2016年和“十三五”时期的“三农”工作

 

2016年中央一号文件的主题是：深入贯彻落实党的十八届五中全会精神，全面部署2016年和“十三五”时期的“三农”工作。就此，我们从以下三个方面进行讨论：第一个方面，当前我国农业农村发展的情况及总体要求；第二个方面，2016年中央一号文件的主要内容；第三个方面，2016年中央一号文件需要关注领会的几个问题。

一、当前我国农业农村发展的情况及要求

(一)取得的成就。总体看，我国三农工作取得了明显成就，归结起来，主要包括以下四个方面。

第一，实现粮食生产的连年增产。我国2015年粮食总产超过了6.2亿吨，比2014年增产近1440万吨，并且连续6年主粮超过5亿吨，稻谷、小麦、玉米三大主粮总量超过1万亿斤。

第二，农民人均纯收入持续较快增长。2014年，我国农村居民人均纯收入9892元，2015年为11422元，去掉CPI的影响，增幅达到7.5%，连续6年高于GDP增幅，实现了连续6年农村居民人均纯收入高于城镇居民的收入，城乡居民收入差距缩小至1∶2.73，比2008年、2009年1∶3.33的比例下降了不少。

第三，农村扶贫开发大步推进。我国实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，把扶贫作为“十三五”期间的一个攻坚任务。按照2010年不变价格的标准，我国当前扶贫标准为农民年人均纯收入2300元，同时，每年还将根据物价指数、生活指数等进行动态调整。2015年，我们的脱贫标准上升到人均纯收入2800元，按比例调整，到2020年，全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。

第四，城镇化率由2008年的45.9%提到现在的将近55%。也就是说，我国城乡结构发生了历史性变化。

（二）出现的变化。近几年，我国三农的发展发生了很多变化，归纳起来有以下七条。

第一，到2015年，我国第一产业的增加值（即农业增加值）为6万多亿元，占GDP总量的份额下降到9%。这个占比越低，表明二、三产业发达程度越高。同时，我国的农业就业份额还在33%左右，也就是1/3左右。从国际经验看，农业增加值占比降到10%以下，是国家经济结构变化的标志性事件，表明该国的现代化程度越高，同时，农业劳动生产率的提高在加速，而且农业的发展方式要发生变化。对比看我国，我国农业的GDP占比降到9%，可是，我们的农业劳动力的就业份额还在33%左右，占到了1/3左右。

第二，到2015年底，我国有2.75亿农业劳动力转移到二、三产业，与此同时，我国农业劳动力老龄化趋势非常明显。

第三，农民农户承包的土地流转加快，农村土地经营方式发生显著变化。我国农民承包地的总量将近13亿亩，到2015年年终，有4亿亩地流转，就是说，流转比例近29%。同时，我们的农业用工量在下降，农业机械的投入在快速增长。全国主要农作物耕种机械化水平超过61%，比2000年增加了1倍。

第四，农业经营主体日趋多元化。我国将近2.3亿农户从事农业生产经营，其中以家庭农户为主体。近几年来，一些新型农业经营主体在发展，农业经营主体日趋多元化。到2015年6月底，家庭农场、农业合作社、龙头企业+农户等新型农业经营主体达到近250万家，其中一半以上是农民专业合作社，大概有134万家，入社的农户约有9千万，占全国农户总数近35%。

第五，农业生产要素，包括土地、劳动力、农资成本在上升，主要是土地的租金和劳动力成本不断在上升，并导致我国农产品价格高于国际市场价格。我国大宗农产品价格普遍高于国际市场，在粮食供求以及品种上，出现了一些失衡，主要是玉米。我国面临粮食产量、谷物进口量和粮食库存量均在增长的复杂局面。一般来说，产量增加，若库存充足，那么，进口量应该减少。但是，事实上，我们这三者都在增加，局面很复杂，成因也比较多。

 

第六，农民增收压力在增大。农民收入主要由工资性收入、家庭经营收入、转移支付收入和财产性收入这四部分构成。我们的工资性收入和家庭经营收入占大头，占比80%以上，并且工资性收入开始超过家庭经营收入。2015年，我国农民工资性收入约占人均可支配收入的40.3%；家庭经营收入占比是39.4%。家庭经营收入是指农民种植养殖的收入。在我国经济增速减缓背景之下，非农业给农民提供的就业机会相对下降，同时，现在我国主要农产品价格普遍高于国际市场。由此说来，在农民增收中，我国非农就业的收入与家庭经营收入的增加都受到了压力。

第七，农业生产环境资源的压力在增大。多年以来，我国农业资源的约束趋紧、农业面源污染加剧。面源污染主要来自于农药、化肥、化肥的使用、牲畜的粪便等等。我国耕地质量在下降，并且问题日益突出。   

（三）总体要求。基于上述情况，2016年中央一号文件明确提出了总体要求，主要包括以下三个方面。

第一，在经济发展新常态背景之下，如何促进农民收入稳定较快增长，加快缩小城乡差距，确保如期实现全面小康，这是必须完成的历史任务。在我国经济增速减缓、农产品价格普遍高于国际市场的情况下，我们怎样促进农民收入稳定、较快增长，直接关系到缩小城乡差距，关系到2020年如期实现全面小康的目标。

第二，在资源环境约束趋紧背景下，如何加快转变农业发展方式，确保粮食等重要农产品的有效供给，实现绿色发展和资源的有序利用，这是必须破解的现实难题。我国耕地资源本来就少，人均耕地面积是世界平均水平的40%以下，水资源的比例还更低一些。时下，那种粗放式、单纯追求产量，不顾环境的发展方式难以为继。2014年中央经济工作会议提出要加快转变农业发展方式；2015年中央经济工作会议提出相关要求，同时提出确保粮食农产品的有效供给。

第三，在受国际农产品市场影响加深的情况下，如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提升我国农业竞争力、赢得参与国际市场竞争的主动权，这是必须应对的重大挑战。当前我国农业生产的成本在上升，产品价格普遍高于国际市场。我们的大宗产品受成本影响，当然，还有其他原因，总之价格在上升，不过，我们还有一些农产品还是有优势的。核心问题就是怎么利用好国际市场、国际资源，提高我国农业竞争力。

二、2016年中央一号文件的主要内容

2016年中央一号文件的主要内容，归结起来，主要包括以下六大部分。

（一）持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业、产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地，藏粮于技战略，推动粮经饲统筹，农林牧渔结合，种养加一体，一二三产业融合发展，让农业成为充满希望的朝阳产业。我们从以下三个方面来看。其一，构建三个体系。面对新形势要有新理念，用三个新的理念破解三农问题，提出现代农业的三个体系建设，包括：产业体系、生产体系、经营体系。其二，实施藏粮于地、藏粮于技战略。随着农产品供求的变化，比如玉米数量库存大增，那么，随着农业的发展，我们就不一定追求每年连续的增长，而是要保护我们的生产能力，确保耕地保有量。坚守耕地保护红线，向科学技术要粮。可见，藏粮于地、藏粮于技是一个战略性变化。其三，粮经饲统筹、农林牧渔相结合，种养加一体，一二三产业融合发展，让农业成为充满希望的朝阳行业。一二三产业融合发展最终是要拉长农业生产链条，让农民、农户、经营者能够分享农业的增值收益。种养加一体，就是种植业、养殖业、加工、流通、经营融合发展。2016年中央一号文件把推进现代农业的基本思路贯穿2016年，甚至整个“十三五”时期，提出夯实现代农业基础，包括高标准农田建设、农田水利建设、科技创新推广体系建设、现代种业的发展、适度规模经营、培育新型职业农民、优化生产结构和区域布局等。

（二）加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展。推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业，就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效，生态系统稳定，产地环境良好，产品质量安全的农业发展新格局。具体包括以下两个方面。

其一，从保护资源、保护生态出发，提高资源的使用效率、稳定生态系统、保障环境良好和产品质量安全。这主要针对现有资源短缺、过度开发造成的污染和生态恶化，由此提出，加强资源保护和生态修复。

其二，加强农业资源保护和高效利用，加快农业环境突出问题治理，加强农业生态保护和修复，实施食品安全战略。从国家角度，对耕地、水资源和能源，提出总量和使用强度上的双控制；实施轮作、休耕等措施；对于重金属污染区、地下水漏洞区、生态严重退化地区，开展综合治理；从保障环境安全入手保证食品安全等。

（三）推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长。大力推进农民奔小康，必须充分发挥农村独特优势，深度挖掘农业的多种功能，培育壮大农村新产业新业态，推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑，让农村成为可以大有作为的广阔天地。

农业不仅仅可以提供农产品，还具有其他功能，诸如：生态功能、文化功能。基于这些功能，可以培育壮大一些新的产业，推动农业内部的农村产业融合。一是推动农产品加工业的转型升级。促进农产品从不加工到初加工到精深加工，主要是推动精深加工。二是加强农产品流通设施和市场建设。三是大力发展休闲农业和乡村旅游。四是完善农业产业链与农民利益联结机制。比如发展农产品加工、流通，总要有一些外来资本和产业与农民利益相联结。有风险要共同承担，有收益要共同分享，这样的机制才能长久、才可持续。

（四）推动城乡协调发展，提高新农村建设水平。党的十六大以来，特别是2006年新农村建设开始，党中央国务院一直在不断丰富和完善城乡协调发展。中央一号文件提出，加快补齐农村短板，必须坚持工业反哺农业，城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置，城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。

 

第一，随着我国工业化、城镇化的发展，积极推进农业现代化。如果没有现代化的农村，没有一个好的生产、生活的农村，我国农业现代化着实很难谈起。因此，中央提出，工业反哺农业，城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置。

第二，稳步提高基本公共服务均等化。逐渐缩小公共服务的城乡差别，逐渐拉近住在农村的人跟住在城市的人享受公共服务的水平。这是一个长期的战略考虑，也是我们的政策目标。

    第三，加快农村基础设施建设。这是我们这几年一直在做的事情。提高农村公共服务水平，诸如：医疗、九年制免费义务教育、相关的中等职业教育，以及医疗、养老、社会保障等。

第四，开展农村环境整治行动和美丽宜居的乡村建设。

第五，推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化。当前，我国农业创造的增加值占比是9%，可是，还有33%的劳动力在农业上。可见，我国农业劳动力的转移就业仍旧是现在和可见的未来要积极应对的一个过程，包括转移就业、农民自己创业，以及回乡创业。

第六，实施脱贫攻坚工程。就是要推动城乡协调发展，重点提高农村的建设水平。

（五）深入推进农村改革，增强农村发展的内生动力。必须坚持不懈推进体制、机制创新，着力破除城乡二元结构的体制障碍，激发亿万农民创新创业的活力，释放农业农村发展新动能。就2016年的工作来讲，中央一号文件提出了五项改革内容。

第一，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。自2003年以来，我国逐步形成了对主粮小麦、稻谷实行保护价收购，对玉米实行临储价收购，对棉花、大豆都是临储价收购。这原本是一项支持农民收入的政策工具。在实际运行过程中，我们对于临储价收购制度存在的一些问题进行了调整。从2014年开始，对棉花和大豆开始试验目标价格制度，也碰到不少困难，诸如：市场价格、收购价格到底怎么定，以及具体运行中的一些收储制度。

由此，中央提出，要改革完善粮食等重要农产品价格形成机制，形成了“价补分离”思路。即：农产品的价格由市场来决定，补贴由支持政策决定。棉花、大豆的目标价格制度试验已经实行一年多了，尚且需要在实践中不断总结、研究，从办法、机制、制度等不同层面把“价补分离”思路落实下去。

第二，健全农业农村投入持续增长机制。包括：其一，如何提高财政支农的资金使用效率。就是要持续增长，更靠这些政策性金融，那么，需要考虑不同社会的资金资本怎么支持农业持续增长。其二，推动金融资源更多向农村倾斜。这跟健全机制、持续增长是互相关联的。其三，完善农业保险制度。这跟资金投入、资金支持等机制的建设都是互相关联的。经过多年探索，我国农业保险制度已经逐步发展起来。中央财政一年的补贴支持大概300亿，并在不断扩大和深化之中。农业保险也是一项有力支持农业农村发展的政策工具，无论是从国内还是国际经验看，农业保险制度的发展潜力是非常大的。

第三，深化农村集体产权制度改革。农村集体经济组织的资源、资金、资产怎么分配？农村集体经济组织成员、农户在经济方面的权益怎么获得、怎么持续发展？我们一直在推动这方面的试验，诸如：股份制、股份合作等等不同形式。

（六）加强和改善党对“三农”工作的指导。坚持党总览全局、协调各方的领导核心作用。改进农村工作体制机制和方式方法，不断强化政策和组织保障。提高党领导农村工作的水平，加强党的基层组织建设，创新和完善乡村治理机制，深化农村精神文明建设。

三、2016年中央一号文件需要关注的几个问题

对于领会2016年中央一号文件，需要把握以下三个方面的问题。

（一）把握好新形势下中央关于农业农村发展的总体思路。文件提出，要坚持“四个全面”的战略布局，把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，用创新、协调、绿色、开放、共享五大发展新理念破解“三农”新难题。

第一，“十三五”时期我们国家三项主要政策目标。一是两个“翻一番”。即“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。从国内生产总值的角度看，总量目标要求是，经济年均增长6.5%以上，就是说，增长速度要达到6.5%，才能保证2020年比2010年翻一番。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入要保证到2020年比2010年翻一番。2010年，我国城镇居民可支配收入是19109元，农民人均纯收入是5919元。从现在的情况看，农村居民人均纯收入翻一番后不到12000元，现在能够达到11400多元，可见，我国农村居民人均纯收入翻一番是有望实现的。

二是脱贫。“十三五”时期大的目标是脱贫。依据现行标准，就是农民年人均纯收入2300元，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2014年，现价脱贫标准为年人均纯收入2800元；到2020年，全国脱贫标准为人均纯收入4000元。

三是1亿农村转移人口进城镇落户。由此推算，年均农村转移人口要达到1600万人。习总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明里边指出，这1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口，以及在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口。

第二，落实2016年中央一号文件的总体思路。厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。

在2015年12月召开的中央经济工作会议上，中央就提出了“推进农业供给侧结构性改革”。从一定程度上看，农业特别是粮食的生产，具体讲，玉米存在着供给不适应需求变化等问题，我们现在库存过多，存在去库存的问题。这是在总体思路要求之下，考虑2016年农业农村工作的一个很重要的方面。

（二）把握“十三五”时期农业农村发展的阶段性目标。主要包括以下五个方面。

第一，现代农业建设取得明显进展，粮食产能进一步巩固提升，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障，农产品供给体系的质量和效率显著提高。我国在推进农业现代化方面要有明显的进展，表现在生产能力上，特别是粮食的生产能力，国家的粮食安全，重要农产品的供给得到保障。对于这个问题，不要只看到今年的玉米库存过多，或者整个农产品价格低迷，而要从整个供给的角度看。我国人口仍在不断增加，农业资源，包括土地资源、水资源等所受到的资源的约束压力巨大。我国农产品进口数量不断增加，除了有价格因素以外，还有一些产品出现资源性短缺，比如大豆就是明显不够。基于此，就要充分利用国际国内两个市场、两种资源。总体目标要求就是，保障重要农产品的供给，同时保证重要农产品供给的质量和效率的提高。随着人口的增长，经济社会的发展以及人民收入的增加，人们对于农产品的质量、安全、营养、健康的要求发生了很大变化，对消费结构也发生了很大变化。这就要求供给体系要有质量保障、要提高效率。

第二，农民生活达到全面小康，农村居民人均收入比2010年翻一番，城乡居民收入差距继续缩小。就是说，农村居民人均收入要在5900元的水平上翻一番，同时要继续缩小城乡居民收入差距。如前面所谈到的我国连续6年农民人均收入增幅高于城镇居民收入，城乡居民收入差距从最高点的3.33∶1降到了2.73∶1，接下来，我们还应该继续努力使这个差距缩小。

第三，在我国现行标准下，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

第四，农民素质和农村社会文明程度显著提升，社会主义新农村建设水平进一步提高。包括人的素质、社会文明程度的提升。

第五，农村基本经济制度，农业支持保护制度、农村社会治理制度、城乡发展一体化机制进一步完善。家庭承包经营基础上的双层经营体制；不断推动新型农业经营主体的成长；在基本经营制度稳固的情况下，不断支持和培育新型经营主体；农村土地集体所有，发展集体，保障农民集体经济组织成员的权利；农村农民集体产权制度等，这些都属于基本经济制度。

2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出，除农机补贴以外，将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。同时要考虑到农产品价格形成机制，明确了主粮小麦、稻谷将继续实行保护价收购制度。至于其他制度补贴怎么做？怎么样实现价补分离？这是在农业支持保护制度方面需要继续探索的。另外，考虑农村社会治理制度、村民自治制度、乡村管理制度到底怎么做？积极建立健全城乡发展一体化体制机制，主要指城市和乡村公共资源共享，提高农村公共服务水平，实现城乡公共服务均等化。    

（三）把握中央关于农业农村的发展措施。可将其归纳成九个方面。

第一，提升粮食生产能力，实施藏粮于地、藏粮于技战略。整合完善高标准农田建设规划，统一建设标准、监管考核和上图入库，提出了提高和保障产能的措施。

第二，发展多种形式适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。从单家独户的小规模经营逐步向适度规模经营发展。为什么是规模适度经营，而不是直接规模经营、大规模经营呢？因为耕地资源、农业劳动力水平、农户数量等都是由国情决定的。基于我国的国情，就是要发挥适度规模经营在现代农业中的引领作用，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为农业现代化的骨干。新型农业经营主体，以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干。新型农业服务主体，是指在家庭经营的基础上，一些成长和发育起来的经营主体。生产经营主体和服务主体是发展、建设现代农业的骨干力量，因此要支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化、规模化服务。

第三，统筹用好国际国内两个市场、两种资源，在确保口粮绝对安全的前提下，利用国际资源和市场，优化国内农业结构，缓解资源环境压力，加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系。确保口粮绝对安全，具体指的就是小麦和稻谷。我国每年产2亿多吨稻谷、1亿多吨小麦，即使如此，小麦和稻谷也有几百万吨规模的进口，主要是用以品种调节，虽然其价格也受国际市场的影响，但是不像大豆那样主要依靠国际市场。我们要利用好国际资源和国际市场，优化国内的生产结构，有所为有所不为。同时要考虑在保障供给的前提下，缓解资源、环境的压力。我们利用资源、利用两种市场主要就是为了形成有效的保障体系，并且形成农业对外贸易和国内农业发展相互促进的政策体系。

第四，推动农业绿色发展，改变农业资源开发强度过大，利用方式粗放的状况。这是2016年中央一号文件里提出的一个措施，不过，在2015年《全国农业可持续发展规划（2015-2030年）》、《关于加快转变农业发展方式的意见》中均已涉及到。这次主要提出怎么利用资源，怎么克服过去开发强度过大，利用方式粗放的状态，怎么遏制农业生态环境的恶化趋势等。

第五，促进农村一二三产业的深度融合。在农业的内部，要把农村的一二三产业深度融合，包括种植养殖、粗加工、精加工等生产服务，以及金融、流通、农业技术、市场增值等各种服务。要充分发挥农业多种功能，壮大农村新产业、新业态。2016年中央一号文件里，除了产业链整合，价值链的提升以外，还提出发展生态旅游、发展乡村旅游等。

 

第六，健全农业农村投入持续增长机制。就此，文件提出，要推动金融资源更多向农村倾斜，优先保障财政对农业农村的投入，确保力度不减弱、总量有增量。在经济增速下滑的背景下，我国的财政增长速度比前几年有明显下降。前几年是百分之十几或者是百分之二十几的增长，而现在的增幅只有百分之五六，与此同时，支出在不断增加。在这种情况下，中央提出，要优先保障财政对农业农村的投入。2014年中央财政在“三农”方面总的支出是14002亿人民币。同时，提出多层级深入推进涉农资金整合统筹，就是各种各样的项目资金怎么样在基层多层次地统筹。而且提出，用三年左右的时间建立健全全国农业信贷担保体系。加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。

第七，提高农村的建设水平，把国家财政支持的基础设施建设重点放在农村，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设。明确提出，国家财政支持的基础设施和社会事业的发展重点在农村，以及城市里接纳农村的转移人口。

第八，推进农村改革。按照“市场定价、价补分离”的原则，稳妥推进玉米收储制度改革。继续深化农村集体产权制度改革，现在正在进行试点，并且研究出台稳定完善农村基本经营制度的指导意见。

第九，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重不动摇。严格落实各级党委抓农村基层党建工作责任制，建立市县乡党委书记抓农村基层党建问题清单、任务清单、责任清单。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：刘斌）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2016/0430/887814.shtml