徐珂：注重党内法规同国家法律的衔接和协调

 

徐珂 国家行政学院研究员

完整报告：http://www.71.cn/2015/0507/813410.shtml

各位网友、同志们，大家下午好！党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第一次提出"注重党内法规同国家法律的衔接和协调"，指出"提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。"并对建立党内法规体系和国家法律体系提出了一系列明确要求。习近平总书记也多次强调和系统阐述这一重大问题，为我们正确处理党内法规同国家法律衔接和协调，指明了方向、提供了基本遵循。

党内法规是党的中央组织及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。制定党内法规在中央统一领导下进行，日常工作由中央书记处负责，中央办公厅承担统筹协调工作；中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7类，分为四级。

其一，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权力以及党的纪律等作出根本规定。党章在党内法规中具有最高效力，由党的全国代表大会制定、修改并发布。党的二大制定的党章是党成立后制定的第一个党章，也是第一个党内法规。现行党章是1982年9月，党的十二大通过的，2012年11月党的十八大对其进行了第六次修改。

其二，准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准，以中共中央名义发布。党的十一届三中全会以来制定过两部准则：一是1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，二是中共中央1997年制定、2010年修订的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。

其三，条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。条例由党的中央组织制定，以中共中央名义发布。目前，重要的条例主要有《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党纪律处分条例》等。

其四，规则、规定、办法、细则由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定，对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。其中，规则是规范党的领导机关的议事程序和工作方法的党内法规，常见的有议事规则、工作规则等；规定是调整党内生活中的一般性问题或者某一方面工作的党内法规，规范的范围和对象比较集中，措施和要求比较具体。办法是对贯彻执行条例、规定或者进行某项具体工作的方法、步骤和措施作出规定的党内法规，具有较强的程序性、针对性和可操作性。细则是为保证条例、规定正确实施而制定的配套规范，是对条例、规定中有关内容的含义、界限、程序、责任的细化、具体化，具有很强的操作性。

国家法律是全体国民意志的体现、国家统治的工具，由享有立法权的立法机关，包括全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会，依照法定程序制定并颁布，并由国家强制力保证实施的规范总称。包括五类：第一类宪法、第二类法律、第三类行政法规。第四类地方性法规、第五类自治条例和单行条例。

宪法是高于其它法律的国家根本大法，它规定国家制度和社会制度最基本的原则，公民基本权利和义务、国家机构的组织及其活动的原则等。法律是从属于宪法的强制性规范，是宪法的具体化。宪法是国家法的基础与核心，法律则是国家法的重要组成部分。法律可划分为基本法律，如刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法等；普通法律，如商标法、文物保护法等。行政法规是国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称，如《国务院关于金融体制改革的决定》。

 

地方性法规是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定，由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件，如，《北京市食品安全条例》等，现行有效的地方性法规有8000多部。自治条例是民族自治地方的人民代表大会根据宪法和法律的规定，并结合当地民族政治、经济和文化特点制定的有关管理自治地方事务的综合性法规，其内容涉及民族区域自治的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、活动原则、工作制度等重要问题。如，2002年修正的《湘西土家族苗族自治州自治条例》。目前，我国155个民族自治地方共制定自治条例138个，但仍有5个自治区、5个自治州和7个自治县尚未出台自治条例。单行条例是民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会在自治权范围内，依法根据当地民族的特点，针对某一方面的具体问题而制定的法规。如，1956年5月经全国人大常委会批准的《湖南省湘西苗族自治州人民代表大会组织条例》。

党内法规和国家法律在以下几个方面存在明显不同。

一是制定机关和制定程序不同。党内法规是由省级以上党组织按规定程序制定的，国家法律是由国家立法机关依据立法程序制定的。

二是调整对象不同。党内法规主要调整的是党内关系和党内政治生活，国家法律主要调整的是社会关系和社会秩序。

三是适用范围不同。党内法规仅适用于党组织和党员，国家法律适用于一切国家机关、社会组织和公民，还适用于居留我国境内的外国人和无国籍人。

四是实施方式不同。党内法规的实施主要靠广大党员和各级党组织的自觉遵守，特别是靠领导干部以身作则带头遵守，其约束力来源于党的纪律。而国家法律的实施是以军队、警察、监狱等国家暴力机关作保障的，具有国家强制性。

五是文本形式不同。党内法规的文本形式主要有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种，国家法律的文本形式主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规等多种。

六是实施要求不同。党员必须吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献；党员必须在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲等，比国家法律对公民的要求要严格得多。再如《党章》规定，党的各级领导干部必须立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业；党的各级领导干部必须勤政为民，以身作则，讲党性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自励等，比《中华人民共和国公务员法》对一般公务员的要求要严格得多。又如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》及其实施办法和《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》规定，党员和党员领导干部不能利用职务上的便利为请托人谋取利益等，比国家法律对一般公职人员的要求更严格。

我们今天讲的两个关键的名词，一个是衔接。

衔接是指用某个物体连接两个分开的物体，把事物首尾连接。协调是指和谐一致，配合得当，是正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。党内法规和国家法律存在明显不同，那么，两者是否可以衔接和协调呢？两者衔接和协调有什么重大意义？如何实现两者的衔接和协调？今天，我以"党内法规同国家法律衔接和协调"为题，同大家一起学习研讨。主要讲三个方面内容：一、深刻理解党内法规同国家法律衔接和协调的必然性。二、全面把握党内法规同国家法律衔接和协调的必要性。三、系统掌握党内法规同国家法律衔接和协调的主要措施。其中第三部分是我们今天讲课的重点内容。

 

一、深刻理解党内法规同国家法律衔接和协调的必然性

我们就从理论、现实两个方面论述两者衔接和协调的可能性。

（一）从理论看，党内法规与国家法律同为法是其能够衔接和协调的前提和基础

从法学理论看，党内法规同国家法律一样，具备现代法的基本特征。

第一，从立法看，党内法规和国家法律都是法的一种。我国的《立法法》只规定了国家法的范围、层次、制定主体和制定程序等，并没有党内法规的相关规定，特别是没有规定作为政党组织的中国共产党拥有立法权限，但这并不表明党内法规不是法。2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》对外公开发布，标志着中国共产党有了第一部正式、公开的党内"立法法"，党内法规自此正式纳入法的范畴。从现代法学看，其范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，它们都是法。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，其对党务的调整必然影响和涉及国务，如，中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》等不仅规范党员领导干部党内事务的，也是规范党员领导干部政务的，因此，党内法规就不完全是社会法，它也会同时具有一定的国家法律的因素。中国共产党依法领导国家、依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？就是在党内法规服从国家法律、国家法律优位于党内法规的原则下，党内法规同国家法律统一于中国特色社会主义法治体系。

第二，从法本身看，党内法规和国家法律都具有法的一般特征。传统法的一般特征主要包括，体现国家意志、由国家制定或认可、依靠国家强制力保证实施三个方面。现代法学认为，硬法是指那些能够依靠国家强制力保证实施的法规范，软法则是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范。同时，现代法学正在从传统的单一的硬法结构朝着软硬并重、刚柔相济的混合法模式转变。党内法规具备法的三项基本特征：其一，法是人们的行为规则；其二，法是具有外在约束力的人们的行为规则；其三，法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们行为规则，法具有民主性、公开性、普遍性、规范性。因为党内法规规范党组织的工作、活动和党员的行为，规范党内关系，是由一系列法规条文组成的，从而是一种行为规则；党内法规对党组织的活动和党员的行为具有普遍约束力，是通过党的各种纪律保障实施的，从而这种约束力是外在的；党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的，有着严格的制定程序，从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性。党内法规具备现代法的这三项特征，不仅表明其提法是科学的，而且从法学视角获得了理论支撑。但是，《党章》明确规定，"党必须在宪法和法律的范围内活动"，党内法规必须依照宪法和法律制定和实施，因而党内法规不完全是软法，也具有一定的国家法、硬法的因素。比如，《关于因公出国人员审查的规定》等既要靠纪律约束，也要靠强制执行。这种情况更能直接表现出，党内法规具有传统法的一般特征。

第三，从法治原则看，党内法规和国家法律都姓法。为了保持党的先进性，按照权责一致的原则，要求党员必须比一般群众要先进、所承担的权力和职责比一般群众要大；党员领导干部必须比一般干部要先进、所承担的权力和职责比一般干部要大，因此，党内法规必须严于国家法律。国家法律高于党内法规，党内法规以国家法律为前提，保障国家法律的实施，而不是凌驾于国家法律之上；违反党内法规的人在适用国家法律，接受法律惩处的同时，还必须接受党内法规的惩处，从这个意义上说，党内法规是对国家法律惩治功能的有力强化；党内法规和国家法律共同构成法治的防线，宪法作为国家的根本大法，具有最高法律效力，党内法规和国家法律统一于宪法之下的法律规范。承认党内法规姓法，就是以法规范和制约各级党组织的行为和活动，也是以明确规定党内法规在法的位阶上低于宪法和法律为前提的，这就像承认国务院行政法规姓法,是以明确规定行政法规在法的位阶上低于宪法和法律为前提一样。

 

（二）从现实看，党内法规同国家法律衔接和协调依据充分

党内法规同国家法律作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，存在很多共同点，这决定了两者具有联系合作的关系和基础。

第一，从关系看，党内法规同国家法律协调统一良性互动。一方面，从总体横向上看，党内法规与国家法律作为法的一种，都是我们党基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的具体体现，从根本上反映了最广大人民的根本利益，这就决定了党内法规和国家法律在根本上的一致性。具体来讲，这种一致性主要表现在以下几方面：

一是都是通过严格的立法程序制定出来的行为规范，对特定范围内的人们具有"指引行为"的作用。

二是都是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想、科学发展观、习近平总书记重要讲话精神为指导。

三是党内法规建设要围绕党的"一个中心，两个基本点"的政治路线来展开，我国宪法序言也将党在社会主义初级阶段的基本路线的内容载入其中。

四是两者紧密联系在一起。国家法律是党内法规的法律依据，中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动。同时，党内法规是国家法律的重要保证。两者在实践中互相促进、互为保障，统一于党的领导、人民当家作主与依法治国之中，统一于推进社会主义法治国家建设的宏伟事业中。

另一方面，从更宏观的时间纵向视角看，党内法规与国家法律的发展保持了大致的同步，即大量党内法规是伴随大规模的国家立法出台的。无论是建国还是改革开放之初，我们党在作出"发展社会主义民主，健全社会主义法制"政治决断的同时，也恢复了从制度上建党的传统。而在党内法规匮乏的"文革"年代，国家法律也为以党代法的虚无主义所支配。如果说在制度粗疏的时代，党内法规与国家法律的发展是向前延伸互不干涉的两条直线，那么，在制度密集特别是党内法规体系初步形成、国家法律体系基本形成的今天，这二者之间势必要发生相互交流和衍射。依法执政是依法治国对执政党的必然要求，是坚持党的领导与依法治国有机统一，涵盖了党内法规与国家法律的关系。党内法规同国家法律衔接和协调，随着全面推进依法治国、依法执政等重大命题的提出更进一步凸显出来。

 

第二，从生成看，党内法规同国家法律具备衔接和协调保障。一是经过多年努力，我们党基本形成了以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则四级党内法规体系，为党内法规同国家法律衔接和协调奠定了基础。

二是我国基本形成了中国特色社会主义法律体系，为党内法规同国家法律衔接和协调提供了必要的保障。2011年3月10日，吴邦国同志向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

三是党内法规同国家法律相互融通，为其衔接和协调提供了可靠的现实通路。我们党依法执政，既要依据宪法和法律治理国家，又要运用党内法规管党治党。党内法规和国家法律在根本上一致又有许多重要的区别，决定了两者不可替代，不可偏废，相互融通，主要体现在至少以下几个方面。

首先，基本精神的融通。现代法治之下的国家法，应当具备的现代性通常包括了以公平和普遍为一般性要求、以程序主义为内核、以保障权利为价值依归等内容。党内法规的现代性要求虽然并不完全与之相一致，但基本精神应是互融互通的。党内法规同样需要全体党员所知悉，需要获得普遍的遵从。公正程序以及对党员民主权利的保障在现代政党治理和执政活动中起着至关重要的作用。这是制度文明的演化在不同层面上的共同体现。

其次，基本制度的对接。国家通过宪法为核心的法律体系确立起了一系列基本制度，如人民代表大会制度、民族区域自治制度、多党合作的政治协商制度等。中国共产党的长期执政，是以这些基本制度为载体的，党内制度建设必然要与它们发生密切的关联。因此，党内法规应当与国家正式法，特别是基本法律，能够相互衔接，这样就能使党的领导和执政体制更加顺畅，更加具有整体性。

再次，避免和消除冲突。规则治理的过程中，不同规则间的冲突在所难免。国家正式法之间会有冲突，非正式法之间会有冲突，而国家法与非正式法之间也会有冲突。这样的冲突同样可能存在于国家法与党内法规之间，这就需要尽可能避免二者发生冲突，并消除既有的冲突。

 

第三，从问题看，党内法规和国家法律可以双向建构。一是消除党内法规同国家法律的抵触和矛盾，可以促进两者的衔接和协调。从党内法规同国家法律的关系看，两者存在不协调或相抵触的现象。

其一，党内立法工作部门与国家立法工作部门之间缺乏法定的沟通协调的工作机制和制度，导致有的党内法规与国家法律衔接不好。在党内规范与法律规范之间出现调整对象的断层和空档。如，对于犯罪嫌疑人触犯刑律的，纪检监察机关办案中获取的证据，因其法律效力需得到刑事诉讼法的确认，往往需要司法机关，也就是公检法或者国家安全机关重新调查取证，进行所谓的"证据转换"，导致有些案件在移交司法机关过程中，当事人乘机串供，乘机翻供，严重干扰案件查处工作。

其二，有的党内法规与国家法律不协调或相抵触，不符合法治统一的要求，不利于维护党内法规的严肃性，也不利于维护国家法律的权威性、统一性。如，党内法规和国家法律在涉及如何处理当事人及应然证人的沉默权方面怎样协调等。再如，涉及到党员干部职务犯罪问题，党内法规先管辖还是国家法律先管辖也是一个没有衔接好的问题等。

其三，在办案过程中，为追求效率和便捷，对于一些本应由国家法律进行调整和规范的关系、行为和事项，以党内法规的形式进行调整和规范，结果未达到当初的制定目的。如，个人财产申报问题，至今还未出台有关法律等。

其四，党内法规处理手段与国家法律制裁手段错位。建国以后的党内政治生活中，以法律手段解决党内问题和以党纪处分代替法律制裁的情况时有发生。本来是党内矛盾，却上纲上线，很多党内同志被打成"反革命"，以国家法律代替党内法规。而在改革开放以来，以党内法规处理代替国家法律制裁的现象比较突出。例如，党员特别是党的领导干部与普通公民犯了同样的罪，也容易出现对领导干部法律制裁比对普通公民法律制裁会轻的现象。"理由"是，已经给了党纪政纪处分，就可以不给法律制裁了。明显的已经构成犯罪，应当提起刑事诉讼，却只给一个党纪政纪处分，以示"严肃处理"。

 

二是推动党内法规同国家法律的互动，可以在制度和精神两个层面上实现两者的双向建构。

其一，党内法规作为一种制度性规则，是在参照国家法律体系的基础上建立的，体现了以程序正义为特征的现代制度文明的发展；国家法律在具体制度上对于党内法规的积极促动作用。比如，《中国共产党权利保障条例》第4条规定"坚持权利与义务相统一。党员应当正确行使党章规定的各项权利，并在宪法和法律的范围内活动，同时必须履行党章规定的义务，不得侵犯其他党员的权利"，这显然是参照了宪法第33条第4款对公民权利和义务的规定而作出的。

其二，把在实践中证明可行的党内法规上升为国家法律，是中国法治发展的一种特殊方式，党内法规在某种程度上成为了对中国社会进行制度改造的试验田，承担了为法治建设架桥铺路的任务；党内法规在精神层面上把党的执政理念内化为国家法律的精神、价值。比如，改革开放以来，"三个代表"重要思想、科学发展观的提出使得"执政为民"这一概念凸显，发展的目的回归到人本身。在"国家尊重和保障人权"写入宪法后，"坚持以人为本，尊重和保障人权"也被写入党章总纲，这正体现了党内法规与国家法律在核心价值上的相互衔接和协调。

 

二、全面把握党内法规同国家法律衔接和协调的必要性

党内法规同国家法律衔接和协调的必然性论述了其可能性，必要性则要阐明其重大意义，也就是阐明这个问题的价值。简单概括为以下几点：

（一）注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是完善中国特色社会主义法治体系的重要内容

党内法规与国家法律，二者相辅相成、互相促进，都是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分，在全面推进依法治国过程中发挥着重要作用。要完善中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与国家法律之间的关系，不断提高党内立法和国家立法的科学化、民主化水平。

（二）注重党内法规同国家法律衔接和协调，是提高管党治党水平的迫切需要

治国必先治党，治党务必从严，治必依据法规。面对复杂多变的国际形势，面对"四大考验"和"四种危险"，党要管党、从严治党比以往任何时候都更为紧要和迫切。在加强党内法规建设时，我们必须严格遵守党章规定，将其贯彻到党内法规实践中去，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，保证党内法规在法治的轨道上严密规范党组织活动和党员行为，保证党内法规的顺利贯彻实施，为管党治党提供坚实的依据和保障。

（三）注重党内法规同国家法律衔接和协调，是全面推进依法治国的有力保障

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。而到2020 年全面落实依法治国基本方略的目标，只有六七年时间，时间十分紧迫，任务艰巨繁重。因此，全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家，必须大力加强党内法规建设，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，尽快形成一个与中国特色社会主义法律体系相衔接和协调的党内法规体系，有力推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

（四）注重党内法规同国家法律衔接和协调，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

注重党内法规同国家法律衔接和协调，能够提高党依法执政水平，推动实现各项事务治理制度化、规范化、程序化。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把党内法规完善起来，尽快把各级干部、各方面管理者素质本领、工作能力提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。

 

三、系统掌握党内法规同国家法律衔接和协调的主要措施

注重党内法规同国家法律衔接和协调，要求必须坚持党内法规和国家法律相辅相成，在与国家宪法和法律基本精神、原则一致的前提下，在国家宪法和法律的范围内，根据党内法规的特点，依据党章和党要管党、从严治党的方针，加强党内法规建设，同时把可行的党内法规上升为国家法律，在精神、原则层面上把党的执政理念内化为国家法律的精神、价值，使党内法规同国家法律协调统一、良性互动，形成与中国特色社会主义法律体系衔接、协调的党内法规体系和与党内法规体系衔接、协调的中国特色社会主义法律体系。

（一）党内法规同国家法律衔接和协调的前提条件

党内法规同国家法律衔接和协调，不仅要求党内法规之间彼此协调，也要求国家法律之间彼此协调，三者互为前提条件，统一于中国特色社会主义法治体系之中。

第一，党内法规之间协调统一。内容协调、内部统一，是党内法规体系建设的基本要求，也是党内法规得到一体遵守的重要前提。长期以来，由于种种原因，对党内法规制度建设的统筹、协调、规划工作做得不够，党内法规和规范性文件中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题日益突出。由于党内法规对于国家法律的示范、引导和带动作用，这些矛盾和问题不仅会严重影响国家法律体系的协调统一，也会使党内法规同国家法律很难衔接和协调甚至变得不再可能。为此，必须大力推进党内法规建设，逐步实现其内部协调统一。

2013年11月《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》五年工作目标规定，要在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

一是健全基础主干党内法规。对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升，形成一批综合性党内法规，党内法规制度的集成性明显提高。党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各领域的基础主干党内法规基本制定，党的领导和党的工作方面的基础主干党内法规制定取得重要进展，党内法规制度体系框架基本确立。

二是及时出台实践亟需的党内法规。针对党的建设和党的工作中存在的突出问题，以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规，努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排。

三是完善配套党内法规。加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。四是各项党内法规之间协调统一。党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全并有效运行，不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接，党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高。

第二，国家法律之间协调统一。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。同时，必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。这些问题，违背社会主义法治原则，不仅会严重影响党内法规体系的协调统一，也同样会使党内法规同国家法律很难衔接和协调甚至变得不再可能。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

 

（二）党内法规同国家法律衔接和协调的原则

为确保党内法规同国家法律衔接和协调，应制定并遵循以下原则。

第一，坚持党内法规不得与国家法律相抵触。党的十八届四中全会《决定》和习近平总书记强调，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我国宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，因而党内法规必须不得与国家宪法和法律相抵触，切实做到：宪法和法律确立的指导思想和基本原则，党内法规必须坚持和遵循；宪法和法律规定的基本政治、经济和社会制度，党内法规必须贯彻和维护；宪法和法律赋予公民的基本权益，党内法规不得限制和剥夺；宪法和法律设定的公民的基本义务和责任，党内法规不得变通和豁免，从而维护国家法律的权威性、严肃性，保证党内法规的合宪性、合法性，保证党内法规在法治的轨道上严格规范党组织活动和党员行为。　 

第二，坚持党内法权不得侵越国家法权的界限。国家立法权是国家立法机关以国家名义代表公民制定法律、为国家和社会创制各项制度和行为规范的权力，是国家权力体系中最高和最重要的权力，体现的是人民主权原则。在党内立法过程中，必须恪守党内立法权的调整范围和行使界限，尊重和维护国家的最高立法权，不以党内立法代替国家立法；必须由国家立法确立的制度，党内立法就不要涉及；必须由国家立法调整的事项，党内立法就不要包办；必须由国家立法规范的行为，党内立法就不要规定。尤其要严格维护全国人大及其常委会的专属立法权，防止以党内立法限制或者剥夺党员作为公民依法享有的基本权利和自由。执法权就是具有对犯罪或违法行为进行监督和制止，并对其行为采取相应处罚和制裁的权力。司法权是通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。在立法、执法和司法过程中，必须不以党的组织代替政权组织，不以党内活动代替政权运作，避免以党内法规调整国家机构的运转和国家权力的行使，切实维护国家立法权、执法权和司法权的独立和完整。

第三，坚持党内法规建设同国家法律建设相互配合。党内法规建设与国家法律建设作为全面推进依法治国的重要组成部分，两者缺一不可，又不可相互替代，必须从党内法规和国家法律制定、执行、监督层面，加强冲突的事前控制、立法的衔接、执法和司法的联系与沟通、冲突的事后排除，切实发挥两者在各自不同领域的作用，实现双向互动建构。既要在党内法规立法项目的规划上与国家法制建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容和实施上与国家相关法律规范相协调；要发挥党内法规较之国家法律更加及时、更加灵活、针对性更强的优势，把国家法律不便于作出规定的问题及时以党内法规的形式做出严格的纪律规定；有些内容可能直接由国家法律来规定，执行的效果更好，就不要什么事情都由党内法规来规定；对已经由国家法律规定的内容和事项，党内法规的规定就不得与之相抵触；对党内法规的执行情况进行经验总结，并适时将经过实践检验、适应形势发展的党内法规转化为国家法律，增强约束力和强制力；通过国家立法或修改、实施国家法律的有关规定，使其体现党的基本要求，使党的意志和主张成为国家意志和国家强制力。　　 

 

（三）党内法规同国家法律衔接和协调的路径

从路径看，党内法规同国家法律主要在立法、执法、司法、守法等方面衔接和协调，实现党内法规和国家法律的一致，既要保证党内法规的稳定性、强制性和权威性，又要维护国家法律的权威性、严肃性、统一性，使党内法规和国家法律在推进建设法治国家的过程中相互协调、相互促进、相得益彰。

第一，建立健全党内立法机关与国家立法部门之间沟通协调的工作机制。由于中国共产党是国家的领导力量，直接行使一定的国家公权力，如党管干部、党管意识形态等，党内法规和国家法律都调整这方面的社会关系，在国家法律就这些方面的立法滞后时，或国家法律就这些方面的立法条件尚不成熟时，即可以和应该先制定党内法规。党内法规实行一段时间后，当国家法律立法条件成熟时，则应及时将这方面的党内法规转化为国家法律。为此，党内立法机关，要加强与人大法规部门、政府法制部门的联系，通过建立互相之间定期交流、情况通报、沟通、协调的工作机制，研究解决党内立法与国家立法工作中需要双方协作和配合解决的重要问题，共同开展对党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研和论证，明确党内法规与国家法律在调整党政机关公共权力行使、规范党政领导干部从政行为、推进党风廉政建设等方面的责任和分工，统筹谋划和正确运用党内立法和国家立法两种方式和手段，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与照应，有效发挥党内法规和国家法律各自在推进党的建设和依法治国中的作用和优势。

第二，建立健全党内法规与国家法律制定程序工作机制。首先，保证党内法规的衔接和照应。要适应党内法规建设不断发展的需要，完善党内立法权限制度，界定有关党组织制定党内法规的权限范围；明确党内惩戒性规定的制定主体，严格规范党内惩戒行为，切实保障党员民主权利；协调照应好党内同位规范之间的关系以及上位规范和下位规范之间的关系。其次，建立党内法规合法审核制度。对出台的每一项党内法规的合宪性、合法性、规范性、程序性进行严格审查和把关；完善党内法规起草过程中的征求意见工作，对涉及党的重大政策、党内重大决策、党员重大权益等事项的，要在一定范围征求意见，必要时向全党征求意见，以保证党内法规充分反映和体现广大党员和各级党组织的意志。再次，适时把成熟的党内法规上升为国家法律。要认真分析党的政策和措施，研究哪些可以继续由党内法规来规定，哪些可以转化为国家法律，并适时地将那些经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为国家法律的党内法规，通过法定程序向人大或政府提出立法建议，及时上升为国家法律。

第三，建立健全党内执法和国家执法联系协作工作机制。自1993年纪检监察合署办公以来，各地的纪检监察机关与司法机关，还包括一些行政执法机关，陆续建立了执纪执法联席会议制度。有的县、市、区规定两个月召开一次会议，有的县、市、区规定每季度召开一次会议，通过联席会议沟通案件线索，分析交流疑难案件，协调整合办案力量。要深化这一制度改革，加强本单位各业务部门之间和系统内的协作配合，进一步推动这项工作的制度化、规范化建设。首先，明确协作范围和各自的职责分工。通过采取提前介入、协助调查、建议咨询、联席会议、情况通报、案件督办、协助执行等方式，做到协作机制程序化、案件资源共享化、优势互补常态化。其次，明确衔接和协作流程。有效整合执法资源，形成执法合力，搭建打击违法犯罪行为联动大平台。再次，建立健全情况通报制度。共同搭建执法网络信息交流平台，互相交流信息和情况通报，实现双方案件线索和相关信息资源共享；完善案件移送和线索通报，明确案件移送标准和程序，规范案件移送运行机制，健全移送案件报备机制。

第四，建立健全党内法规和国家法律统筹规划、实施评价、备案审查和清理工作机制。党内法规体系建设、国家法律体系建设和中国特色社会主义法治体系建设三者都是复杂系统的工程，必须进行统筹规划、顶层设计。要按照全面推进依法治国的要求，把依法治国作为一个庞大的系统工程，把党内法规体系建设、国家法律体系建设和中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国的子系统，深入探索研究，形成全面落实依法治国的一体化格局，探索建立具有最高权威地位的中央集中统一组织领导体制，研究制定全面推进依法治国发展战略和实施规划，统一协调推进中央和地方全面依法治国。

同时，一部党内法规或国家法律内容是否完备、措施是否可行、程序是否严密、能否实现立法目的、能否推动党内法规与国家法律互相补充和促进，最终要通过付诸实施来检验。从党内法规看，根据近期清理情况，仅中央党内法规和规范性文件就有529部。从国家法律看，到2014年9月，我国已制定现行有效法律242件、行政法规737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。针对如此众多的党内法规和国家法律，必须加强党内法规和国家法律实施评价工作，组织专门力量定期对党内法规和国家法律实施成效和存在问题进行检查和调研，考察和评价党内法规和国家法律核心条款的遵守情况和执行效果，及时发现党内法规和国家法律在制度设计、规范内容、立法技术以及两者配合衔接等方面存在的问题，积累党内立法和国家立法工作经验，充实和完善党内法规和国家法律，提高党内法规和国家法律立法质量。此外，由于国家法律直接涉及公民、法人和其他组织的权益，行政管理相对人通过提出行政复议、司法机关通过司法审查，国家法律法规中的漏洞和缺陷一般容易被发现；相比之下，党内法规没有规范对象提出复议和进行司法审查的机制，其备案审查和清理、修订工作对于保证党内立法的合宪性、合法性，显得尤为重要。2005年，我国开始借鉴违宪审查制度，即全国人大常委会法制工作委员会专门设立了法规备案审查工作机构，负责法规的备案审查工作，并建立健全法规和司法解释备案审查制度，以维护国家法制统一。

2002年，中央纪委、监察部对自改革开放以来涉及反腐倡廉工作的法规文件进行一次全面清理，各地、各部门也相应开展了法规清理工作。2012年6月以来，在党的历史上第一次对党内法规进行集中清理，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。通过清理，摸清了中央党内法规的家底，一揽子解决了党内法度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。要按照科学化、程序化和规范化的要求，进一步提高对备案和清理、修订工作重要性的认识，加强对有关党内法规和国家法律的备案审查和清理、修订工作，健全完善相关制度，明确不按照规定程序和时限对党内法规、国家法律进行备案审查和清理、修订的责任，增强备案审查和党内法规、国家法律清理工作的刚性约束，切实维护党内法规体系和国家法律体系的完整、协调和统一。

 

（四）党内法规同国家法律衔接和协调的方法

推进党内法规同国家法律衔接和协调，必须做好以下几个方面的工作。

第一，推进科学立法、民主立法。党的十八届四中全会《决定》强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法和法律精神、体现和尊重人民的主体地位、保障人民的各项权利和根本利益。这不仅是党内法规体系建设的需要，也是中国特色社会主义法律体系建设的需要，更是党内法规同国家法律衔接和协调的需要。

一是坚持正确立法原则。以中国特色社会主义理论体系为指导，尊重和体现社会发展客观规律、尊重和体现法律所调整社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律，在总结实践经验、有针对性地解决存在问题的基础上，完善立法体制机制，以严谨科学的态度，广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求，及时废止那些已经成为阻碍社会生产力发展的藩篱的规则，修改那些已经不适应社会需求、需要完善和更新的规则，根据社会发展进步的需求制定新的规则。

二是加强人大对立法工作的组织协调。坚持党的领导，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，强化人大对立法决策的主导，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。强化人大对法律案起草工作的主导，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，积极发挥人大代表的作用，使人大代表更多参加立法调研和审议、起草和修改等立法活动。

三是健全立法机关和社会立法协作机制。拓宽公民有序参与立法途径，完善立法项目征集和论证制度，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，加强立法机关和社会公众的沟通，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，开展立法协商。探索委托第三方起草法律法规草案，防止立法部门和地方利益保护主义。进一步完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决，推进立法过程更加科学、民主和透明。

第二，提升执行力。注重党内法规同国家法律衔接和协调是党的十八届四中全会《决定》和习近平总书记的一个重大理论论断，必须一折不扣地抓好落实，确保其取得应有成效。

首先，加强组织领导。要按照党领导立法、保证执法司法、带头守法的要求，加强党对党内法规同国家法律衔接和协调工作的领导，建立健全各项机制，严格执法用法制度，如政府法律顾问制度、行政执法责任制度等，不断夯实党内法规同国家法律衔接和协调的制度基础。各级党委要切实把党内法规同国家法律衔接和协调工作摆上重要议事日程，精心组织、周密安排、狠抓落实。党委主要领导要承担起第一责任人的责任，党员、干部特别是领导干部要带头搞好党内法规同国家法律衔接和协调工作，尤其在解决问题上要敢于站在风口浪尖，勇于纠正自身问题，既当好组织者，又当好参与者、示范者。有关部门和地方要充分发挥职能作用，齐抓共管、密切配合，切实履行好各自职责，把党内法规同国家法律衔接和协调工作任务落到实处。

其次，增强素质能力。党的十八届四中全会《决定》明确提出，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。法治思维和法治方式是将法治要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式和行为准则。广大人民群众特别是党员、干部是党内法规同国家法律衔接和协调的重要组织者、推动者、实践者，他们是否具有法治思维和法治方式是实现党内法规同国家法律衔接和协调的关键。要通过在实践中加强调查研究，加大宣传教育力度，大力宣扬典型和经验，把党内法规同国家法律衔接和协调问题纳入党校、干部学院培训教材等途径和方式，不断深化对党内法规同国家法律衔接和协调问题的认识，全面把握党内法规同国家法律衔接和协调的必然性、必要性、原则、路径和方法等，引导党员领导干部正确处理党内法规同国家法律衔接和协调问题。同时，要培养党员、干部特别是领导干部法治思维理念，养成运用法治思维的习惯，提升运用法治思维的能力，正确处理好政治思维、经济思维、道德思维与法治思维的相互关系，使决策既合法合规、又合情合理，为严格遵循和实施党内法规同国家法律衔接和协调的要求，提供可靠保障。

再次，强化指导督查。党内法规同国家法律衔接和协调是一项艰巨的工作，必须科学运用协调指导、监督检查、政务公开等方式，对党内法规同国家法律衔接和协调的工作情况进行跟踪督导，及时帮助解决问题，确保每项工作都做得扎实有效。中央有关部门要加强对党内法规同国家法律衔接和协调实施情况的跟踪分析，保持与实施单位的密切沟通与联系，及时掌握制定和实施工作进展情况，协助解决工作中涉及的重要问题，督促完成任务，并定期以适当方式通报落实进展情况。要健全监督检查机制，明确监督执行的责任部门，完善监督检查方式，强化对党内法规同国家法律衔接和协调工作的监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的监督体系，增强监督合力和实效。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，加强政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，有效推进党内法规同国家法律衔接和协调问题的政务公开，实现决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，以接受更为广泛的监督。

 

第三，坚持奖惩并举。党的十八届四中全会《决定》明确提出，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。要按照党的十八届四中全会《决定》的有关要求，大力实施绩效评估、纠错和问责，确保把这一工作落到实处。

首先，建立健全绩效评估机制。要加强研究，积极探索，明确绩效评估的具体内容和标准，设计既科学合理、又简便易行的评估指标体系，确立如何合理运用绩效评估结果，不断改进党内法规同国家法律衔接和协调工作。要像考核经济指标一样，把党内法规同国家法律衔接和协调工作纳入对领导干部的考核内容，建立健全考核评价机制。要稳步推进，循序渐进，努力提高绩效评估的准确性、公正性、有效性，把绩效评估的结果与领导干部的选拔任用、升降去留、奖励惩戒和改进工作等有机地结合起来。要充分利用现代信息技术手段，提高党内法规同国家法律衔接和协调工作评估的质量和效率。要大胆探索绩效管理和考评的新模式，切实解决遇到的重点难点问题，在党内法规同国家法律衔接和协调工作的关键环节上取得突破。要加强交流学习，及时总结推广党内法规同国家法律衔接和协调工作中好的经验和做法，研究和制定相关制度规定，推进绩效评价的制度化。值得一提的是，绩效评估是运行机制在体制基础上发挥作用，体制上的缺陷不可能从运行机制优化中得到完全、持久的补偿，更不可能得到根本性的纠正。因此，对党内法规同国家法律衔接和协调工作绩效评估的效果不能期望过高。既要积极推行绩效评估，又要有理性、合理的预期，不能操之过急。

其次，建立健全纠错机制。调整纠错是根据绩效评估的结果，修正党内法规同国家法律衔接和协调工作中存在的缺点和错误，使工作更趋圆满的过程。要坚持有效反馈，选择和运用适当的反馈方法，把绩效评估的意见和建议有效传达给承担党内法规同国家法律衔接和协调工作的部门和干部，发现和纠正工作中的问题和不足，切实做到适时性、启发性、激励性、具体性。要采取多种方式方法，正确对党内法规同国家法律衔接和协调工作绩效评估意见和建议进行分析，不断总结经验教训。要推进全面整改，根据绩效评估的意见和建议，对党内法规同国家法律衔接和协调工作情况进行修正。根据党内法规同国家法律衔接和协调工作情况，认真制定整改措施和整改方案，对存在的问题做深入分析，查找原因，明确整改方向，制定整改措施。要将党内法规同国家法律衔接和协调工作整改任务进行分解，明确责任部门、完成时间和具体负责人，并对整改情况进行认真督查。要认真巩固党内法规同国家法律衔接和协调工作成果，把工作中有效的工作措施和改进方法坚持下去，发扬光大，形成制度，建立长效机制，长期发挥作用。

 

再次，建立健全问责机制。对党内法规同国家法律衔接和协调工作进行问责，并实现问责的常态化，有利于通过对相关领导干部的选拔任用、管理监督、表彰惩诫等，切实提高党内法规同国家法律衔接和协调工作的权威性和实效性。要把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来，把事前、事中、事后各个时期的问责结合起来，把问责的制度化和可操作性结合起来，把问责与监察、审计、监督结合起来，把问责与政务公开结合起来，把问责与依法执政、依法行政、依法治国结合起来，把惩罚和弥补、鼓励和奖励结合起来，推进问责主体的多元化，实现对有关领导干部全面问责，使有关领导干部的行为符合党内法规同国家法律衔接和协调工作规范和要求。要建立健全问责制度，综合运用指标考核、公众评议、察访核验等方法进行察核，充分发挥问责的导向作用和激励约束作用，通过鼓励、奖励、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部运用法治思维去思考和解决党内法规同国家法律衔接和协调工作问题，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、推动发展的优秀干部；要按照有权就有责、滥权应担责、侵权要赔偿的要求，强化党内法规同国家法律衔接和协调工作的责任意识和担当意识，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

今天的课就到这里，谢谢大家！

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2016/0316/874187.shtml