指定的时间充分完成，还要检验它的效果。所以，各级领导干部要加强指导，完成这个重要的任务。

（二）天津

2015年6月18日，天津市委代理书记黄兴国主持召开市委常委扩大会议学习讨论《京津冀协同发展规划纲要》。会议强调，要正确把握天津功能定位，在优势上做文章，在协同上下功夫，坚定不移实施京津冀协同发展重大国家战略。天津和北京的情况不一样，北京要挑重担，缓解压力，治理“城市病”，真正使首都功能得到充分的发挥。天津既要配合北京，也要发挥自身优势。这几年，天津经济发展非常快，国家给予优惠政策，使天津充分发挥自身的优势，在全国经济发展减速的时候，继续保持较快发展。所以，京津冀协同发展，北京天津正在形成合力，对于天津来说，更是利好消息。

目前，天津的优势是非常明显的。一是滨海新区发展。二是天津自贸区发展。三是天津自主创新示范区，与中关村享受同样的政策。四是“一带一路”政策，天津是起点。五是京津冀协同发展，政策在天津落地，而且天津是一个主体方。所以，天津提出要在优势上做文章。这个提法跟北京是不一样的，北京是重担，天津是要发挥优势。

（三）河北

河北在2015年6月24日召开省委常委扩大会议，学习《京津冀协同发展规划纲要》,研究讨论贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》的实施意见。会议强调，京津冀协同发展是重大的国家战略，对于河北来说是天赐良机。

为什么河北要提“天赐良机”？因为京津两市都在河北的包围之中，京津许多问题的解决必须依靠河北。同时，河北目前的问题也比较多。河北是一个重化工业省，贫困县较多，长期以来，北京、天津的发展对河北产生“虹吸”作用，大量的人才资源向北京、天津聚集，河北经济发展相对比较落后。再加上在国家经济转型过程中，河北作为重化工业省，任务比较艰巨。京津冀协同发展中把河北定为国家重要的商品物流基地，实际上是很大的转型机会。同时，京津的许多产业、功能要向河北疏解，对于河北来说，确实是天赐良机。河北的产业提升、贫困问题得到解决，同时保持持续稳定的发展，国家的支持、京津的辐射非常重要。所以，河北的提法叫做“天赐良机”。

可以看出，三方在京津冀协同发展问题上达成了共识，但是三方承担的任务是不一样的。北京是重担；天津是机会，可以发挥自身优势；河北是天赐良机，是一个难得的发展机遇。

 

二、高层推进京津冀协同发展

为什么京津冀协同发展目前来讲势头看好？一是我们国家发展的阶段性。经过几十年的发展，我国城市化发展加速。同时，转型期内经济发展方式发生了巨大的变化，经济结构的调整要求北京天津河北的首都核心区功能充分发挥，在国家发展中起到重要作用。二是党中央高瞻远瞩，高层推进。习近平总书记的三次讲话对京津冀协同发展起到了决定性的作用。

（一）按照习近平总书记要求，推进京津冀协同发展，疏解非首都核心功能

我们回顾一下习近平总书记对北京的批示和考察。郭金龙同志在北京市委十一届七次全会上提到：“习近平总书记视察北京并发表重要讲话，让我们思想豁然开朗、受到极大教育和鞭策。”作为北京地方的领导，必须根据党中央的战略安排打开自己的思路。为什么？因为北京是为中央服务的。中央根据它的战略要求，要求北京向哪些方面发展，北京的思路就必须跟着中央走。习近平同志的讲话还让我们受到极大的教育和鞭策。教育是什么？就是党中央的决策，让我们在思路上打开的同时，充分理解。鞭策就是要求我们必须加快缓解矛盾，治理城市问题，使首都功能得到发挥，适应国家战略发展转型期的需要。

郭金龙同志接着说：“现在，中央加强顶层设计，作出了全面系统规划，提出了明确目标任务。”顶层设计就是重大国家战略，京津冀协同发展就是重大的国家战略。系统规划，《京津冀协同发展规划纲要》以中央13号文件的形式下发，非常详细，时间表、路线图都非常清楚，而且提出了阶段性目标。

郭金龙同志也提到：“从国家战略层面动员中央部门、部队单位和兄弟省市共同行动，给予重大政策支持，进一步增强了我们的信心。”这也说出了北京的一些心里话，因为有些资源靠北京去动员是很难的，只有党中央下决心，我们共同行动，才能解决北京的问题。中央专门成立了京津冀协同发展领导小组，张高丽同志为组长，习近平同志亲自过问。党中央的推进，总书记的关心、支持，对北京来说是非常重要的。而且给予了重大的政策支持，来彻底解决北京城市发展中的困境，使我们增加了的信心，也使我们真正看到了希望。

郭金龙同志的这段讲话实际上说出了北京各级领导、市委市政府对党中央决策的理解，同时也是对北京工作的一种希望。

习近平同志对北京工作的三次指示具体是怎样的？我们稍微回顾一下。这种回顾也是让我们有更正确的方向，使我们对京津冀协同发展上升为国家战略这个思路更加清晰。

（二）习近平总书记对北京工作作出重要批示

习近平总书记第一次对北京工作的指示是在2014年1月24日。这里说一下背景，新的党中央上任以来，北京市委市政府希望党中央重视北京工作，对北京工作给予大力的支持，希望习近平总书记能够考察北京。但是习总书记工作非常忙，没有时间考察北京，所以北京市委市政府就把2013年的工作总结、2014年的工作安排报给党中央，让总书记充分了解北京的情况。习总书记很快就作出了一个批示。这个批示分为三个部分，非常重要。

第一个部分是对北京2013年工作的肯定。他是这样说的：“2013年北京市委政策贯彻落实中央决策部署，统筹推进首都建设和发展，各项工作取得新进展。”

第二部分是对今后工作的鼓励。“希望再接再厉，稳中求进，开拓创新，扎实抓好各项改革措施落实。”

第三部分非常重要，他对北京今后的工作提出了四个方面的重点。

第一，深入研究新时期首都城市战略定位。国务院对北京城市定位进行了批复，是在《北京城市总体规划（2004-2020年）》里面提到的。但是这个规划的时间跨度很大，城市发展有许多的变化。在新时期，转变经济发展方式，实现伟大中国梦的条件下，中国已经成为世界第二大国了，特别是城市化加快，北京在整个城市体系中、在国家战略中怎么定位？党中央要求北京必须进行深入研究。

第二，着力推动京津冀协同发展。习近平总书记第一次在对北京工作的指示中提到推动京津冀协同发展。实际上，总书记在考察河北的时候就已经提出了协同发展。协同发展跟我们过去提的一体化有所不同，一体化主要讲三方形成一个统一的经济体，而协同发展更讲究打破自家“一亩三分地”的思维定势，形成抱团发展的趋势。这是北京今后工作的第二个重点，着力推动京津冀协同发展。

第三，努力破解制约首都可持续发展的重大问题，和人民群众关心的热点和难点。北京属于超大型城市，人口已经突破2100多万，目前，“城市病”愈演愈烈。习近平总书记非常明确地提出来北京市委市政府必须通过协同发展，通过定位，首先在宏观上确定北京的发展规划，再具体落实，缓解北京压力，解决老百姓关心的问题。人民群众关心的问题，也是党中央关心的问题，是北京市委市政府工作的重点，必须得努力破解。

第四，坚决维护和谐稳定，以优良的党风、政风团结带领全市干部群众开创首都工作的新局面。对于北京来说，维护和谐稳定是压倒一切的大局。我们知道，北京这些年的治安状态可以说是全世界首都城市里最好的，我们有很大一批群众治安队伍，形成了我们的群众治安经验。有些网友评论“朝阳群众”为世界第五大情报系统，因为朝阳区群众发挥的作用非常大，为维护首都治安做出了巨大贡献。当然，“朝阳群众”是我们首都治安队伍的一个代表、一个标识，除了朝阳区，各个区都有群众治安队伍志愿者。比如，海淀区有“海淀网友”，丰台区有“丰台劝导队”，西城区有“西城大妈”，都在发挥着重要的作用。我们已形成了经验，并且要坚持下去。

这是习近平同志对北京工作的第一次批示。这个批示对北京工作具有引领性、指导性，也提到了北京现在的一些重点问题。北京市委市政府一方面传达落实习近平同志的批示，另一方面做好自己的工作，希望总书记尽快到北京来，对北京工作作进一步的考察，给出更加具体的指示。

 

（三）习近平总书记考察北京工作，就推进北京发展和管理工作提出5点要求

2014年2月25号，习近平总书记对北京工作进行了一天的全面考察。这个考察对京津冀协同发展、对北京工作都起到了重要的作用。习近平总书记的考察指示也是北京未来工作的重要依据。习近平总书记考察的地点都是目前大家关注的热点难点问题的关键。

第一个考察地点是北京市城市规划馆。城市规划问题是总体上的问题。第二个是雨儿胡同，考察玉河改造工程。城中心区是玉河改造工程最难的一段。第三是考察东城区的棚户区改造工程。第四是自来水九厂，考察北京的资源环境。还有轨道交通指挥中心，最后到首都博物馆看北京的历史和文化。总书记在每个考察点都有指示，这些指示对北京工作产生了督促、指导作用。

首先，城市规划馆。城市规划馆在前门大街，总书记主要去考察北京城市的总体规划。目前，北京执行的是《北京城市总体规划（2004-2020年）》，总书记看了以后提出来：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”同时，指出首都规划务必坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，贯通历史现状未来，统筹人口资源环境。总书记的指示非常好，但2004-2020年规划是否严格执行？不客气地说，并没有。

比如说，规划中规定2020年北京市的常住人口是1800万，但北京并没有严格按照规划控制，由于人口大量的聚集，北京常住人口2015年达到了2170.5万，大大超过了控制标准。虽然我们采取了许多方法，但是北京人口确实是失控的，这种失控给北京造成了巨大的人口和资源的压力。当然，北京人口控制是非常难的，但是既然作出了规划，就必须要严格执行。这种大规模的突破，我们就要采取措施，让人口对北京市区特别是城中心区的压力有所缓解。

我们的城市红线，实际上也突破了。规划里的主城区是四环，加上10个边缘城市集团，北京应该控制在五环左右。但是现在，许多住宅已经建到六环了，甚至有突破六环的趋势。所以，北京必须实行严格的范围控制，“摊大饼”太厉害的话，对北京城市发展非常不利，“城市病”会越来越突出，特别是交通问题。

总书记在考察的时候，对这些问题直接指出来了。既然已经突破了设定红线，城市规划必须得修改。所以，北京市委市政府对北京的总体规划进行了认真修改，现在正在报国务院审批。我们计划在2020年常住人口控制在2300万，这是一个非常艰巨的任务。北京这几年人口增长确实太快了，在全世界大城市里人口增长是最快的。

考察玉河改造工程和东城区棚户区改造。北京的城中心区过去是有水道的，北京实际上是一个水上的城市，但建国以后，许多区域的河道都堵上了，这几年开始疏浚这些河道。东城区玉河改造这段1000多米的距离，难度非常大。主城区玉河改造2005年立项，2007年开始改造，2013年改造完成，这一段改造得比较成功。总书记在这里提到，一些河道和四合院是北京文化的载体，城市建设必须要重视。之后，总书记到四合院老百姓的家里去看，嘘寒问暖，询问老百姓生活怎么样。关于城中心区改造要考虑老百姓生活的变化，通过城中心区改造让老百姓生活得更好，总书记都有具体的指示。

考察北京自来水九厂。北京自来水九厂是市区建设规模最大、最现代化的水厂，总书记在这里听取水源的情况，了解污水处理、垃圾处理、雾霾、环境资源等情况。北京是一个缺水的城市，资源压力非常大，随着北京人口膨胀，资源矛盾日益凸显，资源的人均拥有量在全国都是比较低的。北京每年自然形成的水量在20多亿立方，而需求水量去年达到37亿立方，有很大的缺口。作为首都城市，我们可以通过外部调水或者节水来解决。2014年，北京市南水北调中线一期工程正式通水，每年将有十亿立方米水入京，缓解北京的水压力。但是北京的节水任务还是非常重的，人口过度增长，资源矛盾还会加剧。所以，总书记了解北京的水资源、垃圾处理、雾霾治理的情况之后，专门做出指示，资源环境压力必须得到彻底的解决，除了北京，还要依靠周边去协调，使资源环境在一个大的范围内达到平衡。

之后，总书记来到市轨道交通指挥中心，听取北京交通工作汇报。现在，地铁已经成为解决交通问题的一个重要方面了，但是光靠建地铁不行，还要求疏解城市一些功能，优化城市布局，减少交通需求量的增加。北京交通为什么拥堵？一方面，基础设施还有许多的缺项，另一方面，城市布局不合理，造成了交通需求量的增加，而且交通需求量的增加已经大大超过了交通供给量的增加。这样，北京交通治理越来越难了。所以，总书记提到，北京如何解决好海量人口的出行问题是个大难题。要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置。也就是说，疏解交通拥堵是北京的一个非常重要的任务。

最后，总书记到了首都博物馆。首都博物馆是北京市市属规模最大的博物馆，展览着北京的历史和文化。总书记首先对北京这样一个文明古城的历史进行了解，他提到，北京有深厚的文化积淀，通过对历史的了解，也看到了中华文化的深厚和凝重，也希望北京在实现中华民族的伟大复兴中发挥重要的作用，因为它有很深厚的文化和历史资源。

考察结束后，总书记对北京发展和管理工作提出了5点要求。这5点要求对北京工作是有引领性、方针性、方向性的。

第一，明确城市战略定位。要求北京坚持和强化“四个中心”的功能和作用。政治中心、文化中心、国际交往中心是首都原本具备的，科技创新中心是北京市委市政府根据总书记的要求提出来的，同时也考虑到北京的优势所在。科技创新中心一方面是引领全国的，另一方面是北京的支柱，对此，总书记给予了充分肯定，并作为北京的核心功能提出来。同时，要求深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略。最后，提出一个非常高的要求：努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。这是北京城市发展的方向，国际一流是高标准。

第二，调整疏解非首都核心功能。前面是目标性的，后面是具体的。调整疏解北京的非首都核心功能就是要缓解北京的压力，使首都功能真正得到发挥。

第三，提升城市建设特别是基础设施建设质量。总书记特别提到一个概念，就是遏制城市“摊大饼”式的发展。基础设施建设可以适度超前，但是要遏制“摊大饼”式的发展。我国许多城市的发展现在还是单中心主体、“摊大饼”式的，这种发展方式到会造成严重的“城市病”。北京必须施行多中心发展。

第四，健全城市管理体制，提高城市管理水平。特别提到要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。

第五，加大大气污染治理力度。

习近平总书记的五点要求，实际上是指出了北京未来发展的一些重点，也指出了北京城市发展的短板和要害。总书记要求北京在这些方面要采取一些措施，解决许多应该解决的问题。

 

（四）京津冀协同发展上升为国家战略

2014年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，明确提出实现京津冀协同发展是一个重大国家战略。第一次把京津冀协同发展上升到重大国家战略高度，并提出加快走出一条科学持续的协同发展路子来。京津冀一体化提了这么多年，一直没有突破。为什么？京津冀三方形成不了统一的协同。同时，国家在战略支持上也没有将其作为重点。新一届中央领导集体上来以后，先后提出三大国家区域战略：首先，京津冀协同发展重大战略；其次，“一带一路”国家战略，涉及十几个重点省份；第三，长江经济带，主要是长江流域区域开放开发战略。京津冀是首都区，涉及两市一省，中央高度重视。

习近平总书记就推进京津冀协同发展提出7点要求。

一是要着力加强顶层设计。这里讲的顶层设计就是现在已经出台的《京津冀协同发展规划纲要》，这个纲要出台非常难。10年前国务院就提出建设长三角、珠三角、环渤海三大城市圈，长三角、珠三角的区域规划2010年9月就批准了，已经执行了5年多了，而京津冀协同发展规划很长时间拿不出来。就是因为三家没有形成合力，没有形成统一的意志。习总书记在讲话里提得非常清楚，要求尽快拿出来。2015年2月10日，纲要的草案就出来了。中央财经领导小组会议审议研究，4月30日中央政治局会议审议通过。

二是要着力加大对协同发展的推动。总书记提到，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。在党中央的领导下，三地必须统一，要完全服从中央的要求，使京津冀协同发展得到迅速的推进。

三是要着力加快推进产业对接协作。这也是京津冀协同发展的重点。

四是要着力调整优化城市布局和空间结构。北京产业疏解，河北和天津产业衔接，再加上通州区的建设，在整个环渤海大空间中进行新的城市布局。

五是要着力扩大环境容量生态空间。治理污染，单靠北京是治理不来的，要在整个京津冀、整个环渤海，甚至更大的空间里治理，因为转变经济发展方式是全国的宏观政策。也就是说，各级领导的要把思路提高到国家战略高度来考虑我们的生态环境问题。

六是要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域。所谓交通先行，也就是基础设施先行。我们提到“轨道上的京津冀”，就是通过基础设施建设首先推动交通一体化，使三地联合起来。

七是要着力加快推进市场一体化进程。

这里提到京津冀协同发展的三个重点：一个是交通网络建设，一个是产业衔接，再一个就是在更大范围内治理环境问题。

（五）《京津冀协同发展规划纲要》明确三地功能定位

习近平总书记就推进北京发展和管理工作提出了5点要求，对京津冀协同发展提出了7条要求，都是经过了充分调研得出来的。2014年2月25日考察北京是最后一站，在这之前总书记还对天津、河北进行了深入的考察。

2013年5月14日到15日，习近平总书记在天津考察，充分了解情况。天津作为北方重要的经济中心，发展得很快。总书记在调研时提出要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2013年8月，总书记又到河北考察。实际上，京津冀协同发展的概念就是总书记在河北提出来的，在北京作第一次指示。目前来说，治理河北确实是一个比较难的事，转变经济发展方式的压力非常大，钢铁、煤炭、水泥、玻璃都是河北的支柱产业，并且都是高污染产业。北京发展要求好的空气环境，这些产业如何转型，总书记非常重视。

习近平总书记对北京、河北、天津进行充分调研以后，召开了京津冀领导干部座谈会，这也是党中央经过深思熟虑的。《京津冀协同发展规划纲要》出台以后，根据总书记的指示，首先对京津冀三地进行了明确的定位。

首先，北京市是“四个中心”：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，非常明确，这叫首都功能。

天津定位没有太大变化，提到了“一基地三区”，即全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。研发基地主要指滨海新区，国际航运核心区主要指天津港，金融创新运营示范区和改革开放先行区讲的是天津自贸区。

河北的定位变化比较大。河北是国家重化工业基地，要求河北必须转型。《京津冀协同发展规划纲要》对河北的定位也叫“一基地三中心”。第一个是全国现代商贸物流重要基地。它是以第三产业为主体的基地，河北的商贸物流从哪来？来自北京大量市场功能的疏解。北京有很多的市场，特别是北京的区县，朝阳、海淀、丰台、大兴，很多的区域性市场必须转移出去。一方面是支持河北现代商贸物流基地的建设，另一方面缓解北京的功能和人口压力。所以，北京首先着手的就是区域市场转移，包括动物园、大红门等小商品市场和服装市场，朝阳区转移比较成功的是西直河石材市场。当然，区域市场转移要靠两只手，一是国家的规划政策，二是市场的力量。河北在交通、市场等方面必须做出巨大的努力，使人气聚集。

第二个是全国产业转型升级试验区。作为全国的试验区，河北的重化工业要转型升级。改革开放到现在，我们必须以创新为驱动，中央提出来叫供给侧结构性改革。所谓结构性改革，就是过去需要的那些动力逐渐减弱，原有优势逐渐衰退，我们要形成新的优势，创新为主要的动力。创新要求必须淘汰掉过去那些过剩的产业产能和一些“僵尸企业”。比如，河北一些钢铁企业，实际上都是“僵尸企业”了，必须要转型，转型为创新企业，转型为有活力的企业，转型为真正符合经济发展需要的企业。所以，河北在产业转型方面的压力非常大，中央把它作为转型升级的试验区。

第三个是新型城镇化与城乡统筹示范区。河北的中心地区有两大直辖市，其中北京是超大型城市，聚集了大量人口，但北京的周边地区城市体系严重发力不足，都是中小城市，特别是一些中等城市，发育不完全，跟北京形成了很强的梯次，很难吸引人口集聚。大量人口跑到北京，使中心城市压力过大，而周边小城市相对发展不足。这是河北现在的情况。因此，在国家转型、城镇化发展的时候，要在这里做出示范区，大中小城市配合发展。

最后，是京津冀生态环境的支撑区。河北21万平方公里的面积对北京的基础环境形成了支撑。北京的空气污染不能单说河北，环渤海地区，甚至整个北方的污染都对北京有影响，但是河北是基础支撑，河北生态转变对北京的生态环境至关重要。所以，河北的定位特别提到了环境保障。

中央对京津冀三地都有了明确的定位，也使京津冀在这个定位中能够充分互补，发挥各自的重要作用，形成协同发展的优势。

 

（六）《京津冀协同发展规划纲要》提出了三个重点

《京津冀协同发展规划纲要》提出了三个推行重点：交通、产业和环境。

首先，交通。现在形成的巨大交通网，北京是最集中的，天津比北京差了很多，河北在高速路的数量在全国排在第三位，但是缺乏必要的配套。北京、天津、河北都有许多“断头路”，道路过度向北京集中，就会产生交通拥堵的情况。所以，除了要把北京的“断头路”接上，河北的地级市、县级之间的“断头路”也要接上。比如，承德、张家口两大地级市之间，没有高速路衔接，从承德到张家口必须要经过北京，这就对北京形成了交通压力，许多外地的大型运货车还造成了交通污染。怎么办？让张家口和承德连起来。所以，2015年年底，张承高速实现通车，缓解了北京的压力。过去这种大规模基础设施建设没有考虑到全局，现在，经过京津冀协同发展，考虑全局，解决京津冀三地交通瓶颈问题。所以，交通必须得先行。

还有机场的合理使用。北京新机场正在建设，但天津机场闲置。怎么让天津机场合理使用起来呢？京津冀三地联合起来。首都机场、天津机场、河北正定机场同时管理，北京周边的几个机场资源共享，缓解北京压力的同时，也使这些机场得到充分的利用。

其次，产业。交通先行之后，许多产业就可以从北京出去了。北京之所以形成这么多市场，就是因为交通过度向北京集中。市场形成的一个先决条件就是流通，流通最好、成本最低的地方容易形成市场。要让北京的基础设施先出去，才能把市场疏解出去，才能使产业形成良好的衔接。

再有，环保。现在大家公认的、迫切需要解决的就是环保问题，环保是一个长期的问题。

京津冀协同发展的三个突破点使三地真正结合起来，形成一个整体，共同解决问题。

三、疏解非首都功能，治理北京“城市病”

《京津冀协同发展规划纲要》提出，京津冀协同发展的战略核心就是疏解非首都功能，解决北京现在的“城市病”问题。北京现在突出的“城市病”主要表现在几方面。

一是人口过度膨胀。人口膨胀造成了资源环境的巨大压力，必须要减压、疏解。怎么减压、疏解？就是要控制人口。控制人口要做到两方面：一方面是控制人口的增长，也叫数量控制。《京津冀协同发展规划纲要》中强调，到2020年北京的常住人口不要超过2300万。现在，北京的人口增长已经很快了，要进行减速。2000年到2010年是人口增长最快的10年，每年平均人口增长60多万，相当于一个城市的人口，年人口增长最多时达到100多万。2010年以后，北京市开始有意识地控制人口数量，但平均增长也接近50万人。2014年北京人口增长是36万多，想达到2020年人口不超过2300万的目标，就要做到从2014年到2020年，年平均增长不超过25万，这个压力是非常大的。但是北京有决心，2015年北京的人口增长为18.9万。2015年是一个特殊的年份，减少人口增长相对来讲比较轻松，但是以后，尤其是在鼓励二胎之后，婴儿出生率提高，仅户口的自然增长就有很多压力性因素。所以，控制外来常住人口相对容易一些，但是对于户籍常住人口，尤其是刚出生的户籍常住人口的增加，北京的压力很大。

另一方面是减压，调整存量。北京的中心城区主要是城六区，包括东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山，其中最核心的是城二区，也就是首都核心功能区。北京城六区面积为1368.32平方公里，占整个北京市区总面积的8.3%，而人口却占整个北京市常住人口的59.3%，城六区的人口密度可想而知。特别是北京的核心功能区，东西城平均一平方公里就有2.3万多人，其中东城区为2.1万多人，西城区2.5万多人。这在全世界大城市核心区里密度是最高的。因此，现在要降低人口增长，提出了疏解目标，即到2020年城六区常住人口减少15%，相应就是减少500万人。

所以，缓解北京城中心区的人口压力，一方面是控制增量，另一方面就是调整存量。城中心区的人口过多，可能造成交通拥堵，或者棚户区增多，这给北京带来很大压力。所以，北京首先要把这些人口疏解出去，这个疏解就是首都非核心功能的疏解。

当然，疏解是有梯次的。比如，首先要疏解区域性专业市场等服务行业，疏解出去一些流动人口。鼓励北京周边地区，河北、天津等地创造更好的市场，以吸引更多的人到那里就业。比如，河北的永清、白沟、高碑店等形成一些新的市场中心，让北京的市场出去，缓解人口压力。再有，北京市政府也要搬出去，要建设副中心，缓解城中心区压力。北京市政府的搬迁大概可以疏解40万人，同时北京市行政副中心的建设也能使北京形成多中心发展。

以上我们讲的是北京市的压力首先体现在人口高度的集中膨胀。对于人口的疏解，要通过疏解功能、建设行政副中心、河北和天津等地的配合来完成。北京现在疏解到河北去的产业包括汽车产业、医药产业、电子产业等。疏解到河北，一是因为北京的人口压力过大，二是因为要进行产业调整。在《国务院关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》中“同意在北京市开展服务业扩大开放综合试点，试点期为自批复之日起3年。”“经过三年试点，通过放宽市场准入、改革监管模式、优化市场环境，努力形成与国际接轨的北京市服务业扩大开放新格局，积累在全国可复制可推广的经验，使服务业扩大开放综合试点成为国家全方位主动开放的重要实践。”以此来缓解城市的压力。

 

北京“城市病”的第二个表现就是城市发展布局严重不合理。发展布局不合理也造成了北京交通、人口的压力，使核心区的首都功能难以发挥。这次借助京津冀协同发展，借助中央对北京的支持和要求，北京决定尽快形成多中心发展。实际上，北京提出多中心发展是在《北京城市总体规划（2004-2020年）》里提出的。当时提出来要建11个新城，包括三个综合性新城——通州、亦庄、顺义新城。但是这些新城相对比较弱化，因为这些新城很多是郊区区县的县城，或者区政府所在地，本身就聚集了大量人口，没法缓解城中心区的压力，它并不是真正意义上的新城。顺义新城是由当时的区政府所在地形成的；亦庄是“有业无城”，住在亦庄的人可能并不在那工作，没有形成“职居平衡”；通州相对比较弱化，是因为当时想把它列为副中心，建设也很缓慢。这次在中央的支持下，北京市作出决策，要加快通州区的建设，使它成为北京市行政副中心。通州区的建设一是可以缓解北京城中心压力，二是通过它的建设，使北京形成多中心发展。

这次通州区要求必须实现“职居平衡”，许多问题必须得解决。一是要控制人口。通州区人口短期要控制在130多万，远期要控制在200万以内。北京市政府搬到通州以后可能会带来40多万人口。燕郊已经形成了巨大的人口聚集，有将近60万人，其中很大一部分人都在北京中心区上班，这就造成了通州的交通拥堵，所以交通的缓解也是非常重要的。通过建设城市快轨，是不是能够缓解交通拥堵，目前来说还是要通过科学的规划才能够实现。

所以北京未来的发展，一方面是要解决北京的问题，解决这个问题靠北京自身的城市空间很难做到，必须要依靠京津冀协同发展。所以在《京津冀协同发展规划纲要》中也提到了京津冀协同发展战略的核心就是要使北京的功能得到疏解。同时，北京市也要形成的合理布局，建设通州行政副中心。“十三五”期间，通州副中心建设就是北京的重点。到2017年，计划一部分行政事业单位搬到通州。通州的建设也应该按照宜居城市的标准来建设，这对北京是一个巨大的挑战。

当然，北京不能只有一个副中心，一个城市的发展要形成许多的功能性新城。比如，东京已经形成了7个副中心，这次奥运会场地建设可能又会崛起一个新的副中心。北京除了现在规划出来的新城之外，可能通过它的功能发展还会形成新的新城，比如新机场建设。顺义新城就是通过空港经济区建设起来的，而且这个新城本身已经形成了产业和人口的聚集。还有冬奥会，涉及延庆的发展。所以，北京今后会通过政府规划的力量和市场的力量，逐渐形成多功能中心。过去一个核心区形成的巨大压力逐渐得到缓解，使首都功能得到正常发挥的同时，也使北京的城市布局逐渐合理。所以，京津冀协同发展对于北京来说，是一个重大战略。

我们期望“十三五”期间，北京通过落实京津冀协同发展重大战略，使北京的城市发展越来越好，北京城市发展资源环境巨大压力得到缓解的同时，形成合理的布局，真正达到习近平总书记对我们的要求，把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。我们相信我们正在朝着这个目标迈进，我们相信我们也可以达到这个目标。

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责任编辑：王莹

文章来源：http://www.71.cn/2016/0302/867447.shtml