许耀桐：加强政府自身建设 深化行政体制改革

 

 

许耀桐 国家行政学院教授、博士生导师

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2016年政府工作报告全文将近2万字，分为三个部分。第一部分是2015年工作回顾；第二部分是“十三五”时期主要目标任务和重大举措；第三部分是2016年重点工作。三个部分都涉及政府自身建设和行政体制改革的问题。我们的经济要更好地发展，离不开政府自身建设和行政体制改革。梳理2016年政府工作报告，我从2015年政府自身建设和行政体制改革的进展、对政府自身建设和行政体制改革的分析评价、“十三五”期间政府自身建设和行政体制改革的工作重点三个问题，作出解读。

 一、2015年政府自身建设和行政体制改革的进展

（一）政府工作报告中关于2015年政府自身建设和行政体制改革进展的论述

2016年政府工作报告指出，通过“深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革。取消和下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管，优化公共服务流程。群众和企业办事更加方便，全社会创业创新热情日益高涨。”

2016年政府工作报告还指出，“推动依法行政和治理方式创新。国务院提请全国人大常委会审议法律议案11件，制定修订行政法规8部。政务公开加快推进，推广电子政务和网上办事。建立重大政策落实督查问责机制，开展第三方评估。”

另外，2016年政府工作报告指出：“深入开展‘三严三实’专题教育，锲而不舍落实党中央八项规定精神，坚决纠‘四风’，严格执行国务院‘约法三章’。加强行政监察和审计监督。大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，一批腐败分子受到惩处。”

（二）2015年政府自身建设和行政体制改革的八个重点工作

以上三段论述，总结起来就是肯定了2015年的政府自身建设和深化行政体制改革，认真地做了以下8件事：

第一，行政审批制度改革深入推进。行政审批制度改革是简政放权的主要抓手。简政放权是我国当前行政体制改革的重点。总得来看，2015年的行政体制改革向纵深发展，逐渐呈现出新的局面。其显著特点是继续推进政府的职能转变，实施了“四大结合”，即把简政放权与强化监管服务相结合、创新治理与法治政府建设相结合、体制改革与树立行政新风相结合、深化行政审批制度改革与其他体制改革相结合。行政体制改革的思路和举措可圈可点，产生了良好效果。特别在经济下行压力较大的形势下，政府希望通过简政放权进一步激发市场活力，简政放权的方式手段更为政府所倚重。

简政放权的主要途径是深化行政审批制度改革。通过行政审批制度改革促进政府职能归还市场、地方与社会，促成市场、地方与社会的发育和成长。党的十八大以来，本届政府在千头万绪的行政体制改革议程中，把行政审批制度改革作为主要的工作任务和改革的“当头炮”，表现得尤为亮眼。李克强总理上任伊始，就提出了要把全国仍有的1.8万多项行政审批事项——其中，中央层面有1700多项，地方层面有1.7万项——减少掉三分之一的改革任务。经过努力，在2014年年底时，中央层面上，先后取消和下放7批共632项行政审批等事项。目前，加上政府工作报告中提到的，2015年又取消和下放了311项行政审批事项，总共已达到了943项，超额完成了任务。现在，中央层面的1700多项，只剩下差不多800多项了。同时，2015年5月，国务院发布了《关于取消非行政许可审批事项的决定》的文件，将一些非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项，并明确表示今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。这就是2016年政府工作报告提到的“取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。”今后，不会再有非行政许可审批了。

在经济下行的形势下，深化行政审批制度改革起到了给企业松绑、为创业提供便利、营造了公平竞争环境的重要作用。所有的行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

第二，推进商事制度改革。主要是关于“三证合一”的改革，“三证合一”登记制度是指企业登记时依次申请，分别由工商行政管理部门核发工商营业执照、组织机构代码管理部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证，改为一次申请，合并核发一个营业执照的登记制度。各地按照国务院的总体部署，迅速加以落实。例如，四川省工商、编办、发改委、公安、国税等9部门联合行文推行“三证合一、一照一码”登记制度改革，要求各级登记机关实行“五统一”，即统一编码规则、统一源头赋码、统一登记表格、统一登记流程、统一档案管理，并由省工商局牵头负责“一照一码”登记制度改革工作，对全省统一社会信用代码的主体码段进行分配。这是政府工作报告提到的“工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管，优化公共服务流程。”

同时，推行从“先证后照”到“先照后证”的改革，有力推动了我国商事制度的整体变革。2015年10月，国务院出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》。12月，国务院常务会议决定深化开展证照分离试点，缓解市场主体办证难问题，在上海浦东率先实行。

 

第三，政务公开加快推进。全面推进政务公开，是要推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。要重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目的批准和实施，社会公益事业建设等领域的政府信息公开，推广电子政务和网上办事。政务公开推进了信息化建设在创新政府建设中的突出地位。一方面，政府强调要发挥信息化的推动作用，倡导各类信息资源的互联互通；另一方面，也要求适应“互联网+”思维，挖掘政府管理潜力。4月份，国办发布了《2015年政府信息公开工作要点》，对全年的信息公开工作作了全局性的规划，强化依法申请公开的管理服务。6月份，国办印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，要求提高行政管理透明度和政府公信力，推动形成全社会共同参与监管的环境和体制。在国务院许多其他专项文件中，例如综合执法体制、证照改革等方面，国务院也特别强调了信息机制的作用。

 第四，政府重大决策和政策以多种形式向社会广泛征求意见。这是有关决策科学化、民主化和法治化的问题。加强法治政府建设，必须做到决策方面科学化、民主化和法治化。关于依法决策，党的十八届四中全会《决定》已经作出了明确规定，要经过六个流程才是科学决策、民主决策。首先要公众参与，第二是专家论证，第三是风险评估，第四是合法性审查，第五是集体讨论决定，第六要建立重大决策终身责任追究制度以及责任倒查机制。科学决策还要发挥智库的作用。2015年初，中共中央出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，在《意见》里提出，要统筹推进党政部门、社科院、党校、行政学院、高校、军队、科研院所和企业以及社会智库的协调发展。《意见》提出的六大类智库建设为政府的决策提供了科学的支撑。此外，中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将政府协商明确列为一种协商渠道，提出了健全决策咨询机制、听证机制、意见征集和反馈机制等要求。

第五，第三方评估和社会评价。为什么要实行第三方评估？因为政府工作做得怎么样，绩效怎么样，不能自己说了算，需要引入第三方评估，得到社会的客观评价。第三方评估是政府绩效管理的重要创新，要成为一个重要形式。所谓第三方评估，就是要由独立的第三者或者委托一个第三者对政府的绩效进行评估，看看政府所做的工作效果怎么样。比如说，简政放权做得怎么样，不能由自己说了算，要由第三方来评估。第三方评估弥补了传统的政府自我评估的严重缺陷，在促进政府建设方面、政府管理创新方面都有重大的作用。

本届政府将第三方评估作为政府管理创新的一个重要突破口。早在2013年，国务院就引用第三方评估来督导政策落实情况。2015年8月，国务院常务会议专门听取了重点政策落实第三方评估情况。在此推动下，一些中央机构和地方部门纷纷委托第三方进行有关评估。例如，中央编办委托第三方机构对事业单位登记和验资改革进行评估；北京市改革办委托第三方机构对有关科技政策落实情况进行评估；贵州省委托第三方机构贵州省情研究会对35个省直部门、9个市（州）、2个省直管县（市）和18个县（市、区）展开政务公开透明的评估；湖北省还发布了由省社科院所作的全省全面深化改革的第三方评估报告。

 

第六，建立地方政府的权力和责任清单制度。建立权力清单、责任清单，就是对政府规定了“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则。2015年3月，中办和国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各级政府全面梳理现有行政职权并加以清理和调整，在2015年年底前基本完成省级政府工作部门和有行政职能的事业单位的权力清单公布工作。目前，全国31个省份已全部公布了省级政府部门的权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。

推行地方政府工作部门权力清单制度，促进了简政放权，提高了政府运作效率。权力清单和责任清单的建立，是一项革命性的改革，推进了对权力的制约，把权力关进制度的笼子。一年来，各地普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节，对政府部门权力“大起底”。公布政府部门清单的，大都建立了较为详细的行政职权目录，有的地方还建立“行政权力数据库”，确保权力行使有章可循、有规可依。在摸清底数基础上，各地按照“职权法定”原则，对部门行政职权全面削减。

第七，贯彻中央八项规定，搞好反腐廉政建设。政府工作报告指出，要“锲而不舍落实党中央八项规定精神”。2015年，全国查处违反中央八项规定精神问题共36911起，49508人受到处理，33966人受到党纪政纪处分。从2015年查处的问题类型看，违规配备使用公务用车最突出，达到8642起；其次是违规发放津补贴或福利、违规收送礼品礼金、大办婚丧喜庆等。从涉及的人员看，有10名省部级干部受到处理，8人被给予党纪政纪处分。为掌握全国贯彻落实中央八项规定精神情况，中央纪委在31个省区市和新疆生产建设兵团、66个中央和国家机关、111个中央企业、15个中央金融企业建立了落实中央八项规定精神情况月报制度。而且规定，紧盯住传统节日等重要的时间节点，每个月、每个季度、每半年和全年都要进行通报。

政府工作报告指出，“大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，一批腐败分子受到惩处。”在这方面，包括2015年在内，十八大以来全国已有136名副省部级以上的“老虎”落网（最近一个落马的是2016年3月4日全国人大教科文卫委员会副主任王珉涉嫌严重违纪），其中包括副国级及以上官员周永康、令计划、苏荣、徐才厚、郭伯雄5人、军队的军级贪官47人。厅（司）局级以下的“苍蝇”贪官共有9万多被拍。2016年继续加大反腐力度，仅年初至今，已有8个副省部级以上干部和50多个厅官被查处了。

第八，加强中央巡视和专项巡视工作。党的十八大以来，在反腐败方面采取了一个很重要的举措，就是通过国家监察部门（中央纪委）派出中央巡视组进行巡视，也派出专项巡视组进行专项巡视。在不到两年的时间里，中央巡视组已经巡视了66个地区和单位，实现了对31个省市区和新疆生产建设兵团全覆盖。2015年中央巡视组全面开展专项的巡视，加大对国有企业的巡视力度，探索分行业、分领域开展专项巡视，实现对中管国有重要骨干企业和金融企业巡视的全覆盖，还对已经巡视过的地方或部门杀个“回马枪”，检查整改落实情况。目前，中央巡视组已具备了每年可以对60多家单位进行专项巡视的能力。开春以来，中央巡视工作动员部署会议召开，部署2016年第一轮中央巡视工作。经中央批准，2016年中央第一轮巡视将对32家单位党组织开展专项巡视，同时对辽宁、安徽、山东、湖南4个省进行“回头看”。

 

二、对政府自身建设和行政体制改革的分析、评价

2015年政府自身建设和行政体制改革取得了显著的进展和成绩，正如2016年政府工作报告所说，是“在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，全国各族人民以坚定的信心和非凡的勇气，攻坚克难，开拓进取”而取得的。当然，我们也还存在不足和问题，需要加以分析评价，并从中探讨原因，以便为今后的进一步改革提供借鉴。

（一）对政府自身建设和行政体制改革取得成绩的分析

一是2015 年的行政体制改革贯穿简政放权深化审批制度改革的主线，突出了调整政府与市场、社会关系的总基调，并着力强化政府自身建设。行政审批制度改革的范围之广、力度之大，充分显示了党中央、国务院非凡的改革勇气和责任担当，一系列举措直指要害，特别是对中介组织的清理，使行政审批改革更为深入。同时，2015 年注意到了以往放权后的薄弱环节，更加强化了监管和服务，力图实现放、管、服三者的协调。

二是注重强调改革创新与法治的关系，要求于法有据，运用法治思维和法治方式推动改革。这在推行权力清单和责任清单中表现得尤为明显。

三是注重发挥信息化的优势，不断挖掘信息化对政府管理的潜力。在经济下行压力的大背景下，信息化不仅是推动经济平衡发展的新引擎，也是政府管理的助推器。

四是改革出台的政策措施取得了显著效果。政府直接或间接的改革举措，产生了积极的社会效应。全国经济发展速度虽然放缓了，但结构在优化、动力在转变，政府的改革举措释放了大量市场潜能和社会活力。根据国家发改委主任徐绍史在2016年2月4日国务院新闻发布会上介绍，2015年，平均每天新登记企业达1.2万家。

（二）对政府自身建设和行政体制改革存在问题的分析

第一，政府职能转变方面。简政放权的背后实际上就是政府职能的调整问题。行政体制的运转是以职能为基础的，具体表现在机构编制上，什么样的岗位承担什么样的工作，要有相应的人财物来加以保障。从政府内部来看，上级向下级下放权力意味着本来应由上级承担的工作改由下级承担，但下级政府及相应部门的资源配置却没有跟上，现有的人力资源，无论从资质还是数量上无法应对这些新的职能。本届政府在机构改革方面设立了红线，就是编制总量不增加。这就意味着每一个地方只能自行进行内部机构调整，但编制调整又是牵一发而动全身的工作，涉及各个部门各条线上的调整，地方政府合理调整的范围、原则或依据等，一时还难以确定和跟上。

第二，行政审批制度改革方面。李克强总理强调，放权和监管要同时转动起来，政府改革才能顺利推进。2015年虽然政府在放权上举措不少，但市场、社会和地方各级却存在接不住、接不好的问题；监管虽然得到了强调，但也确实显得力不从心。事实上，管好可能比单纯下放难度更大，而其紧迫性也愈加突出。不少分析已经指出，在行政审批制度改革方面存在“含金量不高”“肠梗阻”“放需不匹配”“放责不放权”“放的系统性不足”“接不好”“放与管错位”等等，诸多问题。

第三，政府加强监管方面。政府对监管的认识和行动还较为滞后。世界上任何一个政府都需要发挥监管职能，其目的是维护公共利益。但具体监管什么、怎样监管，就在于对政府和社会的边界有一套明确的理论，既要维护社会权利，又要保护公共利益，在公私之间有法律界线。目前，在市场不太规范、法律不太健全的情况下，我国政府监管有过度的动机，监管方式方法也比较简单粗糙，监管的基础条件还未完全打牢。特别是国家对整个社会相关信息的掌握，还不是很齐全很完备。例如，基本的人口数据、财务信息、企业公司或社会组织的财产等，对政府有效监管起着极大的制约。此外，政府现行体制中存在的“五龙治水”、权责错位，有利则抢、有过则诿的情况，也使得监管打了折扣，缺乏了实效。

第四，建立清单制度方面。现在提出建立的几个清单制度中，权力清单最为重要。推行地方政府和政府部门权力清单制度，是推进简政放权、深化行政审批改革的重要一环，也是法治政府建设的重要内容。尽管不少地方已经公布了权力清单，但这一改革仍然存在一些问题。例如，各地制定权力清单的标准并不统一，权力清单和责任清单的性质不太明确。这些清单的实质要使政府权力运行法治化，但已经开列的地方都没有明确表明这些清单的性质，多以通知的文件形式提出，是否具备法律效力，政府和大众都心存疑惑。如果不具备法律效力，仅仅是对政府权力和责任的清理汇总，在具体的行政行为上就没有太多规范意义，清单编制和公布主体仅仅满足于完成政治任务的需要。又如，清单的编制和公布还不规范。编制过程中存在着一定程度的越权、违法现象。两办发布的关于制定权力清单的指导意见，需要一个更为具体的规范来落实，必须启动法律对清单的审查机制等。而具体到对权力事项的清理上，又面临着于法有据和地方自主创新涉及权力调整的关系问题。此外，权力清单标明权力事项的色彩比较深，对限权这一权力清单的底色反而突出不够，对行政执法权、审批权等的关注较多，而对行政中的立法权、决策权等关注不够。

 

（三）对政府自身建设和行政体制改革存在问题的原因分析

对以上存在的问题进行原因分析，必须处理好三个关系：

一是必须处理好改革创新与法治的关系。2016年政府工作报告指出：“发展根本上要靠改革开放”“必须全面深化改革”。全面深化改革和全面依法治国是相互统一、相互促进的，但两者之间又存在明显的差异。法治要求于法有据，要求维护法律尊严和经济社会秩序，而改革则要求对现行不合理的制度安排做出突破，双方有一定的对立性。由于我国法治建设还在路上行走，并且刚刚启程不久，本身远未完善，这就需要遵循“在改革中完善法治，在法治之下推进改革”的基本原则。但在现实中，法治进程本身需要程序时间。从起始的立法环节看，需要论证和通过，需要充分平衡各方面利益需求，而一些改革则较为迫切，如何衔接好，确实考验着各级政府的智慧和能力。

处理好改革创新与法治的关系，需要重点关注四个方面：第一，要加快法律的修订或制定进程，对合理的、符合发展方向的做法及时予以确认，或对于改革及时地予以授权；第二，要充分发挥法律资源的优势。我国的省级人大、设区的地级市人大、还有经济特区等，现在都拥有一定的立法权，相关层级的政府就要开动脑筋、敢于担当，用足用好这些立法优势。此外，推动改革的相关部门还要善于向立法机构请求授权，给改革创造有利的法律环境。第三，要注重强化基层人员的法治思维，提升法治能力。基层政府既是改革主体，负有推动改革的重任，又是改革的对象，许多改革举措需要落实，政府人员的素质和能力决定了改革的成败。第四，要以体制改革营造法治氛围。“唯长官意志”现象的存在与法治的要求是完全相背的，它的存在有着体制弊端的土壤。我们要继续改革人事选任制度，建立一套公平的选人用人机制，使他们对法律负责、对人民负责。要进一步强化人大的地位和作用，强化人大对政府的监督，真正让党委在法律框架内活动。

二是必须处理好行政体制内部的一些关系。简政放权和行政审批制度改革，涉及到调整和理顺政府内部体制的关系问题。政府内部关系的理顺包括纵向的上下级关系和横向的部门间关系。从纵向上看，中央与地方，省与市县、市县与乡镇、街道与社区的关系，都存在着众多问题需要解决。当前的简政放权和深化行政体制改革，又以处理好与下级、基层的关系最为密切、突出，尤其体现为下级和基层能不能“接得住”和“接得好”下放的权力。2016年政府工作报告指出：“继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。”目前的情况是，上级政府下放权力时并未与下级进行充分协商，没有考虑下级的实际，有的审批权力实际行使的可能性小，有的则是将事务下放，由下级承办，可能加重了下级的负担。我国行政体制的集中性，决定了放权的单方性，上级占绝对主导地位，下级往往被动接受。很少有下级向上级还权还事，造成了简政放权和行政审批制度改革成效甚微。

三是必须处理好改革向前推进的相关策略的关系。行政体制改革作为新的全面深化改革的重要内容，要遵循“顶层设计”的原则要求。“顶层设计”是相对于过去“摸着石头过河”的一个提升。以往的“摸着石头过河”曾经取得了极大成功，但也存在着在探索过程中部门利益主导导致改革偏离共同利益的问题，最终强化了社会不公，出现了改革的碎片化。因此，现在强调“顶层设计”，有其合理逻辑。但从哲学思维上看，“顶层设计”和“摸着石头过河”分别体现的不同认识的方面，都有其合理性，也都有不足。“摸石头”导致的问题在于，它只对某一方面自身利益表示出眼前的关切，而“顶层设计”注重了长远的发展问题，则容易忽略各方对现实利益的需求。因此，必须把推进改革的“顶层设计”和“摸着石头过河”的策略很好地结合起来。

 

三、“十三五”期间政府自身建设和行政体制改革的工作重点

2016年是“十三五”时期的开局之年，政府工作报告对2016年和整个“十三五”期间如何加强政府自身建设、深化行政体制改革做出了很好的规划，强调了工作重点。2016年政府工作报告也明确了“十三五”期间进行政府自身建设、深化行政体制改革的背景和动力问题。总得看来，背景和动力就是政府工作报告中指出的，在“加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力”的要求下，进一步展开政府自身建设和行政体制改革。

具体说，“十三五”期间政府自身建设和行政体制改革的工作重点主要有以下五个方面：

（一）加快和加大力度建设“四个政府”

2016年政府工作报告指出：“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。重任千钧惟担当。面对异常艰巨复杂的改革发展任务，各级政府要深入贯彻落实新发展理念，把全面建成小康社会使命扛在肩上，把万家忧乐放在心头，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”报告提到的“法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”就是“四个政府”建设的问题。

第一，要建设法治政府。法治政府就是要做到“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”这24个字。要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要坚持依法履职，把政府活动全面纳入法治轨道。各级政府及其工作人员要严格遵守宪法和法律，自觉运用法治思维和法治方式推动工作。各级政府要依法接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受人民政协的民主监督，接受社会和舆论监督，让权力在阳光下运行。

第二，要建设创新政府。创新政府包含两层含义，一是政府推动经济社会发展的立足点必须放在创新驱动上面，而不能只靠过去的资源投入、资金投资，要靠创新驱动。现在，各国竞争优势主要是竞争创新的优势。二是政府自身建设方面也是这样，只有通过创新，才能够降低政府成本，提高政府效能。要解决政府创新发展当中存在的资源不足、动力不足等瓶颈问题，更要解决政府在创新当中存在体制机制方面弊端的问题。

第三，要建设廉洁政府。廉洁政府要求坚持依法用权，倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作。认真落实党中央八项规定精神，坚持不懈地纠正“四风”和继续严格执行国务院的“约法三章”，对腐败分子零容忍、严查处，腐败行为无论出现在领导机关，还是发生在群众身边，都必须严加惩治。

第四，要建设服务型政府。服务型政府就是要求必须坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民。经济发展进入新常态，精神面貌要有新状态。政府公务员特别是领导干部，要始终把为人民谋发展增福祉作为最大责任，始终把现代化建设使命扛在肩上，始终把群众冷暖忧乐放在心头。各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。

（二）推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展

第一，要以敬民之心行简政之道，切实转变政府职能，提高效能。

第二，要继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。

第三，要深化商事制度改革，开展证照分离试点。

第四，要全面公布地方政府权力和责任清单，在部分地区试行市场准入负面清单制度。

第五，对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格，实行目录清单管理。深化价格改革，加强价格监管。

第六，修改和废止有碍发展的行政法规和规范性文件。创新事中事后监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布查处结果。

第七，推进综合行政执法改革，实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督。

第八，大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。“互联网+政务服务”虽说是信息化建设，但实质是一种国家能力的建设，对政务公开、政府职能转变和行政体制变革具有重要推动作用。现在，整个互联网技术也更加发达，以此为基础的大数据正在深刻影响着经济社会生活。多年来，政府在信息化建设方面投入力度不断加大，许多政府部门硬件设备获得极大改善。但是，农村、基层和偏远地区硬件设备还相对薄弱。信息化建设最为重要的问题在于一方面有部门利益的阻挠，使得信息在内部掌握而不对外公开，造成“信息孤岛”现象，信息的碎片化现象严重。同时，信息建设机制也需要调整，以部门为中心的信息建设容易导致不能互联互通，对软件开发和系统维护还不够重视。这些都制约着行政效率的提高，对公共决策、公共服务产生不利影响。2015年8月，国务院常务会议审议通过了《促进大数据发展行动纲要》，把政府大数据建设和创造健康发展的大数据作为核心内容，表明了今后信息化建设的一个方向。

 

（三）坚持廉洁履职，深入推进反腐倡廉

在整个“十三五”期间，反腐败仍然面临严峻复杂的形势，不但要继续清除腐败的存量，更重要的是遏制腐败的增量。不让腐败产生，才是我们的根本目的。要实现这个目的，必须走制度反腐的道路。

第一，要确定制度反腐的根本保障措施，就是要形成和建构“不想腐、不敢腐、不能腐”的“三不”反腐制度体系。

第二，要认真落实党风廉政建设主体责任，严厉整治各种顶风违纪行为。全面从严治党要讲责任制。现在，新出台的《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条规定：“不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”各级政府的负责人，要承担起党风廉政建设的主体责任，凡是失职失责者，必须受到纪律的惩处。

第三，要加强行政监察，推进审计全覆盖。以减权限权、创新监管等举措减少寻租空间，铲除滋生腐败土壤。

第四，推动党风廉政建设向基层延伸，坚决纠正侵害群众利益的不正之风，坚定不移惩治腐败。

（四）增强政府和公务员的“四大意识”。

“四大意识”，即政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。通过增强“四大意识”，加强政府的作风和能力建设，打造高素质专业化的公务员队伍。健全并严格执行工作责任制，确保各项政策和任务不折不扣落到实处。

第一，增强政治意识。政治意识是指党的各级领导班子和领导干部都要坚持正确的政治方向，有坚定的马克思主义信仰和坚定的社会主义、共产主义信念，并为这种理想信念矢志不渝地奋斗。增强政治意识的重点，就是要做“政治的明白人”，增强各级领导干部的政治敏锐性、政治警觉性和政治鉴别力，不被负面舆论牵着鼻子走，坚守对党忠诚可靠的政治立场，无论在何时何地何种情况下始终坚定站在党和人民的立场上，严明和严守政治纪律和政治规矩，始终做到爱党、信党、护党、跟党走。

第二，增强大局意识。大局意识是指制定和落实党在各方面的决策部署，都要站在党和国家的大局上想问题，把国际国内“两个大局”、“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“五大发展理念”、引领新常态的科学内涵、精神实质学深学透、融会贯通，自觉贯彻到自己分管方面的工作中去。各级领导班子和各级领导干部，都要在自己的工作中认识大局、把握大局、服从大局，不能只关心局部而忽视全局，也不能为了局部而影响全局，更不能让局部和全局发生冲突；各级领导班子、领导干部所负责的各地区各部门各单位的工作，都要做到既为一域争光、又为全局添彩。

第三，增强核心意识。核心意识是指中国共产党作为执政党，在整体上是领导中国特色社会主义事业的核心力量，中国共产党的中央委员会，特别是中央政治局和中央政治局常委会，是对全党实行集中统一领导的核心。“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”在中央政治局常委会这个核心领导层，还要形成一个大家公认的、人民满意的中央领导集体中的核心，成为中央政治局常委会这个党的核心领导层中的核心。

第四，增强看齐意识。看齐意识是指要求各级领导干部自觉地向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，自觉在思想上政治上行动上同以习近平为总书记的党中央保持高度一致，坚决服从党中央集中统一领导，坚决维护党中央权威。现在，党中央要求各级领导班子和领导干部都必须有很强的看齐意识，必须经常看齐、主动看齐、做到真正看齐。增强看齐意识，始终同中央保持一致，坚决维护中央权威，切实保证政令畅通。这不是一般问题，而是关系党、民族、国家前途命运的方向性、原则性问题。

 

（五）健全督查问责机制，坚决整肃庸政懒政怠政行为，决不允许占着位子不干事

要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。官员不作为、庸政懒政怠政的问题，早在2015政府工作报告中就已经指出了，“对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。这表明，当前在行政体制改革和政府治理领域，执政党和政府如何治理工作不力、为官不为、庸政懒政怠政，已成为一个迫切需要解决的问题。

我们确实有不少官员勤奋奉公，追求创新，但也有不少官员出工不出力，思想境界不高、精神萎靡不振、安于现状、乐于守成。这一部分人或者工作不上心，多一事不如少一事；或者感叹现在当官没好处，对事情得过且过，拖着磨着，变相地“不给好处不办事”；或者不敢担当，怕问题，怕遭非议，遇到矛盾躲着来，碰到困难绕道走，不愿得罪人，充当老好人；或者认为干多干少一个样。从2015年开始，国务院已经分三批处理为官不为、庸政懒政怠政干部。2015年8月，国务院大督查第一批对7省的59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人党纪政纪处分，个别违法者受到刑事处理。9月，国务院大督查第二批针对资金沉淀、项目拖延、土地闲置、棚改迟缓等方面的懒政怠政不作为典型问题，依法依规对24个省(区、市)249人进行问责，给予党纪政纪处分。2016年1月28日，国务院大督查第三批主要聚焦教育、社会保障、住房保障、医疗卫生等民生领域不落实不作为的情况，针对保障性安居工程建设进度慢、公租房分配迟缓、安全生产隐患整改不及时和重点民生项目拖期等问题对1148名责任人依法依纪进行问责。

那么，怎样进一步解决为官不为、庸政懒政怠政呢？首先，要找一下原因。为官不为、庸政懒政怠政的内在成因：第一，理想信念缺失；第二，责任意识淡薄；第三，素质能力不足；第四，用人导向偏差；第五，制度规定缺陷。其次，要找一下动力。干部勤政务实、干事创业的动力来源，分析起来主要有三个方面：一为精神动力；二为物质动力；三为制度动力。这三大动力，不可偏废、不可或缺，相得益彰、相互促进。过去，我们对公务员和干部勤政务实、干事创业的精神动力过于强调、倚重，以致忽视甚至否定物质动力和制度动力的作用。现在，应在继续发挥精神动力作用的同时，将重点放在突出物质动力和制度动力的作用上。

在弄清楚以上原因和动力的情况下，就可以对症下药地制定相应的激发干部勤政务实、干事创业的具体举措。第一，要激发公务员和干部勤政务实、干事创业的精神动力，增强公仆意识、责任意识。第二，要激发公务员和干部勤政务实、干事创业的物质动力。要注重党在执政条件下公务员和干部的个人利益问题，切实解决公务员和干部收入过低和干事创业效益与其物质待遇不相称的问题。第三，要发挥制度功能，有效激发公务员和干部勤政务实、干事创业的制度动力。要让制度营造良好的政治生态和干事创业的宽松氛围，宽容失误，让制度释放出巨大能量，起到激励、引导、保护、督促公务员和干部勤政务实、干事创业的作用，真正使制度对创业者求贤若渴、知人善任，也使创业者心情愉悦，敢于担当。

 

 

 

责任编辑：王莹

文章来源：http://www.71.cn/2016/0308/869727.shtml