徐奇渊：从供给侧与需求端看2016年政府工作思路

 

徐奇渊 中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展研究室主任

完整报告：http://www.71.cn/2016/0308/869126.shtml

　　PPT：http://www.71.cn/2016/0309/870369.shtml

图解理论：http://www.71.cn/2016/0311/871781.shtml

2016年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第四次会议上，国务院总理李克强作政府工作报告，对2015年的工作进行了回顾，并对2016年的重点工作作出了部署。下面就和大家分享一下我们对政府工作报告的解读和分析。

今天主要讲四个部分内容：第一，简要回顾一下2015年的政府工作亮点；第二，回顾一下“十二五”期间政府工作的亮点；第三，展望一下“十三五”期间的政府工作思路；第四，着重分析2016年的政府工作思路和工作方法。

一、简要回顾2015年的政府工作亮点

（一）经济增长速度

2015年，我国GDP增速为6.9%，达到了2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议上提出的经济增长7%左右的预期。2015年，中国的GDP总量第一次达到67.7万亿元人民币，2014年GDP总量则为63.6万亿元人民币，也就是说，2015年GDP总量规模比2014年增加了4.1万亿元人民币。

增加的这4.1万亿元人民币大致相当于浙江省全年的经济总量，也就是说，2015年全国经济总量与2014年相比，又额外多出来一个浙江省的经济体量。从2015年的经济总量来看，基数已经超过60万亿元人民币，所以在这个基础上增长6.9%，规模就非常庞大了。因此，李克强总理在2016年政府工作报告中指出，现在国内生产总值每增长1个百分点的增量，相当于5年前1.5个百分点、10年前2.5个百分点的增量。经济规模越大，增长难度随之增加。

（二）经济结构改善

历年的政府工作报告在经济结构上都很强调两个方面的内容：一是从需求端角度看，不能过度依赖[s1] 外需，尤其不能过度依赖投资，要依靠内需，将需求的重点转移到消费上，因为消费是比较稳定的需求因素；二是从供给角度，也就是从产业结构来看，过去我们一直倡导提高服务业在国民经济中的比重，同时要逐渐降低制造业的比重。从世界各国的历史发展进程看，在一个国家从农业社会进入工业化，再进入后工业化的整个过程中，服务业的比例是逐渐提高的。可见，居民对服务业还是有很多需求的。

由此可以得出，2015年在需求端和供给端都有重要的改善。首先是在服务业结构上。2015年，服务业在国内生产总值中的比重第一次达到50.5%，这也是作为第三产业的服务业第一次达到这么高的比重。其次是在消费方面。2015年的消费占整个GDP比重的三分之二，这个比例也是非常高的。前些年，尤其是在2008年金融危机之前，消费在国民经济中的比例一直是40%，最高时才达到50%。

金融危机以后，尤其是近几年经济新常态以来，消费所占的比例越来越高，这主要有两个方面的原因：一是因为固定资产的投资增速在逐步放缓，二是消费自身的增速相对比较稳定。因此，从供给侧来看，服务业的比例在不断提高，首次超过二分之一；从需求端来看，消费的比例也在不断提高，达到了三分之二。同时可以发现，总体的经济结构更加趋向稳定，而且稳定的重心在国内消费方面。所以，我们认为经济结构的改善绩效是比较明显的。

（三）居民可支配收入增长

2015年，居民可支配收入实际增长7.4%，高于我国经济增长率6.9%，也就是说，居民收入的增长已经超过整个“蛋糕”的扩大速度。所以，居民收入在整个国民经济分配中所占比例也越来越大，这也是经济结构改善的一个重要指标。

（四）科技创新领域有所突破

2015年，中国实现了一系列的创新和科技进步，并且在各个领域都有重要的突破。

 

二、“十二五”期间的政府工作亮点

2015年，中国在经济增长、居民收入、生活水平、城镇化改革等方面都取得了巨大成就，尤其是在减少贫困人口方面。

首先，中国贫困人口情况变化显著。“十二五”期间，中国的贫困人口数量减少超过一亿。

2000年，联合国制订了联合国千年发展目标。这个发展目标的时间跨度就是从2000年到2015年，而这15年中的一个非常重要的任务就是减少贫困人口。中国是所有发展中国家里第一个实现减贫目标的，而且中国对全世界贫困人口减少的贡献率大概为70%。从这一点来说，中国为全世界的减贫脱贫做了非常重要、非常直接的贡献。这也是“十二五”期间一个非常重要的工作亮点。

在2016年政府工作报告中，李克强总理再次提到脱贫的问题。当前，我国贫困人口数量还有7千万，按照政府工作报告中所提到的工作节奏，到“十三五”结束时，要基本实现这些人口的脱贫，尤其是在“十三五”的开局之年，要将贫困人口数量减少1千万，这也是非常重要的一个目标。

三、“十三五”期间的政府工作思路

“十三五”期间，经济增长率要维持在年均6.5%。如果保持这个经济增速，也就意味着，到2020年，中国经济总量将超过90万亿元人民币。按照现有的人民币兑换美元的汇率来算，2020年，全国人均GDP将达到或者接近1万美元，这将是中国在近代历史上人均收入第一次达到或者接近1万美元。这是一个重要的门槛，也将是一个重要的历史标志。可以说，这是可以量化的一个经济增长的目标。

在政府工作报告中还有其他领域的一些目标，尤其是老百姓非常关心的问题，比如生态环保、城镇化等。除此之外，还列举了应该怎么样去实现这些目标。

李克强总理提到了三个非常重要的思路。第一，牢牢抓住发展是第一要务不放松。从中国的角度来看，发展是解决很多问题的关键，而且从人类历史、其他发达国家几十年甚至上百年的发展历史来看，任何国家都会在不同的发展阶段出现一些必然出现的问题，这些问题就必须要通过发展才能得到解决。

第二，大力推进供给侧结构性改革。2016年政府工作报告中提到既要做“减法”又要做“加法”，这就是要把扩大总需求和供给侧改革结合起来，一起推动政府工作。2016年政府工作报告中讲到：“在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革，既做减法，又做加法。”可见适度扩大总需求与抓好供给侧结构性改革这两者应该是相辅相成、互为一体的。

第三，加快新旧发展动能接续转换。改革需要新动能，经济要实现持续增长和发展就需要经济增长有动力。那么，这个动力来自于什么地方？在经济增长的过程中，如果我们不从宏观和微观的角度，而只从产业结构的中层层面来看，在中国，我们既可以找到一些非常乐观的新兴产业，比如3D打印、无人机、高铁、大飞机，以及“互联网+”等，同时我们也能找到一些比较悲观、亏损比较大的行业，特别是产能过剩的行业，像钢铁、煤炭、玻璃、水泥等工业和制造业。当这两个行业出现了冷热不均、过剩和短缺同时存的情况时，经济增长的动能就可能存在切换和承接的问题。

当旧产业出现萎缩，而新兴产业还没有强大到能够承接经济增长发动机时，也就是出现“青黄不接”的时候，新旧产业之间的调整就会比较痛苦。所以，政府工作报告中关于“十三五”规划的第三个工作思路，就是要实现新旧产业之间比较稳定、顺利的交替和接续，从而形成经济增长的双引擎。也就是说，这个引擎不但来自于新兴产业，同时也来自于旧产业。这种工作思路肯定会贯彻到2016年我们需要做的一些事情中去。

 

四、2016年政府工作思路的亮点

2016年是“十三五”规划的开局之年。在这一年中，政府工作思路有哪些亮点？我们如何贯彻“十三五”规划的总体工作思路？主要可以从以下几个部分来展开说明。

（一）2016年经济结构调整的新目标

1.经济增长率目标

2016年政府工作报告中提到的预期经济增长率区间是6.5%-7%。以前的政府工作报告对GDP增长率的目标设定都是一个数值，2016年则第一次给出了区间式目标，这就意味着既有下限（6.5%）也有上限（7.0%）。之所以提出区间式目标，主要是出于三个方面的考虑。

第一，稳增长，保就业。稳增长主要是为了保就业，这是政府工作报告中的明确表述。6.5%的经济增长率是理论测算和实践检验的结果。如果不能实现经济增长的下限，就业就可能出现问题。比如， 2008年的金融危机就发生在第四季度，而当时的季度环比折年率就是6.5%左右。按照6.5%的增速，整体就业率就能维持在比较合理的水平。

第二，做减法，调结构。供给侧结构性改革要做很多减法，比如去产能、去库存、去杠杆等。这样的话，经济增长的动力或者经济的上行就会面临压力，所以不能在推动深化改革的过程中期望过高的经济增长率。

第三，保持灵活度，留出相机抉择空间。6.5%-7%并不是一个具体的数值，而是指在这个区间内可以进行相机抉择。这就为财政政策和货币政策等相关政策的调整提供了灵活度。

2.对外贸易目标

过去关于对外贸易进出口总额增长率的计划是要达到6%，但是实际上，2015年的对外贸易进出口总额增长率是-8%，两者之间落差挺大的，差了14个百分点。那么，过去一年的外贸工作是不是看起来与预期相差很多呢？

2015年，我国出口增长率是-1.8%，与我们自己对比来看，出口增长率是下降的。但如果与全球的出口增长率进行横向对比就会发现，2015年全球出口增长率是-10%左右。也就是说，中国的出口只是出现了微小的调整，而全球的出口出现了-10%的调整。所以，从全球的出口贸易份额来看，中国的贸易出口份额不但是稳定的，而且还上升了一个百分点——从2014年占全球出口市场12%的市场份额提高到了2015年的13%。我们知道，全球贸易市场份额的基数非常大，能够提高一个百分点，这就显示我国贸易，尤其是出口贸易在全世界的竞争力还处于上升的趋势。从这个角度来看，我国在2015年的对外贸易工作的亮点是非常突出的。

2016年政府工作报告中还有一个和往年不同的亮点，就是在2016年政府工作报告中并没有提出一个明确的对外贸易的增长率。2016年的描述是：进出口回稳向好。对于回稳向好，我想应该有这样的一个判断：我们希望出口，包括进出口贸易，总体的增长速度要有一个回稳，至少下降速度要得到一定的遏制，在这个基础上，力争实现一定的增长速度的改善。

但是，全球贸易能够出口多少或者能够进口多少不仅取决于中国，进出口贸易的总量很多时候取决于境外，也就是全球经济，比如美国、日本、欧洲、东盟等经济体的外部需求。

如果看一下外部环境，我们就能更好地理解为什么设定“回稳向好”的描述。当前全球宏观经济形势用8个字来解释，首先是四个“高”：高流动性、高杠杆、高资产价格、高风险，这是一个方面。第二个方面是四个“低”：低通胀、低利率、低投资、低增长。在全世界都处于低投资、低增长的大背景下，我们要实现像刚刚加入WTO时那样的两位数的贸易增长是很难的。但是，我们要通过贸易结构的改善、国内生产结构的调整、产业结构的调整等措施，稳住或者提升出口产业在全世界的相对竞争力。这就是提出要实现对外贸易回稳向好的原因所在。

那么，为什么2015年全球贸易增速下降得这么快呢？第一个原因就是欧元、日元在2015年贬值幅度非常大，也就是汇率的原因。在这些国家出口数量不变的情况下，出口金额折算成美元势必会有明显的下降。第二个原因是，当大宗商品的价格在全世界出现疲软下降的情况时，全世界的总体贸易就会出现萎缩。在此背景下，我国出口出现将近-2%的增长，这恰恰体现出我国出口贸易的竞争力在全世界市场份额的不断扩大。

 

（二）对需求端的政策评估

关于需求端的政策，我们通常会提到财政和货币。

1.财政政策

财政政策是非常重要、引起各方热议的一个表述。2016年的赤字率提高到3%，2015年赤字率达到了2.4%，也就是说，2016年的财政赤字率目标比2015年的实际情况要提高0.6个百分点。2015年四季度的财政赤字率已经提高到了3.5%，而我们把2016年财政赤字率的目标提到3%，这就意味着，在有一定财政空间灵活度的情况下，2016年的财政赤字很有可能会超出3%的目标。

如果从近十几年的历史来看，将财政赤字率提到3%这么高的目标还是头一回。所以，很多人就会担心财政赤字的风险。那么，3%的赤字率意味着什么？

首先我们横向比较一下。比如说，2014年美国的财政赤字率超过了4%，英国接近6%，日本达到了8.8%。实际上，美国在2008年爆发金融危机之后的几年中，财政赤字率一度达到7%左右。因此，从横向上比较，中国3%的赤字率相对来说并不是特别高。

实际上，我们还可以找到另外两个参照系。第一个参照系就是关于财政赤字率的公约——《马斯特里赫特条约》，简称《马约》，是上世纪90年代初期在马斯特里赫特这个城市签订的，签订的背景是给欧洲国家加入欧元区设定一个门槛和条件。在《马斯特里赫特条约》里面提到，一个国家想加入欧元区，它的财政赤字率就不能超过3%，也就是说，3%的财政赤字率应该是一条警戒线。但是实际情况是什么样的呢？我们看到，欧洲很多国家的财政赤字率远远高于3%。如果能保持在3%以下，相对来说是处于一个比较安全的状态。

但是，即使2016年我国财政赤字率达到或者接近3%，我们也并不能把全部的注意力都放在这一点上，而是要关注另外两个问题。第一个问题是，这些赤字用到什么地方了，会不会带来经济的增长，能不能推动供给侧改革。第二个问题，从长期来看，我们的赤字率会不会回落，从而实现国债余额占GDP比例比较稳定的状态。

其实，从存量上来看，国债余额占GDP的比例是我们更应该关注的财政风险的指标。那么，国债余额占GDP的比例也有两条警戒线。第一条警戒线也是《马斯特里赫特条约》里面提出来的，即国债余额占GDP的比例要低于60%，这个国家才能够加入欧元区。但实际上，现在几乎所有的欧元区国家的国债余额占GDP的比例都远远高于60%，甚至达到、超过了百分之百，比如希腊，而像德国则在90%附近，所以说，60%这个警戒线对于很多国家来说是不适用的。那么，中国到目前为止的国债余额（包括中央和地方全口径的国债余额）占GDP的比例，明显要低于60%，也就是说，我们的财政赤字空间还是有的。

第二条警戒线是在金融危机以后，美国学者根据过去800年的金融危机历史总结出一个经验值，这个经验值就是国债余额占GDP的比例如果达到90%，经济体就容易陷入增长停滞的状态。实际上，很多发达国家都出现了类似的情况，比如欧洲出现日本化，美国有欧洲化的倾向等。那么，这里的一个背景就是，这些国家的国债余额占GDP的比例都已经在90%附近或者远远高于90%，它们的财政空间比较小，财政政策的效果也不太明显。

在中国，从存量的角度来看，我们的赤字空间还是比较大的。所以，有的人甚至提出，3%的赤字率仍是比较保守，我们可以做得更大一些。但是从宏观审慎和财政稳健的角度来看，3%的赤字率还是适宜的。

与财政赤字相对应的两件事，一个是“松”，一个是“紧”。

首先，财政赤字给我们的联想肯定是“松”。2016年政府工作报告提到的3%的赤字率，对应着就是2016年财政赤字会比2015年增加5600亿。在这5600亿的规模里，政府工作报告进一步提到，2016年赤字主要是通过减税的渠道来实现。减税有多种措施，比如，在2016年政府工作报告中提到的营业税改增值税。在营改增的过程中，要确保所有的行业都实现减税的效果。除此以外，还包括企业和个人所得税等都要进行调整。经过估算，减税幅度会达到5000亿人民币。赤字要提高5600亿元，那么减税就能够减掉5000亿，也就是说，将近90%的赤字的提高都是通过减税来实现的。

新常态一共有9个特征，其中最后一个特征就是政府在去产能的同时，要更多地通过市场来培育和发现新的产业、新的市场发展方向。这句话的含义就是，政府干预是有必要的，在去产能的过程中，政府可以起到推动作用，但是在发现新兴产业、培植市场发展新方向时，要更多地依靠市场的力量。在这样的语境下，政府就要减少干预。但是，财政政策在需求端要进行适当的扩大需求，引导企业的投资，也就是说政府还是要有一些作为的，当然减税就是一个比较好的选择。一方面，减税能够减少干预；另一方面，减税又能够给企业的投资、生产经营活动带来推动作用。所以，提高赤字率主要通过减税来实现，而且减税又能够同时减少政府干预，促进企业投资，促进居民消费。

减税是效果比较好的一种方式，但也有一些不同的声音。有人认为，在目前经济面临下行压力的情况下，减税的效果可能不如直接增加政府投资的效果来得明显。在学术界有一些数据测算，政府直接投资的乘数效应确实会比较明显，尤其是在经济下行压力比较大的时候。而减税未必会带来很高的乘数效应。因为即使政府减税，企业的收入增加，居民的收入增加，但如果居民对前景的信心不是很充足的话，居民可能会增加储蓄，所以减税带来的收入增加未必会全部拿来消费。对于企业来说也是这样，如果它的杠杆率比较高或者亏损比较多，减税带来的收入增加，企业可能会拿去弥补原来的亏损或者拿去缓解高负债所带来的偿还本息的压力，所以，减税也未必会带来企业的投资增加。

提高赤字率的财政政策，不仅是通过减税来实现，还要通过包括补短板等在内的一揽子计划来实现。财政会安排专项资金，投资一些短板部门，这些部门会直接带动企业投资和居民消费。

既然在5600亿新增赤字里有5000亿都要通过减税来实现，那么政府的直接开支比例可能是比较有限的，但是财政政策实际上是一松一紧，在紧的过程中能够腾出更多的财政空间、财政支出，从而投到补短板或其他方面中。

这个“紧”，在政府工作报告中也提到了，就是要优化财政支出结构。也就是说，一方面，财政收入面临下行压力；另一方面，又要提高财政赤字率，要补短板、要减税。所以就要优化财政支出结构，一些不必要花的钱就不能花。比如，“三公”经费要压缩。同时，财政预决算体制的支出体系要公开透明，地方政府的钱要省着花，有些地方不该花的就不要花，这是2016年政府工作报告中特别强调的。

以上内容都是财政政策在需求端的一些管理思路。2016年，我们总结了以下三个方面：第一，大的方向是要提高赤字率；第二，在提高赤字率的背景下，一方面要实行“松”的财政政策——减税，同时还要“紧”——优化支出结构，要减少不必要的财政开支；第三，把更多的资源腾出来补短板，放到政府投资、政府支出这样的领域，双管齐下。这样一来，我们的财政政策就能够比较好地对供给侧进行需求端的托底。这是需求端管理的财政政策部分。

 

2.货币政策

2016年，广义的货币增长目标有一个新的表述。在2016年政府工作报告中提到，M2（Broad money，即广义货币），也就是广义货币在2016年预期增长13%左右。回顾一下，2015年M2的增长是12%，那么13%的比例意味着什么？有人猜测，是不是政府要“放水”？我想不是这样的。我们可以从三个角度来看。

首先，货币政策是宽松还是紧缩，要看国际和外部环境总体的态势。国际金融市场是高流动性、高杠杆、高资产价格、高风险的，在这样一个大背景下，我们的外部环境处于资金大进大出（不但是在国内国外之间大进大出，而是在整个新兴经济体和发达经济体之间资金也是大进大出）、大幅波动的状态，金融资产价格的风险性也比较大。那么，在这样的背景下，我们的货币政策要有一定的灵活空间。我们特别注意到，货币政策的表述在总体上的基调是稳健的，而在稳健的同时，还提到了“灵活适度”。2016年的“灵活适度”与2015年的“松紧适度”的货币政策相比，在表述上有一些不同，这里的“灵活”是给货币政策提供更多的、相机抉择的空间。“灵活”并不意味着要“放水”。由于外部环境非常复杂，所以政策也需要有灵活性。

第二，国内环境。比如，最近的房地产楼市又有一些动荡。原来在二三线城市的房地产供给出现了过剩的情况，而从2015年下半年开始到现在，一些一线城市的房地产又出现了新的投资热潮。在这个过程中，货币政策如果再“放水”的话，风险就会比较大。所以，在当前的国内环境下，货币政策不宜“放水”过多。

第三，货币政策还面临着一个约束条件——在外汇市场上的人民币汇率有一个政策目标。2016年政府工作报告提到，一方面，我们要推进人民币汇率制度的改革，另一方面也要使人民币汇率在均衡水平附近保持基本稳定。这个重点是落在第二个方面，就是要保持人民币汇率在均衡水平附近的基本稳定。如果要保持汇率水平稳定，就意味着国内的汇率政策也要保持相对稳定，否则，降息太多，或者基础货币投放太多，外汇市场上人民币的汇率就会有一定的波动压力。

所以，从国际国内，以及外汇市场的目标来看，“灵活”并不意味着“放水”，而是像以前一样，要做一个稳健的货币政策，在稳健的背后，强调货币政策要具有一定的灵活性。这个“灵活性”并不是“放水”，而是要有一定的空间，要有相机决策的可能性。

但是反过来，灵活也意味着我们要对其他政策做一些配合。比如，对财政政策的配合、对供给侧改革的配合。

首先，供给侧改革需要有一个适度扩大需求的背景，需要有一个总需求比较合宜的环境。那么，货币政策在总体的供给侧改革背景中，就可以扮演这样一种角色，可以保持物价的稳定，保持总需求的稳定。比如，通过一些金融信贷政策加速企业的“去杠杆”，或减少“高杠杆”带来的压力。

第二，货币政策和财政政策的组合搭配问题。提高赤字率的同时，如果财政收入不能覆盖支出，那就需要发更多的国债，而发行国债就意味着可能会提高整个金融市场的收益率水平。因为总体的融资盘子是给定的，流通性是给定的，如果财政发行更多国债，就意味着整个市场的收益率水平会被提高。这个就是我们教材课本里面所讲的，赤字财政可能会产生挤出效应，通过提高市场利率来挤出居民消费和企业投资。所以，货币政策需要跟随调整，要有一个相机抉择政策的组合搭配。

那么，在确定要提高赤字率的背景下，货币政策就需要保持一定的灵活性。根据财政赤字的情况和新增国债发行的情况来调节金融市场的流动性，保证金融市场收益率稳定在一定水平，不至于上升太多，也不至于下跌太多，要保证金融市场的流动性比较稳定。

再回过头来看一下关于货币政策的表述，总体上要实现的目标是稳健型的货币政策，但是在这个稳健的背后，它又是灵活的。这个灵活，也有一个上限和下限，上限就是不“放水”，要给财政政策提供相适应的空间，要和财政政策搭配起来使用，稳定市场的流动性。另一方面，要给供给侧改革提供一个合宜的总需求的环境。

在货币政策的表述中，我们不仅看到关于广义货币量的评估，还有另外一个目标就是跟社会融资总量有关系的——社会融资规模目标被首次纳入政府工作报告。2016年政府工作报告中，李克强总理提到社会融资规模余额增长13%左右。这个13%的目标在2015年政府工作报告中是没有的。那么，我们来看一下历史的实际值。2015年，社会融资规模余额增长是12.4%，也就是说，2016年的社会融资规模要比2015年增加0.6个百分点。这个百分比的上升其实是略有宽松的，从数据上来看是这样的一个结果。

那么，为什么2016年要强调社会融资总量的增长目标？在此前有关货币增长的表述中，一般只是对广义货币供给提供一个数字增长目标，而今年，我们新增加了社会融资总量，我想它背后应该是有一些含义的。

我们以前讲社会融资或是金融市场融资时，是非常传统的。中国的金融市场，如果要进行融资的话，绝大部分情况都是银行给企业进行贷款。但是过去这些年我们发现，中国的直接融资市场发展得非常快，除了股票以外，还有债券。这些年，社会融资额总量标准推出以后，既有直接融资的占比，也有间接融资的占比（间接融资主要指银行贷款，直接融资指股票、债券等信托）。在直接融资比重不断提高的情况下，间接融资不断地下降，所以我们过去提的广义货币数量的增长目标，可能越来越不适合现在的情况。因为广义货币量的对应目标是银行资产负债表里面的数据，它可能更多地对应于信贷的扩张，而我们现在的这个市场，直接融资的重要性越来越高，所以我们现在不但要观察广义货币量（M2）的增速，同时也要观察社会融资总量的指标。而这两个指标就构成了我们对货币政策目标框架的一个理解，这是刚才我们讲的财政和货币政策。

 

（三）财政体系与金融市场体系中存在的问题

在财政体系、金融市场体系中，存在一些原有的矛盾和没有梳理清楚的问题。那么，2016年的政府工作报告也针对这些问题提出了一些工作思路。

1.财政体系

一直以来，在财政体系中，中央和地方政府之间存在财政的事权、财权不匹配的问题。所以在2016年的政府工作报告中，就有一些对中央、地方政府关系进行修正、梳理的措施。比如，在政府工作报告中有这样的表述：要充分发挥中央和地方的两个积极性，鼓励各地从实际出发干事创业，形成竞相发展的生动局面。那么，怎样调动地方的积极性？梳理的措施是这样的：将一些税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方政府适当地放权，并适当增加一些地方政府的债务限额。也就是可以通过两种渠道来增加地方政府的可支配预算——一种是收税，另一种是发债。

我们以前经常谈到的中央和地方政府的问题就是财权、事权不匹配。很多时候，如果只看预算，地方政府的财政可以说是捉襟见肘。而且，由于中央和地方政府在财权、事权上不匹配，就导致了一系列的问题。比如影子银行、地方融资平台不合理、地方政府债务过多、产能过剩、地方政府各个项目的重复建设等。这些问题的根源很大程度上在于地方和中央政府之间的关系没有理顺。

从2016年政府工作报告中可以看到，我们要对中央和地方财政进行一些修正，而这些修正正是通过税种的划拨、适当放宽地方政府的债务限额等措施来进行的。所以，这都是我们在财政体系方面要做的改革和调整。

2.金融市场

同样，在金融市场上也能看到一些改革的信号。这主要体现在两个方面。

（1）金融市场的监管

从2013年6月20日的“钱荒”开始，金融市场在最近这两年的动荡都比较厉害。那么，在这个过程中就有两种工作思路：一种思路是拉低被监管者的智商。也就是告诉市场，这个你不能做，那个也不能做。当什么都不能做的时候，就不用去监管，或者说监管的难度就比较低。另外一种思路就是拉高监管者的智商，就是让监管者变得更加聪明。因为监管者有很多，而各个监管者之间也需要进行协调和信息共享。但是，在金融市场中，信息不对称的问题非常关键，而监管者要解决的一个非常重要的问题，就是信息的共享和监管机制的协调。所以，在今年的政府工作报告中有这样的表述，就是要深化金融体制改革，加快改革完善现代金融监管体制，实现金融风险监管的全覆盖。也就是说，要提高监管者的智商，而不是拉低被监管者的智商。如果你告诉市场交易者和投资者，这个不能做，那个不能做，那么，这个金融市场实际上就处于一个冻结的状态，也就没有办法起到给市场资源的配制提供润滑剂的作用。所以，我们要真正发挥金融市场的作用，就需要全面提高改革和完善金融市场的监管体系，实现政府工作报告中提到的对于风险监管的全覆盖。

在金融体系、监管体系改革完善的基础上，我们就会有一个预期，就是由于监管体系更加完善了，所以金融市场能够发展得更好，而且能够走得更远。

（2）发展多层次资本市场，提高直接融资比重

我们之所以要提高直接融资的比重，发展多层次的资本市场，而不是像过去那样严重依赖于间接融资体系，也就是银行主导的融资体系，原因就在于，过去的资本市场结构是比较单一的。

当前，中国经济正处于转型的阶段，而这个转型体现在很多个方面。比如，从产业结构来看，以前我们很大程度上依赖于投资和出口这样的经济增长“双引擎”，而现在我们的经济增长越来越多地依赖于像服务业这样的行业。2015年，服务业占GDP的比重第一次超过了50%。同时，我们也强调要推动大众创业，万众创新。实际上，这个时候的金融体系和金融市场也要跟着发生一些转变。比如说，以前我们比较多地依靠制造业和出口投资，这些产业在很大程度上都属于资本密集型，也比较容易找到抵押品，像机器、厂房之类的，而在有抵押品的情况下，银行就比较容易给这些企业提供融资，推动他们扩大生产规模。这是在旧常态下经济增长、产能扩大的逻辑。

那么，到现在为止，这个逻辑还能不能继续实行下去呢？我们看到，服务业的比重在迅速提高，而服务业又有一个特点，就是最核心的生产要素很难作为抵押品。比如医院的医生，学校的教授等，都是最核心的生产要素。那么，像研发、环保、金融等很多服务行业的最重要的资产是无形的，甚至就是人力资本，所以这个时候，服务业就很难找到对应的抵押品，那么银行也就没有办法给他以充分的资金支持。虽然我们现在提倡大众创业，万众创新，但是很多创业者在创业的起步阶段却很难获得银行的资金支持。我们知道，银行实际上是一个风险规避者，并不太适合给高风险的项目进行投资，因为银行要控制不良贷款率。这个不良贷款率可能要控制在2%或者4%以下，也就是说，每100块钱的贷款里只允许有非常低的风险比例。

那么在经济转型的过程中，服务业要发展，大众创业、万众创新也是有风险的，所以在经济转型、结构调整的过程中，原来的那种过度依赖于银行主导的间接融资的金融市场也需要进行调整，所以我们提出要发展多层次的资本市场，要提高直接融资比重。

新旧产业、新旧动能之间都要有一个交替衔接的过程，与之相对应的金融市场的发展也需要有一个交替和衔接的过程，也就是说，间接进入市场和直接融资这两者之间也有对应的关系。

所以，在实体经济结构调整的过程中，资本市场的结构也要有相应的变化，这就是我们经常讲到的金融要支持实体经济。

 

（四）供给侧改革和适当扩大总需求之间的关系

平时我们更多地是单独从供给侧来讲要做什么，但是从2016年政府工作报告里就能够看到一些新的思路，这些新的思路把需求管理和供给侧改革结合在一起。下面我从三个角度来进行讲解。

1. 通过适当扩大总需求，给供给侧改革托底

我们知道，供给侧改革主要是做减法、去产能、去库存。这样一来，经济就容易出现下行的压力，所以这个时候就需要适当扩大总需求。

关于具体措施，在政府工作报告中有非常明确的表述。就是在适当扩大总需求的同时，突出抓好供给侧改革。而供给侧改革也有一些具体的措施，比如采取兼并重组、债务重组或破产清算等，积极处置“僵尸企业”。

财政部门如何在适当扩大总需求的同时，推动供给侧改革呢？比如说，完善财政金融的支持政策，中央财政安排1千亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。采取综合措施，降低企业的交易、物流、财务、用能等成本，坚决遏制涉企乱收费行为。

从刚才的表述里面我们可以看到，供给侧改革和适度扩大总需求这两者是有一个结合点的。在清理“僵尸企业”、去产能的同时，可能会导致一部分企业职工失业下岗，这就要求我们对相应的总需求进行管理和调控。

2. 供给和需求可以对接，而且需要对接

这一点在政府工作报告中有相应的表述，就是适度扩大需求总量，积极调整改革需求结构，促进供给和需求有效对接。这里特别强调促进供给和需求两者的有效对接，投资、消费要有机结合，城乡区域协调发展，形成对经济增长有效的、持久的内需支撑。从这个表述里我们可以看出，供给侧和需求侧的问题是可以结合起来解决的。

这里有一个非常典型的例子，就是关于房地产这个行业的。无论是对于决策者，还有对于居民来说，房地产都是非常引人关注的行业。可是现在，特别是在二三线城市，房地产行业出现了比较严重的产能过剩。那么，怎样化解房地产上游行业的产能，同时对房地产行业进行去库存的调整呢？这一点在政府工作报告中就有提及，其工作思路也是结合供给侧改革和需求侧管理这两个方面进行的。

我们首先来看一下房地产的上游行业，比如钢铁、水泥、玻璃等，这些行业都需要去产能。那么，在去产能方面我们该怎么做呢？

首先，我们要挖掘住房需求，这个就是需求侧；同时还要在供给侧上去库存。具体的措施是这样的：第一，2016年要改造棚户区住房600万套。这样就会对房地产行业的上游产业产生一些需求，对他们的产能就会有一定的影响。而这600万套的目标也将近占到了“十三五”规划期间2000万套总目标的三分之一，可见这个力度也是比较大的。

其次，怎样去掉二三线城市房地产的库存呢？去库存本身就是供给侧的事情，而我们也可以在需求端上做一些事情来实现这个解决目标。比如说，政府工作报告中提到，要通过税收、信贷政策来支持居民的刚需和改善性住房需求，并“建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步地纳入公租房供应”。这个例子就非常明显地说明，我们通过租购并举等公房政策来消化房地产的库存。另一方面，我们也能够同时满足居民住房的刚需以及改善性住房需求，这就把供给面的去库存和需求面的改善性住房，以及住房刚需进行了对接，也就是刚才提到的供给和需求的有效对接。

3. 有重点地找到供给侧和需求侧的结合点

我们强调要有重点地找到供给侧和需求侧相一致的结合点，也就是投资，尤其是对短板部门的投资。在宏观经济学里，投资是一个非常重要的概念，而且它的身份也很特殊。

从短期来看，投资是一个需求。我们都知道，消费、投资和出口是拉动经济增长的“三驾马车”，所以投资在短期内是一个非常重要的需求部门。从长期来看，投资又是一个供给。因为新的投资会形成新的生产能力。所以说，投资就是短期的供给管理和长期的供给侧改革之间的一个非常好的结合点。

从需求侧来看，短期内如果进行了大量的投资，就可以实现稳增长的目标。从另一方面来看，如果投资能够对现有的产业结构具有一定的调整效果，那么就可以起到供给侧改革结构调整的目标。那么，什么样的投资能够达到这样的目标呢？就是补短板的投资。我们在讲供给侧改革的时候，大部分都是在做“减法”——去产能、去库存、去杠杆、降成本，但是同时也要补短板。补短板就是要做“加法”，也就是说我们要找到一些投资的机会。这一点在政府工作报告中也有提到。

我们国家在基础设施、民生设施领域还有很多短板，而这些短板就是我们投资的机会。比如说，进行铁路投资、公路投资，建设重大水利工程，建设水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通等重大项目。短期来看，这些项目都能够实现稳增长，并且为需求侧提供比较合适的环境。从长期来看，它又能够改善供给侧的一些结构。所以说，供给和需求有很多的结合点，这两者并不是矛盾的。我们在强调供给侧改革的同时，也可以在需求侧找到很多与它一致和共性的地方，这样才能够保证实现经济的稳定和持续增长。

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责任编辑：田甜

文章来源：http://www.71.cn/2016/0308/869747.shtml