王小广：用务实的作风吹响改革集合号 ——2016年政府工作报告解读

 

王小广 国家行政学院决策咨询部研究员

完整报告：http://www.71.cn/2016/0314/872325.shtml

图解：用务实的作风吹响改革集合号（上）

图解：用务实的作风吹响改革集合号（下）

2016年是“十三五”时期的开局之年，意义重大。“十三五”时期是中国经济发展到了新阶段的很特别的时间点，十八届五中全会认为，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。2016年的政府工作报告有很多亮点和新提法，特别是一些思路性的提法，更重要的是有重大的举措和新思路。

本报告分为五个部分：第一，2016年政府工作报告新亮点；第二，“十三五”规划的主要目标任务和重大举措；第三，“十三五”时期经济发展的三个重点；第四，2016年的发展目标；第五，2016年的八大重点工作。

    一、2016年政府工作报告新亮点

（一）新动能与新经济

关于2016年政府工作报告的新亮点，媒体上也有很多解读，我觉得让人感觉非常有新意的地方就是新动能和新经济。2015年政府工作报告提出了“互联网+”“创客”这样的新名词，而在2016年政府工作报告中有一个新提法叫做新经济，新经济又是与新动能结合在一起说的。所以我认为，2016年政府工作报告最大的亮点就是提出了“新经济”的概念。

新经济究竟有什么内涵？这需要研究。2016年政府工作报告提到“培育壮大新动能，加快发展新经济”。新加坡《联合早报》就说，中国提出新经济的概念，对中国经济现阶段的发展具有重大的意义。发展新经济对转型升级，对稳增长、调结构，对跨越“中等收入陷阱”都是非常重要的手段。随着我国的发展，新动能在加快形成，新技术、新产业、新业态也在加快形成。未来，新经济将是一个发展亮点。那么，新经济的内涵到底是什么？在2015年、2016年政府工作中，都有很多阐述，并且新经济将作为2016年工作中比较长期的发展思路。“十三五”时期的发展规划思路里有一条提到，“加快培育发展新动能”。“加快培养新动能”强调的是发展新经济，强调推动发展转向更多依靠人力人才资源和科技创新。我认为这都是对新经济的管制，对人才资源创新的管制。

2016年的政府工作报告提出，要培育打造新“双引擎”。新“双引擎”是什么？就是异军突起，传统动能转型。通过改造升级传统的发动机，把它变成新动能。通过全新的技术创新、科技创新，形成新产业、新业态、新产品。

（二）供给侧结构性改革

2016年政府工作报告笔墨最多的地方，也是工作最聚焦的地方应该是结构性改革。“十三五”规划中，结构性改革是一个重点。2016年要重点抓好五大任务——去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，这些都需要加快结构性改革。

供给侧结构性改革的根本目标是什么？我认为，就是增强持续发展动力，“培育壮大新动能，加快发展新经济”。通过推动供给侧结构性改革培育新动能，增加“十三五”时期的发展新动力，增加长期发展动力，形成创新驱动的经济。

供给侧结构性改革的任务是制度建设。十八届三中全会一个核心思想，就是让市场从起基础性作用变为起决定性作用。结构性改革要完成这个使命，就要调整现有结构。现在我们有许多问题亟待解决，包括产能过剩问题、库存问题、经济运行中的问题……实际上更多地要依赖市场机制，让市场来调节，让市场来推动结构调整。供给侧改革是一个重要手段，要从怎么看，落实到怎么做。

改革先行，改革促发展，特别是改革促进结构调整。结构性的改革促进结构性调整，改革是驱动、是推动力，没有改革，很多事情，比如结构性调整可能会步履维艰，甚至调整不动。结构调整不动，实际产能过剩与“僵尸企业”长期存在，在亏本的情况下还在生产，不能选择生，也不能选择死，不能选择停产或是开工，都没有选择，因此要解决“僵尸企业”的问题，可能迫切的是解决产能过剩问题。很大一部分国有企业在亏本的情况下，不考虑效益，仍然选择不断扩大产能、扩大生产。因此，必须通过经济结构改革促进经济调整。

供给侧改革在转型升级中是不可替代的，必须从这里突破，没有其他路可走。2016年政府工作报告强调了改革对解决结构性的问题、体制性的问题的作用。五大发展理念中，创新被放在了第一位，创新是第一推动力，而创新也需要通过改革，推动力是在改革。

 

（三）形成一套总体思路

新一届中央领导集体从2012年年底执政以来，已经有三年多的时间，通过三年的实践，已经形成了比较完整的新的发展战略思路，我将它概括为“四新”。

2008年全球金融危机爆发，同时也给中国带来了冲击，我国经济增长速度从高增长转变为中高增长，这期间我们用了很长时间，到2014年才确定了习总书记提出的新常态。这个新常态是对经济出现的阶段性变化的重要认识，同时也是符合发展规律变化的重要判断。由于经济不断下行，通过一些国际比较，并根据中国经济发展的内部、外部环境的变化等，从而认识到这是一个规律，也就是经济增长从长期保持在10%，到现在降为7%，中间的7%-8%持续了很多年，我们认为这是一个新常态。

如何看待中国经济的增长形势和增长趋势？我们在2014年才找到答案。也就是经济增长从10%降到增长7%左右，再到增长6%-7%，这是一种规律。现在，对该经济形势的分析是不会出现V型反转，而是出现盘整走势，也就是说经济增长可能会长时间内维持在6%-7%。“十三五”规划建议指出：经济年均增长底线是6.5%以上，而2016年政府工作报告中指出：经济增长预期目标6.5%-7%。这就是我们的常态，也就是经济增长速度不会高过7.5%，也不能低于6.5%，但这也不能排除某一年或某几个季度的经济增长速度会下降到6.5%。但是为了实现全面建成小康社会战略目标，为了顺利完成转型升级战略任务，中国经济增长速度要求在6.5%以上，这是在“十三五”时期的一个认识。

但是，现在的问题和面临的挑战仍然非常严峻。包括产业长期处于中低端，发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾都非常突出，再有，收入差距、环保、“城市病”、城市化和户籍人口城镇化等也都是影响经济增长的重大问题。现在常住人口城镇化率可达到53%-54%，但是户籍城镇化率严重偏低，这就影响到城镇化最大内需的释放。为什么产能过剩那么突出？就是因为跟前些年比起来，需求是放慢的。同时，这种需求也包括出口需求，出口出不去，也就变成了过剩的产能。因为我们的工业中有40%是为全球需求所生产的，全球的需求放慢或者减少，40%的产能就没办法被消化。所以说，新常态包含了一些重大挑战，这些重大挑战构成了未来发展的一些阻力和障碍，特别是可能使中国经济陷入“中等收入陷阱”而不能自拔，这样就可能出现现代化进程地中断，甚至出现长期徘徊于中等收入水平，继而爆发经济的、社会的等许多危机，这是对中国最大的挑战，也是最大的风险。所以，在认识到这些困难和问题的同时，更重要地是也要找到解决问题的办法。

那么，现在我们应该怎么做？这个思路也越来越清楚，我把它概括为“三个新”。一是“新理念”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，通过理念的创新，形成一套系统的、针对解决重大问题的发展理念，为我们确定了一个未来的发展方向。其中，每一个理念都对应相关的发展战略和重大举措，创新发展理念、创新发展战略、创新驱动战略，推动创新要采取许多行动计划，要实施许多重大的投资项目和工程，这是一个理念。因此，有一个好的理念，问题就相对容易解决，理念是对策之一。协调发展是解决不平衡、不协调的问题，所以要协调发展，城乡协调、区域协调、经济社会协调、经济与国防的协调、精神文明与物质文明的协调，这是提出协调的关系，甚至还有“四化”同步，也是协调。这就是一套理念、战略和重大举措，是“十三五”规划贯彻的五个发展理念。

二是“新改革”。中央经济工作会议提出了供给侧结构性改革，而结构性改革又是发展的关键手段。许多问题的解决都要靠改革，要靠改革来驱动，改革也是38年来取得重大成就的一个法宝，所以结构性改革说到底就是改革，就是对一些重大领域进行改革和破解。同时，改革也是培育新动力最初的、最原始的源泉，是根本动力。因此，有理念、有改革的重大举措，就很容易将需求和供给等各个方面的积极性调动起来，从而保持经济的中高速增长，使经济结构从中低端向中高端升级。

三是“新经济”。这个新经济不同于美国的经济，而是既要有符合世界潮流的新产业革命、新技术，也要包括信息网络、互联网大数据，同时还要有中国传统产业的改造升级，改造更新动能，我认为这是中国新经济的特点，也是和中国的发展阶段相适应的。也就是说，产业升级有一个渠道产业不断替换的过程。我们要突破“中等收入陷阱”，所以制造业的升级非常重要，我国制造业要达到日本、德国的水平（现在居于世界制造业一流水平的应该是美国，居于第二流水平的是日本、德国、韩国），而我们现在可能仍然处在第三流和第四流之间。有人说中国现在的制造业说平已经达到英国水平，可是我认为还没有达到。当然，我国现在有些装备制造业水平确实实现了赶超，并达到了一定水平，比如像高铁、电力装备等确实已经达到很高的水平，但是像汽车等传统产业的自主创新能力还比较弱，所以传统产业的升级空间仍非常大。

李克强总理提出了中国经济发展要靠双引擎。所以，中国经济适应、引领新常态的真正战略就是“三个新”：新理念、新改革、新经济，其中，新经济又是目标和手段。我认为现在已经形成了一套完整的发展战略，就是四个“新”：新常态、新理念、新改革、新经济，这是我们应该从政府工作报告中读出的。

 

（四）“互联网+政务服务”

“互联网+”“+”什么？可以具体“+”很多东西，比如改造传统产业，就是“互联网+传统产业”。“互联网+任何东西”，都会重新产生一个新的东西。从政府改革和从政府服务的角度来讲，那就是要“互联网+政务服务”。政府也要利用互联网提高服务、改革和监管的效率。所以，要简政放权，借助大数据技术、互联网技术，加强监管，提高监管效率。

（五）大众旅游（消费）时代

按照经济学的一般解释，经济发展到中等收入水平，2008年我国人均GDP达到3000美元，现在是将近8000美元，以后到了1.5万美元，我们认为是进入一个大众消费时代，高档耐用消费品走进千家万户，普及到家庭。汽车是典型的消费品，还包括住房。但是，我想大众消费时代可能要分不同的阶段。中国人的消费倾向是在吃、住上比较讲究。中国的吃文化非常深厚，也非常有竞争力。住，我们也很讲究，尤其是当前，大家对住的改善要求是空前的。但是当消费升级、生活水平提高、人均收入提高达到更高水平后，按照马斯洛需求层次理论，人们可能对享受性、娱乐性、体验性、特别是非物质的消费越来越看重。我把它归结为玩的消费、玩的经济。这一次政府工作报告特别关注了消费需求结构的变化，提出大众旅游时代的来临，也是大众消费时代一种较高级版，因为它不是产品，而是服务需求。产品是像我们刚才讲的汽车、房子等，这是高档耐用消费品，当然现在还有奢侈品消费。国际上每年消费新增量里中国可能要占到一半以上，中国也具备豪华汽车、豪宅的最大购买力。我们认为高端消费还在继续，但更重要的是中国的大众要走出家门去休闲、旅游，去享受祖国、世界的大好河山。

2016年政府工作报告对消费的关注度明显比投资要高。服务消费包括养老、健康、家政、教育、培训、文化教育。新兴消费，如比较时尚的网络消费、智能家居、个性化时尚消费。商业业态的创新也是经济发展的一个亮点。还提出要活跃二手车市场，加快建设城市停车场和新能源汽车充电设施。这些是过去不太重视的方向，包括停车场的建设和新能源的充电设施等，因为现在新能源发展非常快，但基础设施不配套，所以我们要加快基础配套建设。还有自驾游兴起，要建自驾车营地。迎接大众消费时代来临，政府要做很多事情，相关的公共服务、基础设施以及相应的政策要跟上。我们提倡消费方式的转变，我们的消费方式和生产方式也都是朝着节能降耗的方向开展，并且鼓励的也是这样的消费。

（六）再次强调推进新型城镇化

2013年中央经济工作会议开始强调新型城镇化，2013年年底召开了中央城镇化工作会议，强调加快新型城镇化的发展，做了新型城镇化的规划。但这两年来进展不大，现在看来很多是体制性问题，像城乡二元体制、户籍制度、土地制度、住房制度等都是影响城镇化发展的障碍。2016年政府工作报告再一次强调新型城镇化。中国的需求潜力很大，大家都知道，我们有城镇化的空间，特别是中西部的城镇化空间非常大，我们的城镇化率从常住人口的53%、54%，要提高到“十三五”规划的60%，以后还要达到70%，甚至75%、80%这么高的水平。所以空间很大，这个空间要是能做足了，就可以释放相应的投资需求和消费需求。当然，核心的还是户籍人口城镇化率，“十三五”规划建议特别强调明显提高户籍人口城镇化率。所以，我们今天强调新型城镇化，主要是解决人的问题，加快农民工的市民化，提高户籍人口城镇化率，因为那里面蕴含着巨大的需求。

（七）投资的重要性

虽不像过去那么强调，但是它隐含在政府工作报告里。所以，我觉得2016年投资的重要性还是很大的，特别是两个方面。

一方面，从2016年政府工作报告里提到财政政策大幅放松，财政赤字率从前些年的2%—2.3%，现在提高到3%，这个幅度不小，因为我国GDP规模已经很大了，2015年GDP总量是67.7万亿元。财政赤字增加，增加政府支出，增加政府投资。政府的投资具有杠杆作为，具有乘数效应，对投资肯定有一个重要的支撑，所以2016年政府投资肯定是增加的。另一方面，2016年是“十三五”的第一年，很多“十三五”的重大项目都要开工，而且要加快建设，这对投资也有重要支撑。所以，政府工作报告尽管投资所占篇幅不是很多，但已经把投资所起的关键作用的思想隐含在里面。   

 

二、“十三五”规划的主要目标任务和重大举措

“十三五”规划一个最显著的特点就是提出五大理念，整个“十三五”规划的纲要就是贯彻这五个理念，同时也贯彻中央经济工作会议讲的五大政策支柱。前两三年主要强调三个支柱：宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底。这是一个基本政策，宏观的稳定给企业创造一个宽松的环境，要稳定，不要老变；微观政策要改革，要简政放权，让他们增加自主权，激发市场的活力；然后有风险，包括经济的风险、社会的风险，所以社会保障要来托底，这是三大基本政策。“十三五”不能光靠三大基本政策，产业政策要准，也就是产业政策要精准有力，改革政策要实，也就是说改革政策不仅要要注重实际，要接地气，更重要的是解决实际问题，要落地。产业政策要准、改革政策要实，我认为加起来就是结构改革。所以“十三五”重点从基本政策基础上又加了两个战略性的政策，就推动中国经济加快转型升级，跨过“中等收入陷阱”，这两个是这样的关系。

整个“十三五”规划的目标任务，包括举措，都是紧扣五大理念顺下来的。有理念就有战略，有战略就有相应的举措，所以“十三五”规划的出发点是贯彻这五个理念。重大的举措要反映、突出战略性的政策，就是产业政策和改革政策。所以结构性的改革在完成“十三五”规划的任务里面，起着非常重要的作用。

李克强总理关于“十三五”规划的主要目标有六个方面。

    （一）保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平

我们的目标有两个“中高”，一个是中高速，另一个是中高端。经济不仅要保持中高速，而且结构要升级，产业要迈向中高端，这才可以保持中高速，这两个是相辅相成的。所以提出了GDP要在6.5%以上，提出了一系列重大工程，然后提出它的要求，先进制造业、现代服务业、战略性信息产业比重要大幅提高，这是产业迈向中高端的一个标志。先进制造业、战略性信息产业比重大幅提高，然后强调效益，体制增效，全员劳动生产率从2.7万元/人提升到12万元/人，这是任务，是要实现“双中高”。

（二）强化创新引领作用，为发展注入强大动力

这是贯彻创新发展理念，实施创新发展战略，目的是培育新动能，强调全社会研发经费投入要从现在的2.1%提高到2.5%，这是“十三五”的调整。科技进步贡献率要达到60%，要建立创新型国家和人才强国。到2020年，创新要成为中国的第一推动力。现在，创新发展理念是第一位的理念，最终要形成这么一个结果，就是创新驱动的能力大幅度提高。

（三）推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展

这就是协调发展理念，按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》里面讲，就是协调四个方面，就是“四化同步”，城乡协调，区域协调。协调的内涵在协调发展理念里比过去要丰富，过去没有讲过经济和国防的协调。2016年政府工作报告里面讲要促进新型城镇化城乡的协调、区域的协调，农业的发展要推进信息城镇化和农业现代化，这里就提出了要解决三个“1亿”的问题；到2020年，常住人口城镇化率要达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。政府工作报告还提出了基础设施的新目标，到“十三五”末，高铁运营里程要达到3万公里，相对于“十二五”还要增加1.1万公里，这个增长的比例也是很高的，5年超过50%以上。高速公路新建改建通车里程约3万公里，现在我国高速公路通车里程已经达到12万公里，那么，新建改建以后基本可以达到14万－15万公里，这在世界上就遥遥领先了。

 

（四）推进形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境

2016年政府工作报告中还提出了约束性的指标。今后五年，单位国内生产总值用水量、能耗、二氧化碳排放量要分别下降23%、15%、18%。也就是说，现在不光要强调能耗、减排，还要强调水耗。因为中国毕竟是一个缺水的国家，水的消耗减少也是绿色发展的重要指标，包括对水污染的治理、水循环破坏的治理，特别要强调在治理大气雾霾上取得明显进展，地级及以上城市空气质量优良天数比率要超过80%。这很不容易，任务也很艰巨，特别是华北地区、东北地区，甚至华东地区都不容易。因为中国的污染问题是能源结构、产业结构问题，跟产业结构、能源结构的转变、升级有非常大的关系。因此，2016年政府工作报告也在绿色理念方面提出了一些量化指标。

（五）深化改革开放，构建发展新体制

开放发展理念实际上也包含了供给侧改革，提出要构建发展新体制，体现了市场的决定性作用。从贸易大国迈向贸易强国，这是开放发展方面，要迈向一个新的台阶。“一带一路”建设要加快相应的基础设施、布局，包括区域的合作，包括国际上的一些区域竞争、话语权、格局变化的应对，我认为这是在深化改革里把改革和开放放在一起而提出的一个综合目标。

（六）持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果

共享发展理念主要是关于民生的提高和改善。“十二五”就提出人均预期寿命提高1岁，很自信，这方面趋势在世界上有优势。所以在“十三五”又提出提高1岁。

 

    三、“十三五”时期经济社会发展的三个重点

每一次政府工作报告，特别是新一届政府，已经作了四次政府工作报告了，每次报告都强调基本政策与发展思路，写在目标任务之前，就是指导思想、基本原则。然后提出了带有政策趋向和思路性的一段话，讲主要怎么干。2016年的政府工作报告，是长短结合，因为既讲2016年，又讲“十三五”。“十三五”讲了三个重点，实际上既管“十三五”，又管2016年，我认为是这样。

（一）牢牢抓住发展第一要务不放松

这每年都必讲，就是发展是第一要务，以经济建设为中心不动摇，牢牢抓取这个关键点，发展是解决一切问题的条件，所以要有一定的发展速度，要稳增长。

今后五年，这里面提出一个重大的判断，2015年政府工作报告第一次讲“中等收入陷阱”，就是讲要化解各种矛盾和风险，跨越“中等收入陷阱”，实现现代化。第二次又提出来“中等收入陷阱”对未来五年的一个判断，今后五年是跨越“中等收入陷阱”的重要阶段，这五年跨不过去，未来掉入“陷阱”的风险概率就会增大，所以现在一定要在这方面有所突破。李克强总理说，在2020年要基本跨越“中等收入陷阱”，使这个“陷阱”问题基本得到解决，所以他就提出今后五年是跨越“中等收入陷阱”的重要阶段。但这个话讲起来也不轻松，各种矛盾和风险增多，要解决这些矛盾和风险，一个最主要的办法就是发展，并且还要有一定的增长速度，坚持发展是硬道理。这是第一个思路，要稳增长。

（二）大力推进结构性改革

“结构性改革”这个词是一个复合词，“结构性改革”也可以理解为“改革的结构性的体制问题”，把它某些方面、重要的方面，现在讲的是啃硬骨头、难点的重大利益关系的调整，这是结构性，这个结构性可以理解为是结构问题。结构问题加上改革，就是既要调整结构，又要完善体制，所以结构性改革可以这么理解，我是这样理解的。所以，结构性改革是解决问题的最根本的办法、手段。最根本的，就是改革驱动。当然，发展驱动还需要有新经济，制定战略、相关政策要重点发展新经济，通过新经济来驱动。但我觉得新经济最终也还要落脚到改革上，必须通过改革释放、培育形成相应的原始的推动力，形成市场机制的动力。这是一个重要的思路，就是通过结构性改革来解决重大的结构性矛盾，最终完成全面转型升级的任务，既完成了结构、优化了结构，又转变了发展方式，那最后就成功了，就是跨过了“中等收入陷阱”。所以结构性的改革非常重要。

 

   （三）加快新旧发展动能接续转换

做工作、搞发展，当务之急是加快新旧发展动能转换，培育新动力。旧的发动器不灵了、失效了、动力减弱了，甚至是坏掉了，那要换一个新的。所以整个“十三五”规划提出的五个发展理念，最重要的一条就是培育新动能。还有一个是补短板。在“十三五”规划发展里面一定要重视培育新动能，新经济也是在这里面提出来的，新动能、新经济，或者说新动能是新经济的一个部分。新经济甚至可以理解为是一个新的经济模式，即包含增长方式的转变。刚才讲的发展方式是完成版，完成了，就是中国的发展方式不再是粗放式的、外延式的发展，而是集约型的，不是靠要素驱动、投资驱动，而是创新驱动，这个事情到了“十三五”就有答案了，就已经形成一个新的方式了，我把它叫做完成版。我认为这是新经济的发展，第一个是发展方式的根本转变。

新经济的第二个是产业升级迈向中高端也实现了，叫做升级版，打造中国经济升级版。第三个，我认为应该是市场经济的高级版。现在通过制度创新、体制创新、结构性的改革来促进结构性的调整，为什么推不动？一个很重要的原因是市场经济发展水平还比较低，底层市场、下层市场发展非常良好，商品市场、农产品、甚至包括一些服务品，下层的市场商品交换、充分竞争，包括农业、工业，非常好，效益也很高，现在产能过剩，这个产出效益还是很高的。但高层市场发育不理想，上面行政垄断，不是市场垄断，这个行政垄断和市场垄断是有根本区别的。法国年鉴学派曾经讲，市场经济高级版是什么样的？高级版是垄断，是反市场，不是竞争，是垄断，但这个垄断是市场竞争形成的一种市场垄断，不是行政垄断，也不是自然垄断。就是讲，市场结构形成了一个寡头的垄断市场结构，那就是市场经济的上层组织发展就比较好，上层组织发展好了、发达了，就会推动转型升级，其中资本的作用是非常重要的。

很遗憾，中国迟迟没有形成一种比较优化的金融结构、金融体制，就影响了产业的证券化、产业资产的重组，影响产业升级的过程。所以，新经济发展里面，我认为应该包含市场经济的体制因素，就是讲更高层次的市场经济形成。要按照这个说法，应该是三个“中高”才对：中高速、中高端、中高级的市场经济。这三位一体的形成，我个人认为就是新经济。

从动力来讲，打造“双引擎”，改造提升传统动能，这是旧引擎的更新，再加上新动能，就是新技术、新产业、新产品，包括新业态，这个新是全新的。再加上一个更新的，形成两个“引擎”，这就是新经济的概念。所以，所谓的加快新旧动能转化，也就是推动发展，保持经济增长一定的速度，然后要推动结构性的改革，发展新经济。

 

         

四、2016年的发展目标

有的评论说，2016年的发展目标是“区间目标”，我认为不太准确。区间调控的目标，是几个指标合成的一个区间的概念，有一个上下限。但你可以推导经济增长的上下限，就是不发生高通货膨胀的高点，认为是可以接受的，不产生高失业率的低点，认为是合理的。“合理区间”的概念是一个非常了不起的创新。经常讲合理的区间是一个上下限的区间，这个区间有时候很难把握。当然可能还要增加其他的附加条件。增长速度上限定在8%也不科学。按照国际的说法，增长速度高，只要不发生通货膨胀都是可以接受的，通货膨胀才是要关注的。所以，上限是决定于通货膨胀，下限决定于就业失业，就业、失业不出现问题，就算增速降下来，也不会产生特别大的问题，原则上宏观基本面还是良好的。所以现在为什么政府敢说经济向好？就是因为经济下滑、经济下行压力增大，但结构优化升级、发展方式加快转换的新动能加快形成。有一些忧、困、险的地方，但也有很多积极的变化。

当然，2016年确实提出了6.5%－7%的增长，这就很明确，就是增长速度必须是6.5%以上，但也没有想到会超过7%，也不是讲7%高了不想要，而是现在上到7%以上很难，至少短期来看还要下行。现在目标是6.5%－7%之间，这跟7%左右没什么区别。7%左右不过就是6.7%－7.2%之间，变成6.5%－7%之间，比7%左右要更明确，给的一个信号，就是还可以忍受经济增长稍微下降一些，同时还要保持6.5%以上，这是GDP的目标确定。

CPI过去的目标都是定在3.54%，那时候通货膨胀，但也不是恶性通货膨胀，就是2000年以来物价上涨所谓的通货膨胀都不是恶性的。尽管那个时期商品价格特别是PPI波动非常大，但CPI的波动跟80年代、90年代上半期来比较，物价水平要稳定的多，核心通货膨胀率一直不是很高。2015年的CPI降到了1.4%，是10多年来最低的一年。当然PPI是负值最大的一年，一年下降了5.2%，其中最大的跌幅是5.9%。所以，目标定在3%是有余地的，不可能达到3%，也就是6.5%－7%的增长达到3%，这是很难的事情，应该是在2%以下。当然，从前两个月的CPI数据来看，2月份的数据是2.3%，1－2月份是2%，比2015年全年要高0.6%。这个我想也是一个好的变化，就是讲2016年经济增长可能比2015年还慢一点，但物价开始企稳，这是一个好的现象。至少现在看PPI的跌幅也在收窄，这确实有一些新的积极变化。

新增就业和失业率还是跟2015年一样。2015年是1000万，2016年还是1000万，连续三年，提出了1000万，过去都是900万。登记失业率是4.5%以内，这个基本上没有问题，每年新增城市就业1200万以上，2015年是1312万，失业率现在不到4.1，包括调查失业率现在才5.1%，扩大的范围也降到4.9%，这个跟世界、跟过去比较，都没有明显上升，非常稳定。说明就业状况、总的失业率情况没有恶化。通胀率加上失业率，国际上叫做悲惨指数（Misery Index），这个指数还是非常低的，通胀率比较低，失业率也比较低，所以应该说这是政府工作报告的一大亮点，这个亮点还是持续亮点，年年都是这样的。我想整个“十三五”也很不容易发生通货膨胀，甚至还是很多人担心的通货紧缩，但失业的情况不能不重视，主要是失业问题就是结构性的，制造业开工率不足，造成制造业的一些失业增加。还有大学生劳动力供需不对路，导致了结构性失业。所以，中国的失业问题、就业问题毫无疑问是结构性的，总量不会有太大问题。

2016年发展目标里面，明显减少了，或者是叫量化指标减少了一些。从90年代中期以来，出口出现负增长的只有三次，1997年、2009年和2015年。鉴于这样的情况，外部环境没有改善，中国的出口面临很大压力，所以2016年没有定具体的指标，只说了一个净出口回稳向好，有一定正增长就可以了。2016年没有投资的增长目标，没有提10%以上或者是12%，就是国际收支基本平衡，现在国际收支应该说还是不平衡的，因为顺差2015年是5000多亿，非常大，主要指标是前面讲的GDP、CPI和就业三大指标，也就是所谓合理区间指标全都给了。其他的都是相对的，像居民收入增长和经济增长基本同步，这个指标一直都是实现的。“十二五”的时候，规划就是要求这个同步，也是基本做到同步，特别是过去三年。2016年开始的“十三五”，我想也是这个基本格局，可以说是居民收入增长略高于GDP增长，这个格局应该说从2012年、2013年就开始了，也可能从2011年就开始形成，这样改变了收入分配格局。收入里面的居民工资份额在提高，税收包括资本的收益、企业的收益在降低，这是收入结构在向好、在优化。最近的收入恶化最明显的是2007年前后，现在开始逐步改善。现在应该说是劳动者报酬的比重在提高，这个是好的现象。

所以，中国经济向好，除了产业结构、服务业的比重提高、优化升级、消费对GDP的提高以外，还要加上收入分配结构在不断优化，就是得益于居民收入的增长速度快于GDP的增长速度。这个跟就业增长，跟消费增长是一致的，是一条线，就是收入、消费、就业，一好都好，一坏都坏。但现在都比较好，这是中国经济的一个亮点。

还有比较自豪的是单位能耗这些年降得比较多。经济增长下降对能源的消耗量减少，能源的价格又在下降，特别是重化工业，就是六大高耗能的行业，投资、产出、价格都是大幅度调整。所以单位GDP能耗下降了3.4%以上，主要污染排放量要继续减少，这是新的目标。2015年GDP的能耗下降5.6%，非常快。我们的目标现在稍微收窄一点，3.4%以上，就是留了一定的余地。

政府工作报告里也讲到，实现这些目标，会有很多困难，但也不怕，要充满信心，没有过不去的坎。这是总理的原话。第四个部分比较简单，主要讲合理区间的三个指标。

 

    五、2016年的八大重点工作

政府工作的重点主要围绕着四大方面：稳增长、调结构、促改革、惠民生。调结构的内容很丰富。按照十八大的说法，调结构就是调四大结构：产业结构、城乡结构、区域结构和需求结构。政府工作报告一般是围绕这四点，加上自身建设，然后根据轻重缓急进行排序。每年如此。农业必单列，以体现对农业的重视。读政府工作报告，从大结构、先后顺序、提法的变化来读，就容易读到位。

   （一）稳定和完善宏观经济政策，保持经济运行在合理区间

第一，赤字和减税。全面营改增到2016年全部完成，取消违规设立的政府性基金，减少企业负担；将18项行政事业性收费的免征范围扩大到所有企业和个人。大家希望的减税（税改也是减税）体现了扩大赤字、普遍性降税的财政政策的思路。

第二，压缩中央专项转移支付，一般性转移支付规模增长12.2%，比GDP要高将近一倍。全面推开资源税从价计征。这个事情过去在物价上涨、CPI上涨的情况下很难实现。现在降下来就好说了。一叫资源税从价征收，这个以后有好处，防止通货膨胀、抑制价格上涨。从价征收，涨价越高，交的税就越多，然后发债增加债务额度，这都是2015年的延续。

第三，货币政策和金融改革。有两个“13%左右”，一个是社会融资总规模13%左右，一个是M2（即广义货币，同时反映现实和潜在购买力，是反映货币供应量的重要指标之一——编者注）保持在13%左右。然后强调金融风险监管的全覆盖、利率市场化、汇率市场化。发展民营银行。其中，关于资本市场这个提法有变化。资本市场过去讲发展多层次市场，2016年这个市场最大的一个变化叫推进股票、债券市场改革和法治化建设。要改革，中国资本市场发展不光是发展的问题，也包括改革的问题；不是扩融，不是要把股票市场、股票价格推高，制造泡沫，抬高杠杆，而是要改革，不然资本市场就没有希望。所以我希望2016年成为资本市场改革年。

    （二）加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力

结构性的改革在2016年主要是做五件事情。

第一，推进简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。

第二，充分释放全社会的创业创新潜能。也就是“双创”，这个事情要进行到底。

第三，着力化解过剩产能，降本增效。特别针对钢铁、煤炭行业，要化解过剩产能，肯定要解决“僵尸企业”问题，让一些企业破产倒闭。破产倒闭就会带来失业和许多社会问题，中央财政要出专项资金1000亿。这个措施要是效果很好的话，我想2017年、2018年可能年年都会增加，因为结构调整不是局限在这两个行业，有很多的行业都是过剩的，这是一条比较实际的举措。结构改革要有一些相关的辅助措施、辅助政策、支持政策，但主要还是通过市场机制和企业改制、改革来解决产能过剩问题，包括资产重组、破产制度要完善等。

第四，努力改善产品和服务供给。李克强总理讲到三条。一是提升消费品的品质。这是过去没有讲的，消费品的品质要通过标准来管理，加强标准管理。二是促进制造业升级。制造业升级，品质提高了，服务的供给水平就提高了。三是加快现代服务业发展。增加服务的供给，提高服务的供给量和质量。当然，这里面也包括政府的公共服务，公共产品、公共服务的供给，这里实际上是包括了政府和市场，就是两个方面都有。

第五，大力推进国有企业改革。创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。这个清理退出主要是讲“僵尸企业”。

以上五个方面主要是讲结构性改革，结构性改革不止是这些。2016年很多有重要结构性问题的领域都存在供给侧体制性矛盾，所以都要加快供给侧结构性改革。

第六，更好激发非公有制经济活力。主要是放宽市场准入，可以跟国际改革结合在一起。

  （三）深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间

国内需求部分包括四个内容：消费、投资、新型城镇化、区域发展。区域发展的内容比较少，重点是讲消费、城镇化，要解决房地产的库存问题。这两个部分比较突出。投资好像2016年的份额比较少，但投资少并不表示政府的支持力度、促进力度地减少，反而是隐含着更大的力度。所以，2016年的投资，预计在下半年可能有一个反弹，但仅仅也是反弹。所以，我认为增速在2016年可能稳定在6.7%、6.8%，但未来还有下行的压力。

 

    （四）加快发展现代农业，促进农民持续增收

这部分内容也比较多，作为一大块，加快农业结构调整、强化农业基础支撑、改善农村公共服务、实施脱贫攻坚工程。

   （五）推进新一轮高水平对外开放，着力实现合作共赢

这个大多是2015年工作的继续。扎实推进“一带一路”建设；扩大国际产能合作；促进外贸创新发展；提高利用外资水平；加快实施自由贸易区的建设。这没有太新的东西，但局面已经打开了，开放发展的内涵比过去更丰富、更深入。

    （六）加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破

这部分内容比较集中，过去从“十三五”长期角度讲，它可能比较分散一些，面面俱到，有很多行动。但这个里面，主要是短期内关于绿色发展、环境治理，要解决一些特别突出的紧迫问题。像重拳治理雾霾和水污染、大力发展节能环保产业。这个也提了很多年，政府也鼓励，这对节能、治理雾霾、循环经济、绿色发展、低碳经济是非常重要的，可以归结为产业发展。过去定的七大战略性信息产业，其中就有节能环保产业。节能环保产业发展空间很大，但现在发展，不像一些新产业发展那么快，所以是要加强的一部分。加强生态安全屏障建设，包括生态修复，都在这部分内容里面。

    (七）切实保障改善民生，加强社会建设

年年都有这些内容，就业、创业，现在把就业和创业并起来说。发展更高质量更加公平的教育，教育更加讲究质量、讲究公平；协调推进医疗、医保、医药联动改革，这个改革还在进行，还有很多难度；织密织牢社会保障安全网，这是一直特别强调的基本民生的一个保障网；推进文化改革发展；加强和创新社会管理；生命安全。这些内容，特别强调在民生发展当中也要突出改革的作用，也要加快民生领域的供给侧结构改革，许多问题就是因为体制上的藩篱阻碍了发展。这里也强调民生的问题、公共事业发展的问题，很重要的一个是要放松市场准入，因为这些领域也是服务业，它的供给是短板，所以要去采取许多激励措施来鼓励社会资本进入，形成一个管理竞争的格局，提高质量。所以我认为，民生问题也是扩大内需的一个重要部分，也是生活质量提高的一个标志。加强民生有很多的好处，但对增加GDP的作用相对有限，所以我觉得这一块要特别强调改革的作用。

    （八）加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平

这里面从三个“履职”讲一讲。一是坚持依法履职，把政府活动全面纳入法治轨道。最近两会期间强调要求透明度，市长、省长们要亮相，提高透明度，要依法行政。二是坚持廉洁履职，深入推进反腐倡廉。政府要敢于担当、忠诚，这是基本要求。三是坚持勤勉履职，提高执行力和公信力。四是“上下同欲者胜”（同心同力）。

政府工作报告，每年的结构大同小异，但每年都有一些亮点，一些新政策、新举措、新思路。解读主要是把一些新的亮点，特别是新的思路、新的重大举措讲出来，那就达到了目的。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：余永峰

文章来源：http://www.71.cn/2016/0314/872370.shtml