陈剑：遏制“摊大饼” 转变城市发展模式

 

陈剑 中国经济体制改革研究会副会长

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2014年2月25日至26日，习近平总书记视察北京，就推进北京发展和管理工作提出5点要求。一是要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。强调了要进一步强化首都核心功能，明确城市战略定位，并第一次将科技创新中心列入首都四大核心功能之一。这一定位对北京的长远发展有重要意义。二是要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。三是要提升城市建设特别是基础设施建设质量，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系，遏制城市“摊大饼”式发展，以创造历史、追求艺术的高度负责精神，打造首都建设的精品力作。今天，我围绕习近平总书记提出的第三点要求，给大家作一个解读。今天讲的题目是《遏制“摊大饼”，转变城市发展模式》，主要从四个方面作出分析。 

一、“摊大饼”与北京城市的发展演变 

（一）如何理解城市“摊大饼”式发展 

1.城市“摊大饼”式发展的含义 

城市“摊大饼”式发展是指城市的建设发展采用围绕一个核心，以同心圆的方式不断向外扩张。实际上是在批判城市的发展处于一种盲目的、无序的扩张状态。 

2.城市“摊大饼”式发展的优势 

“摊大饼”是很多城市发展的必经之路，对推进城市化有一定优势。 

第一，“摊大饼”式发展方式产生了非常明显的集聚力。在城市快速外延扩张的过程中，其基础设施、城市功能将会不断完善，且能够非常明显地超越普通的中小城市。原有的产业扩张，新进的产业加盟，城市产业结构不断调整升级，经济实力在较短时间内会明显增强。

第二，“摊大饼”式发展模式能够快速提升城市规模。城市变大了，相应的功能、配套、规模建筑也都得到了进一步发展，并快速吸引了大批人才到城市中寻找发展机会，推动城市的进一步扩张。

3.城市“摊大饼”式发展的弊端

随着城市的迅猛发展，“摊大饼”式发展模式的弊端就愈加显著。 

第一，城市“摊大饼”式发展引发交通弊端。土地利用与道路、交通脱节，突出表现在城市整体用地结构与布局形式未充分考虑整体交通的组织，造成部分交通资源的无端浪费。很多人在中心城区工作，在边缘地区居住，每天往返于两个区域之间，一方面，导致一些区域成为“睡城”，另一方面，大量的人员流动使城市的交通更加拥堵不堪，就比如北京的通州。 

第二，城市“摊大饼”式发展，短时间内造成人口的大规模涌入，导致人口过度拥挤。 

第三，城市“摊大饼”式发展有违生态城市建设理念。大量的人口涌入会带来很多生态问题，比如垃圾处理、水资源供应等等。 

第四，城市“摊大饼”式发展导致城市结构与布局不合理。一方面，在城市发展初期，一些工厂占据了市区的重要地段，土地级差得不到体现，造成了土地资源的严重浪费。同时，这些企业造成的环境污染，严重影响了城市的环境质量。另一方面，会导致一些区域的人口密度过高与环境持续恶化。 

因此，对于城市“摊大饼”式发展不能一概否认。在城市发展初期，“摊大饼”式发展还是具有一定优越性的。其最大的优越性、最大的吸引力就是集聚的效益和城市的迅速扩张。但是，随着城市的迅猛发展，“摊大饼”式发展的弊端也日益显著，这种弊端就体现在城市生活质量、宜居程度的急剧下降。 

 

（二）建国以来的北京城市建设思路 

建国以来，我国先后制定了五部北京城市总体规划方案，其中一些发展思路还是不错的，但遗憾的是并没有在实践中得到很好的体现。

1.1953年《改建与扩建北京市规划草案要点》

1953年编制出台的《改建与扩建北京市规划草案要点》，第一次将北京城市性质确定为国家“政治、经济和文化中心”，“强大的工业基地和科学技术的中心”。在城市建设中，强调利用现有基础，合理保留大胆改造。这一规划草案的出台使北京城市发展进入一个急剧转型期。当时的国家领导人高瞻远瞩，迫切希望在短时期内改变国家贫穷落后的面貌。所以，用了近十年的时间，将北京城市从1949年的消费型城市发展成为1959年的重化工业比重高，工业产值在北方地区排名第二的工业化城市，也就是生产型城市。 

2.1957年、1958年《北京城市建设总体规划初步方案》

20世纪50年代中后期，特别是1957年、1958年，我国先后编制出台了《北京城市建设总体规划初步方案》和《北京市总体规划说明》，强调坚持走工业化道路，加快旧城改建，并提出子母城的城市布局理念，也就是说在老北京城周边再建一座新城。之后经修改，称为“分散集团式”的布局形式，就是把市区建设用地划分成几十个分散集团，集团内部设置产业、居住区及各类生活服务设施，集团间保留成片的菜地，农田和果林。现在看来，这部规划方案中有其科学性、价值性的一面，但在北京城市的发展、古老北京城的保护上，也存在一定的问题和值得商讨的地方。 

3.1982年《北京城市建设总体规划方案》 

改革开放以后，1982年我国又编制出台了第三部《北京城市建设总体规划方案》，提出“多中心”城市布局的规划理念。 

4.1992年《北京城市总体规划(1991年-2010年)》 

1992年，我国编制出台了《北京城市总体规划(1991年-2010年)》，强调坚持“分散集团式”城市布局原则，提出市区是全国政治中心、文化中心功能集中体现的地方，由市区中心地区和环绕其周围的10个边缘集团所组成。现在看来，“分散集团式”城市布局原则符合城市发展的理念。 

5.2005年《北京城市总体规划(2004年-2020年)》 

2005年，我国又编制出台了《北京城市总体规划(2004年-2020年)》，提出了“两轴—两带—多中心”的城市空间新格局。自发布以来，有关部门对这部总体规划的实施情况进行了评估，并指出按照“两轴—两带—多中心”的市域空间布局，中心城调整优化、新城发展、小城镇和新农村建设协调推进，初步形成了内外联动、南北均衡、城乡一体发展的新格局，城市空间战略性调整有序展开。也就是说，该总体规划在贯彻实施中取得了一定的进展。 

但是，在北京城市快速发展的过程中，城市“摊大饼”式的蔓延，并没有得到有效遏制，人口和城市功能单中心过度聚集的状况没有得到根本改变。也就是说，北京城市发展有着巨大惯性，虽然也曾试图做些调整，也提出很好的发展思路，并得到一定的贯彻落实，但城市在快速扩张中原有的发展惯性依然固化。因此，2005年《北京城市总体规划(2004年-2020年)》中提出的“两轴—两带—多中心”城市空间新格局，虽然取得了一定的实施成效，但并未得到完整的实现。

 

（三）北京城市的发展演变 

建国初期，北京城区的范围主要圈定在旧城墙以内，即今二环路以内，城区的街巷格局呈方方正正的棋盘状。随着城市建设的大规模推进，城区的迅速扩延，北京的街巷格局和面貌也不可避免地发生了变化。自20世纪50年代开始，在旧城以外，陆续建设了西直门外大街、东直门外大街、德胜门外大街、安定门外大街、朝阳门外大街、建国门外大街、永定门外大街、广安门外大街、阜成门外大街、复兴路等一批如今仍属重要干道的放射性道路。原先方方正正的棋盘状路网结构也变得不太规则了。而引起北京路网结构发生重大改变的就是后来修建的二、三、四、五、六环路和放射状城市道路的出现。 

1.二环路建设 

二环路是北京市第一条环城快速公路，是围绕北京旧城的一条环路，位于北京旧时城墙、城门的基址上。自二十世纪六、七十年代动工修建，历时20余年，直到1992年9月建成通车，是我国第一条全封闭、全立交、没有红绿灯的城市快速环路。二环路全长33公里，建有30座立交桥，由15条环绕内城的道路和9条环绕外城的道路构成。其中15条环绕内城的道路因都是在内城城墙、城门被拆除的基础上兴建的，为秉承历史文化，这些道路的命名中一般以古城门来对称命名，如复兴门北大街，复兴门南大街，德胜门西大街，德胜门东大街等。而环绕外城的道路均是在护城河外侧修建的，与城墙、护城河拆填无关，但又因濒临护城河，故在其命名中，除像内城环路一样以古城门来对称命名外，还以“滨河”为称，如广安门北滨河路、广安门南滨河路等等。 

2.三环路建设 

最早从20世纪50年代开始就可以在地图上找到北京三环路的雏形。所以，从一定意义上说，北京三环路的建设比二环路还要早，但建成通车的时间要比二环路晚两年。比如东三环北路和中路始建于50年代初期，当时称为建设路。1994年三环路全线建成通车，全长48公里，共建有41座立交桥。另外，三环路基本呈正方形走向，环绕当时的大部分城区。与二环路不同，它基本是在农田与村舍的基础上拓建的，故而没有太多的历史重负，反映在名称上，也简单明了，按方向总体上可以分为东、西、南、北四大段，每段又各分为北、中、南路或东、中、西路三段。 

3.四环路建设 

到本世纪初，北京奥运会的申办成功推动北京城市建设进入一个快速发展阶段，城市面貌发生极大的改变。后来，人们对这段历史做了一个评价，认为北京奥运会的成功举办是北京三千多年建城史上一个里程碑式的事件。随着申奥成功，北京四环路的建设被迅速提上议事日程。在1990年北京举办亚运会之前，四环路的大部分路段就已建成通车。1999年国庆50周年之际，东四环路建成。2001年申奥前夕，整个四环路全线贯通。四环路全长65公里，全线共建设大小桥梁147座。它的建成使得地图上原有的中关村路、海淀路、昆明湖南路、五棵松路等路名被永远地载入史册。 

4.五环路建设 

北京五环路在当初规划时曾被命名为公路一环，可见当初城市规划时更多地考虑到它是一条环绕主城区、连接各边缘城区的高速公路，并且也是按高速公路标准设计。但通车后不久即取消收费改为城市快速路，说明城市的快速发展已迫使它的功能进行必要的转换，由设计为郊区的环城高速变为实际的城区主干道。申奥成功后，曾有专家建议，在五环路建设中增加“奥运五环”设计，就是将历届奥运会的主办城市的标志——共25个——设立在五环路的结点上。虽然这一设计最终未被采纳，但体现了大家迫切希望五环路快速建成的心态。因此，五环路在四环路全线贯通两年后也建成通车。五环路建成于2003年，全长99公里，共架设大小立交桥70余座。这也是北京城市发展史上一个很重要的阶段，从四环到五环就用两年时间。 

5.六环路建设 

六环路是位于北京市的一条环形高速公路，连接了北京各主要放射形高速公路，是北京市干线公路网的重要组成部分。六环路又称G4501北京绕城高速公路，以前曾命名为“公路二环”，后为了统一名称改为“北京六环路”。六环路全长187.6公里，2009年9月12日实现全线贯通。从地图上看，六环路酷似人体的心脏外形，连通了北京远近郊区的多个边缘集团和卫星城镇。 

自1992年到2009年，北京二环路到六环路的建成通车，前后花费了17年的时间，在这一过程中实际上体现的是北京城市的快速扩张。有关专家做过统计，如今的北京城区面积相当于建国初期的9倍，这仅仅是指五环内外中心城区的面积，并不包括外围卫星城的面积。由此看出，现在的北京城区面积绝大部分都是在20世纪80年代至21世纪初的30年间建设发展起来的。 

 

二、北京城市人口的变迁  

北京城市的快速扩张，一定会涉及人口问题。城市和人口的快速扩张，与城市“摊大饼”式发展有着密切的联系，也是其最重要的发展要素。 

（一）建国以来北京人口的增长变化 

1949年北平和平解放，更名为北京，按当时行政区划常住人口只有203万（按照现今行政区划范围统计，常住人口420万）。新中国成立后，北京作为首都，各项经济社会建设事业蓬勃发展，人口结构都发生较大变化。1952年，北京常住人口达到248万（按照现今行政区划范围统计，常住人口489万），1957年北京出现建国以来第一次人口生育高峰，到当年年底，北京常住人口达到401万（按照现今的行政区划范围统计，常住人口633万）。此后北京人口迅猛增长，主要原因：一是1958年3月至10月，北京进行建国以来最大规模的行政区域调整，辖区面积由1948年的707平方公里增加到1958年的16807.8平方公里，扩大近23倍，同时划入北京的人口有281万。在此期间，很多地区划入北京，如延庆，过去属于河北张家口，现在属于北京，同时当地人口也划入进来。二是“大跃进”导致全国大招工，产生对劳动力的虚假需求，使北京人口净迁入71万，形成建国以来第一次规模宏大的人口迁移流，并且主要是“离乡奔城”，到北京来发展。1960年北京常住人口达到739万，比1957年增加338万。在这一时期，导致北京人口增长的主要因素是行政区划调整和大量劳动力涌入。 

20世纪60年代至90年代，北京人口增长迅猛。1961年北京城镇化率为60%，1965年城镇化率58%。在文化大革命时期，“上山下乡”运动进一步强化，大量城里人被迁出，北京城镇化率进一步下降，从1966年的56%下降到1976年的54%，当时中国普遍出现“逆城市化”现象。到1978年改革开放初期，我国的城市化水平只有17.9%。由此可见，从20世纪60年代至70年代中后期，中国整体的城市化水平不升反降。改革开放以后，北京经济社会发展进入快车道。1977年北京常住人口860万，1994年达到1125万。这一阶段中，北京人口增长主要来自户籍人口增量。1995年北京常住人口1251万，2000年是1363万。从1977年至2000年的这二十年间，北京常住人口增加了400多万，发展非常迅猛。 

从21世纪初到2010年，北京人口进入快速膨胀期。在此期间，由于北京奥运会的成功举办，极大提升了北京城市的整体形象，使大量人口涌入北京。2000年我国进行了第五次人口普查，2010年进行了第六次人口普查，这十年间，北京城市人口进入膨胀增长期。2010年北京常住人口1961万，比2000年增长604万，年均增长3.8%。同时，外来人口在常住人口中的比重也急剧上升，由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%。在这一时期里，北京人口增长过快，因此，在2011年至2015年间我国加大人口调控力度，严控人口规模。虽然人口规模仍处在增长状态，但人口增量、增速呈现“双下降”态势。特别是2015年，可以说是常住人口增量最低的一年。过去十年间，北京常住人口年均增长60万，而2015年比2014年增长18.9万，增量减少17.9万。同时，2014年北京常住人口增长1.7%，2015年增长0.9%，增速也有了大幅度下降。2015年北京常住人口2170万，其中户籍人口1345万，外来常住人口占到1/3以上。由此可见，北京常住人口中一部分为具有北京户口的居民，另外一部分为户籍不在北京，且在京居住半年以上的务工经商人员，他们在常住人口中占有很大比重。 

综上，1949年北京常住人口420万，到1953年突破500万，到1986年突破1000万。从1953年到1986年，用了33年时间，北京常住人口总量进入第二个五百万。2005年，北京常住人口达到1538万。从1986年到2005年，用了19年时间，北京常住人口总量突破了1500万。到2011年，北京常住人口达到2018万。从2005年到2011年，仅用6年时间，北京常住人口总量突破2000万大关。可见，北京人口在这一时期增长之迅猛。 

从20世纪80年代以来，党中央、国务院提出要求，严控北京人口规模。1980年，面对紧迫的人口形势，中共中央书记处要求“今后北京人口任何时候都不要超过一千万”，但未能拽住北京人口增长的脚步。2005年1月12日，国务院原则通过《北京城市总体规划(2004年-2020年)》（以下简称《规划》）。这部《规划》写的非常好，绝大部分内容都可圈可点，很有长远的战略眼光，但在严控北京人口规模方面还需进一步探讨。《规划》中提出“2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右”。但是，到2009年北京人口规模就突破了这一目标。 

（二）北京常住人口分布情况 

从各功能区分布看 

2015年北京常住人口密度为1323人/平方公里。2014年人口分布数据分析显示，在北京四大功能区，即首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的人口分布中，常住人口密度从首都功能核心区开始向外围逐渐降低。首都功能核心区包括东城区和西城区，城市功能拓展区包括朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区，这两个功能区都称为中心城区，也是人口密度较大的城区。特别是西城区，常住人口密度最高，为25767人/平方公里，而延庆区属于生态涵养发展区，其人口密度最低，只有158人/平方公里。首都功能核心区人口密度为23953人/平方公里，是生态涵养发展区的109.9倍，可见，北京人口多集中在首都功能核心区，即西城区和东城区，生态涵养发展区人口较少，人口分布不均匀。 

从各环线分布看 

2014年人口抽样调查结果显示，2014年北京市常住人口2151万，常住外来人口818万。其中，二环内常住人口148万，占全市人口总量的6.9%，常住外来人口40万；二环至三环常住人口257万，占全市人口总量的11.9%，常住外来人口77万；三环至四环常住人口287.5万，占全市人口总量的13.4%，常住外来人口105万；四环到五环常住人口360万，占全市人口总量的16.8%，常住外来人口173万；五环至六环常住人口580万，占全市人口总量26.9%，常住外来人口358万，占外来人口的43.8%；六环外常住人口517万，占全市人口总量的24.1%，常住外来人口63万，占外来人口的7.8%。超过半数的常住人口集中在五环以外，而五环至六环之间是常住外来人口分布最多的区域，有近一半的外来人口聚集于此。另外，从各区县人口分布来看，朝阳区和海淀区的常住人口最多，同时也是外来人口分布最多的城区。 

（三）北京人口与中国城市化发展相呼应 

北京人口城市化的迅猛发展与改革开放以来中国城市化整体发展相呼应。2016年2月29日，国家统计局公布了《2015年国民经济和社会发展统计公报》。数据显示，到2015年底，中国城市化水平达到56.1%。1978年我国城市化率17.9%，37年间中国城市化水平提升了38.2%。20世纪80年代，中国城市化水平年均增长0.7%。到90年代，随着社会主义市场经济的发展，中国进入新一轮的快速发展进程中。从1992年到1996年，中国经济第一次连续五年实现两位数增长。整个90年代，中国城市化水平年均增长0.9%。到21世纪，随着中国加入WTO，成为全球经济一体化的重要成员，经济发展进入快车道。从2003年到2007年，中国经济迎来了第二个连续两位数增长的五年，到2007年，中国经济增长速度达到14.2%。同时，随着经济飞速发展，人口迅速扩张，人口城市化也得到高歌猛进的发展。在这一时期，中国的城市化水平年均增长1.3%。北京、上海、广州、深圳等中国最发达城市的人口也在此期间迅猛增长。特别是北京，在2000年到2010年的十年间，常住人口年均增加60万，年均增长3.8%，为全国最高。这一增长速度与中国城市化整体发展完全契合。 

 

三、北京城市基础设施发展现状 

北京人口的迅猛增长和城市“摊大饼”式的发展与城市基础设施建设之间存在不适应性。北京城市基础设施在最初规划时对应的是几百万的人口规模，特别是一些城市管网。但现在，北京城市发展迅猛，自50年代至今，城市面积增加了约9倍，常住人口总量突破了2000万。这样一个城市发展现状对基础设施建设来说是一个巨大的挑战。 

（一）   城市基础设施的含义 

城市基础设施是一个系统工程，一般包括六大系统： 

一是能源供应系统。包括电力生产及输变电设施；煤气、天然气、石油液化气供应设施；热力生产及供应设施。 

二是水源供水排水系统。包括水源工程、输水工程和管理设施；自来水生产及供应设施；雨水排放设施；污水排放处理设施及下水管网设施。一个城市要满足居民生活用水和工业生产用水，需要有自来水供应、污水排放与处理等，就必然涉及城市给水排水管网，这是城市基础设施中一个重要环节。世界上一些著名城市的管网系统中很重要的一项就是对水的处理。 

三是交通运输系统。包括城市内部交通的道路、桥梁、客货站、停车场、电车、汽车、出租汽车、货运汽车、地下铁道、交通管理等设施；城市对外交通的航空、铁路、公路、水运等多项设施。比如，2015年，北京首都国际机场旅客吞吐量近九千万人次，日均进出港航班约两千架次。铁路运输，特别是春运期间，北京地区日均发送旅客突破一百万人次。 

四是邮电通讯系统。包括邮政、市内电话、长途电话、国际电话、电报、传真、广播、电视和电脑网络等设施。邮政通讯系统是城市基础设施一个重要内容。比如，人们拨打市内电话、长途电话，以及过去新年时人们邮寄大量的贺年卡等都需要邮政通讯系统来支撑。在20世纪80年代的偏远地区，提供长途电话服务的单位比较少，人们需要花费三、四个小时的路程去打长途电话，有时还会排队。现在就不一样了，随着技术的发展，新的通讯手段，如微信，逐渐替代了旧时的邮寄贺年卡、用座机打电话等方式。 

五是环保环卫处理系统。包括空气、水体净化设施；废弃物、垃圾处理设施；环境监测设施；环境卫生和市容管理设施；园林绿化设施等。每个人都是个化工厂，每天都需要吃和排泄，虽然个量不大，但将几千万人聚集在一起就是一个巨大的工程。因此，环保环卫处理系统对于城市环境非常关键，与城市的舒适、宜居程度有着密切的联系，包括空气是不是有污染、空气中包含哪些成分、地下水适不适合人类饮用、园林绿化占多大比重等等指标，对城市发展有着巨大意义。 

六是防灾防卫安全系统。包括防火、防洪、防风、防雪、防地面下沉、防震、防海水入侵，防海岸侵蚀及防流行性疾病等设施。2003年，“非典”入侵，北京在那时成了中国的“瘟都”，预防疫情也属于防灾防卫安全系统的一个内容。 

城市基础设施六大系统如果能与人口增长、城市发展扩张相适应，那么，城市发展就会向着和谐宜居的目标推进。但是现在，城市基础设施建设明显跟不上人口的迅猛增长和城市“摊大饼”式的快速发展。 

（二）北京城市基础设施发展现状与问题 

近年来，北京在基础设施建设上投入了巨大的人力和财力，也未雨绸缪地做了很多工作，但仍面临很多问题。

1. 水资源短缺形势依然严峻 

北京是一座资源型重度缺水的特大城市。2014年，北京人均水资源量降至100立方米左右，为全国人均水资源量的1/20，世界人均水资源量的1/80。年均水资源量21亿立方米，而年均用水需求达36亿立方米。到2015年，北京市全年总用水量达38亿立方米。因此，水资源供需矛盾日益尖锐，水资源短缺仍是制约北京可持续发展的主要瓶颈。北京城市用水主要来自一些水库，其中密云水库是非常重要的水源地，关乎绝大部分市民的吃水问题。但现在这些水库的水资源量已无法满足日益增长的用水需求。2014年12月27日，南水北调中线一期工程正式向北京供水，通水一年来，北京市累计收水9.2亿立方米，到2016年，约有11亿立方米“南水”进京。 

由此可见，北京的水资源总量与用水需求之间有较大差距，水资源严重短缺。虽然，我们做了大量工作，如南水北调等，北京周边的很多城市也为北京发展、为保北京用水，做出了巨大牺牲，像河北的承德、张家口等，但北京的水资源短缺形势依然严峻。 

2.提升城市防灾减灾能力，加强地下综合管廊建设 

提升城市防灾减灾能力，也是城市基础设施的一个重要环节。至今仍令我们记忆犹新的是2012年“7·21”北京特大暴雨，这是北京建城史上非常惨重的一天。北京暴雨疯狂肆虐，降雨量历史罕见，特别是暴雨引发房山地区山洪暴发，拒马河上游洪峰下泄。此次暴雨造成全市受灾人口达190万人，其中79人遇难，经济损失达116亿元。因此，需要进一步提升城市防灾减灾能力。面对气象灾害日益多发，引发灾情日益严重的形势，需要我们增强防灾减灾的意识和能力，建立防灾减灾系统工程，加强综合治理，防治结合，真正把防灾减灾工作当做百年大计来抓。 

虽然，近年来北京市委市政府在防灾减灾方面做了大量的工作，但是，很难说我们就能应对一些十年一遇、甚至百年一遇的特大灾害。这里面涉及很多因素，其中包括地下管网的排水系统。“7·21”北京特大暴雨，在短短几分钟之内，广渠门桥下的积水就有三四米深，致使一名司机被困车中溺亡。这说明地下管网排水系统不能应对如此突然的巨大水量的涌入。可见，加强地下综合管廊建设是非常重要的。 

3.进一步加快建设垃圾焚烧设施 

当前在国际上垃圾处理的方式主要有卫生填埋、生化处理和垃圾焚烧三种。2009年以前，北京市90%以上生活垃圾通过卫生填埋方式进行处理，每年要消耗掉500亩土地。按照每年8%的生活垃圾产量增长速度，几年之后全市现有垃圾填埋场将全部填满。因此，要加快垃圾焚烧设施建设，破解垃圾困局。 

近年来，北京城市生活垃圾产生量逐年递增。光靠垃圾填埋已不能满足日益增长的垃圾处理需求和城市健康发展需要，因此，垃圾焚烧以其无害化处理充分、资源化利用率高等特点成为处理城市生活垃圾的一个重要选项。垃圾焚烧发电技术的主要优点：一是无害化处理充分，高温焚烧可使垃圾中有害成分得到有效分解，先进的焚烧技术可以通过控制炉膛温度、烟气在炉内的停留时间以及对烟气进行处理，促进二恶英的完全分解；二是减容减量明显，焚烧后可使垃圾的体积减小90%左右；三是占地面积小，节约土地资源；四是资源化利用率高，焚烧1吨生活垃圾可发电400多度。2014年，北京市有生活垃圾处理设施37座，日处理能力达到2.2万吨。为应对日益增长的城市生活垃圾产量，还需进一步加快建设垃圾焚烧设施。 

4.疏解中心城区人口，缓解交通压力 

改革开放以来，北京交通基础设施建设和运输运营迅猛发展。 

在交通里程方面：1978年，北京城市轨道交通运营里程只有24公里，到2015年达到554公里。公路里程由1978年的6000多公里增加到2015年的21876公里。特别是高速公路里程，由1990年的35公里增加到2015年的982公里。在客运量方面：1978年，北京地面公交日均客运量为400多万人，城市轨道交通日均客运量为8万多人次，到2015年北京地面公交日均客运量达到1000多万人次，城市轨道交通日均客运量达到890万人次。从1978年到2015年，北京城市轨道交通运送旅客能力提升了110倍。在机动车保有量方面：2015年北京机动车保有量达561.9万辆，民用汽车535万辆。虽然，北京现在实行小客车数量调控政策，采取小汽车购车摇号措施，但每年还会增加大量的汽车，同时仍有很多市民买不到车。目前，这500多万辆小汽车已经严重影响了北京交通的整体运行，是造成交通拥堵的一个重要因素。 

前面提到，北京把16个区划分为四大功能区：一是首都功能核心区，包括东城、西城；二是城市功能拓展区，包括朝阳、海淀、丰台、石景山；三是城市发展新区，包括通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区和亦庄开发区；四是生态涵养发展区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆。其中，首都功能核心区和功能拓展区都称为中心城区，它的人口总和是5个城市发展新区的2倍，但面积却不及5个城市发展新区的1/5。这就导致中心城区人口密度过大，行政机关、企事业单位密集，给交通带来极大的压力。特别是西城区，它是几个中心城区中交通最为拥堵的地区，交通指数长期保持在严重拥堵状态。另一方面，城市发展新区的基础设施及生活配套设施远落后于中心城区，这就导致人口向中心城区聚集，中心城区人口密度增大。因此，北京要将中心城区人口向城市发展新区疏解，但发展新区的教育、医疗等公共服务要跟上，否则，人口疏解的难度会非常大。 

 

四、遏制“摊大饼”式发展，转变城市发展模式 

（一）落实《京津冀协同发展规划纲要》，发展通州副中心 

《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）于2015年4月30日由中共中央政治局审议通过，是推动京津冀协同发展重大国家战略的纲领性文件。在今后几年，京津冀地区将发生巨大变化，而这巨大变化正是源于这份文件。 

首先，介绍一个理念——城市发展模式由单中心向多中心转变。城市布局或城市发展模式是城市规划的一个重要课题，从单中心、集中式城市结构过渡到多中心、敞开式城市结构是世界大城市发展的趋势。从国外案例可以看出，世界各国对于控制城市“摊大饼”式发展的通行做法就是建设新城或副中心。 

英国。1946年通过《新城法》，掀起了新城建设运动。到20世纪50年代末，离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城。60年代中期，大伦敦发展规划编制，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展的问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。 

日本东京。在分散首都功能上主要体现在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等方面。 

《规划纲要》中一个重要任务是将通州建设成北京市行政副中心。为此，北京将推进297个重大项目建设，包括轨道交通、高速公路、与中心城区联系通道、公共交通、能源设施等基础设施项目，污水、垃圾、河道治理、园林绿化等生态环境项目，环球影视主题公园、国家大剧院舞美基地等教育文化项目，以及新建综合三甲医院等医疗卫生项目。提升新城综合服务功能，吸引高端要素聚集和中心城区人口迁往，并统筹推动新城基础设施、公共服务、生态环境项目建设，为形成城市功能由中心城和新城共同支撑的格局创造良好条件。 

2015年11月召开的北京市委十一届八次全会上提出，明确在通州建设市行政副中心，2017年市属行政事业单位整体或部分迁入取得实质性进展。 

“十三五”期间，为了推进通州行政副中心建设，一是要严格控制人口规模，二是要加快治理交通拥堵，三是要加强城乡基础设施建设，四是要提升精细化管理水平。同时，全面落实疏解非首都功能任务，统筹利用疏解腾退出来的空间，主要用于优化提升首都核心功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施。

首都的核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。其中，科技创新中心是一个非常重要的新定位，需要用一种国际视野来看待。随着中国在全球舞台上的迅速崛起，党的十八届五中全会中提出的“引领型发展”成为我国发展的新理念。在国际舞台上，中国要引领发展，那么，我们的科技创新就要走在世界的前列。中国经过三十多年的发展，实现了从世界边缘到核心的转变。过去，中国处于世界的边缘，而现在，中国成为世界第二经济大国。从经济发展总量来说，中国正在向世界第一大国迈进，但发展质量又如何呢？又有多少创新呢？所以，创新是引领发展的第一动力，也是中国发展的一个重要要求。在党的十八届五中全会中提出“五大发展理念”，把创新放在发展全局的核心位置，让创新贯穿党和国家一切工作中。北京作为中国教育资源、科技资源最发达的城市，它应当成为中国的科技创新中心，起到引领发展的作用。因此，为了提升首都的核心功能，就要疏解非首都核心功能。北京的很多非首都核心功能可能会淡化或者减弱首都核心功能的实现，疏解非首都核心功能是为了强化、提升、优化首都核心功能，从而使它在国际舞台上发挥更重要的作用。对于这个意义，我们应当有更清醒的认识。 

在通州建设市行政副中心，是有序疏解北京非首都功能、落实首都城市战略定位、融入京津冀协同发展的标志性工作。按照交通便捷、生态宜居的要求，把基础设施、水生态廊道、大尺度生态空间摆在优先位置，加快配置教育、医疗、文化、公园绿地等公共服务设施，健全互联互通的交通系统，努力创造出更加优越的就业生活环境，展示国际一流的和谐宜居之都新形象，发挥出对疏解功能的示范带动作用，更好地凝聚全社会的共识、调动各方面的积极性。在今后几年内，北京中心城区将有40万人疏解到通州，这个任务是非常艰巨的。 

另外，在通州建设市行政副中心的过程中，要实施空间管制，严格控制建设规模，严格限定边缘地区、城乡结合部、近郊区、农村地区的开发强度。划定城市增长边界，避免粗放扩张式增长，走内涵式集约发展之路。同时，还要避免空间连片发展，市行政副中心外围要进行空间隔离，加强与城市核心区的绿化隔离带建设，避免由外向内、由外向外“摊大饼”式发展。在这里需要注意的是：首先，要明确边缘地区、城乡结合部、近郊区、农村地区的界限；其次，加强绿化隔离带建设。这在一些国家及大城市中都非常关键，也称为“组团式建设”。 

（二）优化城市内部功能 

北京有16个区，分布的城市功能各不相同。现在，要优化城市内部功能，明确区域主体功能，划定城市增长边界和生态保护红线，明确集中建设区、限制建设区和生态红线区，形成“两线三区”全域空间管控机制。制定各区功能定位和规划实施要点，调整修改《北京市主体功能区规划》，把城市战略定位和区域协同发展的目标更加细化，落实到各区功能定位和发展目标中。 

（三）城市需要“组团式发展”，也需要产业支撑 

北京要避免“摊大饼”式发展，提升城市功能，就要“组团式发展”，同时还需要产业支撑。无论是新城、卫星城、副中心都要靠产业支撑发展，如果没有产业支撑就会带来其他问题。另外，还需要有完善的公共服务和生活居住条件，还要有森林绿化隔离带。伦敦新城的建设目标是“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”。如果生活、工作不在同一区域，会带来大量的交通问题。所以，城市新城建设要能够生活、工作统一，内部平衡和自给自足。东京每个副都心的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全，还有完善的交通设施。这就是“组团式发展”，其实就是各自为政。 

（四）强化法律意识，出台相关文件

为保证《规划纲要》的落实，要有强烈的法律意识，制定相关法律，保障《规划纲要》中工作任务的完成。现在，《京津冀城际铁路网规划（2015年-2030年）》已经上报等待批复。这是一个非常宏大的城际铁路发展规划。在京津冀协同发展过程中，要交通先行，打造“轨道上的京津冀”，这也是《规划纲要》中的重要内容。只有形成“轨道上的京津冀”，才能带动整个京津冀联动发展。

另外，我们建议出台《北京市行政副中心建设管理条例》，并经北京市人大常委会批准执行，之后，需要各方严格遵循。

同时，我们也建议编制新版的《北京城市总体规划》。虽然2005年发布的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》的时间还没有到，但很多内容已经不适用，特别是《规划纲要》的出台，对北京城市的原有规划又提出了新的要求。所以，根据变化的形势和任务的要求，我个人认为有必要编制新版的《北京城市总体规划(2016年-2030年)》。当然，还需制定其他相关法律文件。同时，这些法律文件出台后需要我们严格遵循。 

党的十八届四中全会提出建设法治中国，政府的各项行为都必须建立在法律的轨道上。所以，有法律做强大的支撑，严格按照法律办事，会使整个城市发展建立在一个科学的轨道上，会使整个城市更加充满活力、更加和谐发展，同时提升城市宜居程度和人们的生活品质。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2016/0408/883013.shtml