刘勇：谋篇布局“十三五” 治国理政新实践

 

刘勇 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任、研究员

完整报告：http://www.71.cn/2016/0529/892254.shtml

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精彩观点：顶层设计——“金山银山”三阶段

今天我主要讲两个内容。第一，简要介绍一下“十三五”规划纲要，从文件起草的角度给大家讲讲“十三五”时期为什么要这么谋篇布局。第二，五大理念既是五大理念又是五大任务。

一、“十三五”规划纲要如何谋篇布局？

“十三五”规划和此前所有规划完全不一样。原来的规划是条块分割，比如工业怎么发展，农业怎么发展，各个地区怎么发展。“十三五”规划就不一样了，它把条条块块全部打散，是理念引导，这是在结构上的一个非常大的特点。

按照一般规划，第一，要确定目标。第二，要有实现目标的路径。目标确立之后，是直走，还是弯走？第三，为了实现那个目标，要采取什么措施？措施就是工具，比如你是驾车，是坐飞机，还是乘船？第四，确定内容。你开这个车，车上装的是什么货？坐轮船，轮船载的是什么东西？形象地说，所谓的规划无非就包括这几个方面。

“十三五”规划和原来完全不一样，打破条块分割，完全是按照理念来构思的，具体来说有这么几个特点。

（一）“十三五”规划的特点

第一，目标非常明确。

“十三五”规划的目标就是到2020年全面建成小康社会。当然，这个目标不是凭空而来的，而是继承了邓小平同志的“三步走”战略。习总书记这一届领导集体上来以后，提出“两个一百年”的奋斗目标，其中，第一个“一百年”的奋斗目标是到中国共产党成立一百年时，全面建成小康社会；第二个“一百年”的奋斗目标是在中华人民共和国成立一百年时，建成社会主义现代化国家。这个目标在2016年两会上通过以后，具有十分强烈的现实意义，为什么？这个目标和我们的现实结合得非常紧密。为什么必须实现全面小康这个目标？因为如果不实现全面小康，很可能就会掉入中等收入陷阱，这个目标实际上就是要克服中等收入陷阱对我们的影响，从而走向高等收入国家，这是我们近五年要实现的。

在整个“十三五”规划制定过程中，包括这个规划经两会批准以后，大家都还没有意识到问题的现实、重要。我们的目标不光明确，更具有强烈的现实意义。无论如何，我们一定要实现全面小康社会的目标，避免掉入中等收入陷阱，走向高等收入国家行列。也就是到2020年，只要这五年实现6.5%的增长目标，我们就能跨入高等收入国家的最低门槛，进入高等收入国家行列。

在“十三五”规划中，GDP的年增长目标是7.0%-6.5%，其中6.5%是底线。2016年两会结束以后，李克强总理在记者招待会上一再强调，我们有能力保障实现这个区间的增长，特别是6.5%这个底线不能突破，现在是6.7%，还在这个范围内。因为一旦突破这个底线，建成全面小康社会的目标、整个现代化建设就有可能不能实现，就有可能掉入中等收入陷阱，无法进入高等收入国家行列。2016年第一季度的数据是可喜的，但整体还是在下滑，这是一个大的背景。数据中包含很多具体指标，包括效益指标、结构指标等都在优化，虽然预示着未来的经济稳定，但还是令人担忧的。李克强总理在记者招待会上说得很清楚，如果出现经济触底行为，我们有创新手段来保证6.5%以上的增长目标，这个决心是下得很大的。所以，这个目标和其他的比起来还是非常强烈、非常具体、非常有紧迫感和明确的。

第二，思路新颖。

从“一五”时期到“十二五”时期，我们做了这么多五年规划，可以说，五年规划已成为中国的发展模式之一，也是中国的一个发展特点。现在一些西方发达国家，比如美国、日本等都在向我们学习。他们说，你们改革开放取得了巨大成就，一方面是地方政府的竞争，另一方面，五年规划可能也起到了很好的作用。

“十三五”规划的思路新颖在哪里？在于指导思想。

报告中有一个指导思想，是包括五大发展理念在内的一系列理念，而指导思想的核心内容是思路。比如，四个全面是治国理念，五大发展理念是发展理念，“五位一体”是发展内容，这在指导思想里面都可以找到。目标明确了，路径是什么？不仅是五大理念，还包括三大规律的发展观、四个全面等。五大发展理念是创新发展，“五位一体”的发展强调经济、政治、文化、社会、生态的全面发展。三个规律是指未来，中国的经济发展要遵循客观规律，做到协调发展；社会发展要遵循社会规律，做到和谐、规律地发展；生态发展要注重生态保护，遵循生态规律，做到可持续发展。四个全面治国理念大家都清楚，也就是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。但核心是五大发展理念，“五位一体”的发展内容都不是空穴来风。

另外，措施是什么？实际上在“十三五”规划中已经讲得很清楚了，新常态下我们应该怎么走？要以供给侧结构改革为主线，不仅要有量的扩张，更要以质量和效益为核心。

（二）“十三五”规划纲要的基本框架

“十三五”规划纲要的基本框架，我想分三大块。第一章是一大块，最后一章是一大块，中间十八章是主体、核心，也就是五大发展理念的具体内容，所以这个结构和以前也完全不一样，十分突出创新发展理念，前面交待背景，后面提供保障，中间所有的内容都围绕着五大发展理念来展开。

 

（三）“十三五”规划纲要的总体思路

总体思路大概有两个内容：一是要交待“十三五”规划的背景，二是“十三五”规划本身的体系。

第一，“十三五”规划的背景。“十三五”是在总结“十二五”成就的基础上，对“十二五”规划的继承与延续。“十二五”完成的怎么样？有哪些成就？“十二五”之后我们的路怎么走？走向新的阶段。

第二，“十三五”时期的国际国内形势分析。这部分有一个内容不太好理解，就是指导思想。指导思想实际上也是制度背景。实现全面建成小康社会是在什么样的制度下、什么样的思想下进行的？我们不是在资本主义条件下实现全面小康，而是在社会主义条件下，是在中国、在这个时代下实现全面小康。指导思想的核心是什么？是中国特色社会主义。因此要在中国特色社会主义制度的指导下，在“十三五”规划下全面建成小康。

那么，中国特色社会主义从哪来？就是高举中国特色社会主义，建设马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论……社会主义就是这么一步步来的。发展至今，中国特色社会主义理论是什么？邓小平理论也好，“三个代表”重要思想也好，科学发展观也好，习总书记系列重要讲话也好，都是社会主义旗帜，都是中国特色社会主义最新的发展理念。

按照中国特色社会主义理念，我们下一步的发展思路是什么？就是三大规律、四个全面、五大发展理念。就是我们未来怎么走，思想怎么认识。当然，五大发展理念对此前的理论研究成果也是有继承和发扬的。首先，五大发展理念是一个创新。五大理念和科学发展观有没有关系？和“三个代表”重要思想有没有关系？和邓小平理论有没有关系？当然有，特别是与科学发展观，关系是很密切的。

我们再看看目标。指导思想讲了中国特色社会主义的来源以及现在的核心思想，所以治国也好，发展也好，都形成一套理论体系。目标是什么？是全面建成小康。所以，整个指导思想最后还是要落实到全面建成小康社会上来，为未来的发展打下基础，所以这就构成了一个完整的指导思想，构成了“十三五”发展的制度。这是指导思想的背景。

 （四）保障措施

第一，就是加强党的领导和调动积极性；第二，就是五大发展理念。五大发展理念还可以细分，其中协调发展是个重点。“十三五”时期，依然是以经济发展为核心，以经济发展为第一要务。协调发展用了六个篇章，不是讲总量发展，而是讲结构怎么优化，发展思路是变的，要按协调理念发展经济，而不是按总量的扩张、投资。绿色发展理念也非常重要，不是说它的篇幅少就不重要，主要论述主体功能区。开放发展的第一篇讲“一带一路”，第二篇讲内地和港澳台、大陆和台湾地区的合作发展。最后是共享发展。实际上，共享发展强调的是一个大社会概念。“十三五”规划是经济社会发展的规划，当然，这个社会是大社会的概念，有民生、文化、治安、国防等和社会有关的内容。中国的社会发展存在很多短板，像扶贫问题、民生问题、中等收入陷阱的问题等。什么是中等收入陷阱？还不仅仅是经济发展的问题，经济发展太快，社会保障体系不够健全，就会出现比如分工不平衡的问题。南美所谓的中等收入陷阱国家，贫富差距大，社会矛盾激化，是由社会因素造成的陷入中等收入陷阱，最后反过来又会影响经济发展。所以，“十三五”规划把社会发展作为重中之重是非常有道理的。

二、五大发展理念——既是理念，也是任务

首先，五大发展理念有三个特点：第一，五大发展理念是中国特色的社会主义发展思路的最新发展成果；第二，五大发展理念是直接指导“十三五”规划的思想核心；第三，五大发展理念是习总书记治国理念中关于发展理念的具体体现。

实际上这个创新理念或任务，包括纲要的第二篇、第三篇。从内容上来说，创新理念包括四大创新理念：科技创新、体制创新、理论创新、文化创新。但是大家难免会问，为什么要突出创新理念？原来没有创新吗？改革开放不就是创新吗？不是没有，我们一直在创新，这和创新本身的活动与特点是有关的。创新贯穿整个发展的始终，没有创新就没有发展。改革开放初期，如果不打破计划经济的束缚，不让农民承包土地哪来的发展？那也是有创新的，开放以后也是在不断进步的。

但是，创新有一个特点越来越重要，也越来越困难。科技创新包含三个阶段。第一个阶段是引进细化，吸收再创业，这是模仿创新、学习创新。第二个阶段是集成创新，模仿摸索，把国外的先进设备拆了，再组装，到底是怎么造的，自己去摸索，去模仿。第三个阶段是自主创新。在现有基础上，如果已经基本掌握，还想进步，怎么办？——自主创新。创新本身是贯穿始终，且是一步步深化的，越到后来越重要。开始你可以摸索可以学习，这叫做后发优势。我们国门打开以后向西方国家学习，学得差不多了就模仿，模仿也模仿得差不多了，接下来就是自主创新。所以，“十三五”规划提出，我们不光要继续利用好后发优势，在某种程度某个领域，我们还要创造自己的先发优势。先发就难了。为什么西方发达国家，比如美国、欧洲的增长速度比我们低那么多，1%、2%的增长就很满足了？因为它是先发国家，主要靠创新，创新是很难的，要摸索。而我们现在还处于模仿阶段。虽然一般的技术都掌握了，但有些前沿技术真正自己做的话，还是有困难的。当然，随着“十三五”未来五年的发展，我们需要更多的自主创新。我们现在是一般的技术可以模仿，但核心的现代技术还掌握在西方人手里，比如航空母舰技术、远程轰炸机技术。中国在军事上还有些短板，比如隐形技术，人家不会给你，只好靠自主创新，但总的来说会越来越难。

 

其次，经济新常态。

我们的经济发展到一定阶段，创新也到了一定阶段，再往后走，一方面涉及到人家的核心技术、先进技术，人家不给你，另一方面，你自己要开发的还没有积累到一定程度，所以就堵在那个地方。所以新常态下我们的速度也下降了。为什么这次不仅仅是西方国家数据下降了，中国也下降了？因为这是全球性的，就是我们发展到了这个阶段，再要走我们就得靠自己创新。所以说，我们现在和西方国家的科技水平差距还很大，但是他现在肯定是不会给咱们，还得靠自己做。

第一，消费。从经济发展结构来看，我们的量现在积累到了一个阶段，需求结构提出了越来越高的要求，需要进行供给侧结构性改革来满足。我们的消费结构发生了变化。比如现在很多同志到日本去买马桶盖，到新西兰买进口奶粉，其中一部分原因就是国人对国产产品的质量信任度不够。我们的需求结构在提升，那么对应的，也要求你生产提供好的产品，要生产高档产品，要通过改革的方式满足现在的需求。

第二，投资。现在很多地方的发展都很快，但是还是有“一窝蜂”的现象存在。各地方的发展都有一定的实力了，但是未来怎么发展，大家都找不到好的项目，一有好的项目就一哄而上，投资需求、投资档次、投资目标已经发生了变化，这也需要我们从供给侧入手，无论是要素投入，还是人才，无论是发展IT，还是发展互联网，抑或是发展业务，都需要从需求侧到供应侧考虑能不能供应这样的产品。

第三，出口。目前，低档产品的出口已经饱和了，市场要求提供高档产品，也就是要提高产品质量。说白了就是从需求端到供给侧，对生产、发展、结构都提出了要求，这也是“十三五”规划提出的要求。未来的发展不能再开增加总量那一辆“破车”了，我们要开效益那辆“好车”，要提高质量，引进先进人才，发展高科技产品。这都是从需求侧发展而来的，也是对创新的直接要求，现阶段的发展就要靠创新来解决问题。

“十三五”规划是经济社会发展规划，还不是理论规划，也不是文化发展规划，所以还是突出经济。

（一）  创新发展理念

“十三五”规划纲要集中讲了四大创新——科技创新、体制创新、理论创新、文化创新——中的两个创新。一是科技创新，这是创新的核心，所有的创新都是为科技创新服务的；二是体制创新，这是未来中国经济发展的两大动力，要提高产品的档次、质量，满足人们更高层次的需求。

第一，科技创新。科技创新是直接的发展动力，就像小平同志说的“科学技术是第一生产力”，这话在指导思想里也出现了。所以说，这一届领导集体继承了小平同志的这一理论。学习、模仿叫原始创新，我们仅靠模仿和学习已经不行了，只能靠自主创新，这方面当然有新的措施。这是创新的总体思路。

那么，怎么完成创新？我们要实施所谓“万众创业，大众创新”，就是靠大家一起创新。西方国家的大企业注重创新，中小企业创新也很丰富，发展也很快。中国在这方面稍微弱一点，所以李克强总理提出要“大众创业，万众创新”，政府为创新提供公共服务平台。现在民间创新非常热，比如众创、众筹、众扶、众包，这四种都不一样。比如众创，维基百科就是这方面的典型，谁都可以自由进出辞典。我曾经在美国哈佛大学待过一年，维基百科创始人到哈佛来跟我们作交流，他就讲维基百科的众创过程。维基百科搭了个框架，什么语言都可以，目前已有几百种语言了，用户获得一定的权限之后，可以根据自己需要进行检索。阿里巴巴很多也都是众筹产品，P2P、众扶、众帮等这些都是通过网络来实现人与人之间、个人与企业之间的交流。

互联网时代有一个非常重要的特点，就是互联网信息技术具有强烈的、广泛的渗透力，互联网IT产业是一种颠覆性的技术，它的行为方式和思维方式和原来完全不一样。这种创新是很难想象的，而且现在仅仅只是一个开始，未来是什么样还很难想象。

从内容上来说，科技创新要建立一种鼓励创新的体制机制，包括人才的培养。在IT时代，科技创新对中国未来的发展将是颠覆性的，是难以想象的，是前途无量的，我们可以拭目以待。

第二，体制创新。我们现在正处于改革攻坚阶段，十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，包括336项重要改革举措，为什么新一届领导集体上来之后第一个重要文件就是要全面深化改革？因为老百姓的呼声高。在这种前提下，十八届三中全会提出了全面深化改革的新思想新思路，现在很多规划在慢慢落实。

为什么要深化改革？深化在哪里？改革开放三十年来，我们取得了巨大的改革成就，但是改革只进行了最简单的一半，只把好改的都改了。什么叫好改的？产品和服务是看得见摸得着的，这些市场化容易实现，甚至有些私有化，包括土地承包都好办，但是同志们要知道，真正的市场经济运行的核心是什么？是要素。劳动力放开了吗？户籍放开了吗？资本放开了吗？土地放开了吗？都没有放开，资本要素这些东西没有放开。

 

（二）协调发展理念

“十三五”规划中的五大发展理念，创新是引领，是第一位的，两个发展重点，一个是经济发展，一个是社会发展。“十三五”时期，在经济社会发展规划下，在经济新常态下，发展已经不是总量的问题了，所以经济需要协调发展，要讲究质量，讲究结构优化，讲究布局优化。协调发展的核心是两个发展：一是产业协调发展，一是区域协调发展。

1.产业协调发展

产业怎么协调？产业结构分一产、二产、三产，有要素结构，比如你投入的是资本、是劳动力，还是先进技术，这些都是要素结构。此外，还有布局空间。但在所有经济结构中最重要的还是产业结构。

我觉得产业结构调整是“十三五”规划中非常精彩的部分。在不强调总量的条件下，怎么从质量、结构、效益上优化产业结构？“十三五”规划讲得是最清楚的。“十三五”规划中讲了产业结构调整的两大思路，因为我们不讲经济总量了，那么存量怎么调整？增量怎么创新？实际上在“十一五”“十二五”时期，我们就在想产业结构调整，但是那时候没有条件讲这么清楚，经济发展到现在，已经进入新常态了，不需要总量扩张了，这个时候讲产业结构调整既实际又讲得到位。

存量调整包括两个方面的内容。实际上，存量调整说白了就是用先进技术改变存量，上档次，要讲效益，那么怎么改造？首先，淘汰落后产能。既然是先进技术改造存量产业，首先要拿技术尺度量，如果存量达不到就得淘汰，要不然整个社会就没法进行下去，因为落后的产能积压了资源，积压了人才，积压了资金，技术达不到要求，产品没人要，所以这就是中央所说的“三降”。比如，企业做到一千万的规模，但技术很落后，就是一个高炉，年产铁三百万吨，那么要淘汰落后产业，资本存量还那么多，就是一天不生产，拖个十年都有可能，资产都够他们吃喝了，所以这样的情况就很难办。那么这时，就要像李克强总理说的——“壮士断腕”。

经济现象有时比我们想象的要复杂得多，当然，这种现象也不是完全不好，至少它能够保增长。6.5%是我们的底线，它是能够保增长的，但从稍微长远来看，这不是好现象。首先，中国目前的钢铁产能严重过剩，产能达到12亿吨，2015年的具体产量差不多是八、九个亿。但另外一方面，李克强总理也说，我们的钢铁产量世界第一，但我们连小小的圆珠笔芯的珠子都生产不出来，因为材料不过关。现在世界上的钢材，品种加起来大概有20万种，钢材的质量不一，有炭钢，有不锈钢，有合金钢等等。中国能够生产多少种？很遗憾，中国只能生产8万种，连世界钢材品种的一半都不到。反观瑞士，瑞士不产钢，但是瑞士生产手表所用的钢，你生产得出来吗？这就是差距。当然，也不能完全否定我们的钢铁。我们一定要看到在结构和量上的差别有多大，确实不应该再在量上做文章了。我们现在工业化城镇化还没完成，毫不避讳地说，我们的经济应该从8万种钢材发展到20万种钢材，这是我们需要努力的，我们的精力应该放在这个上面。如果现在有钢材的需求，也不需要马上投资生产，现有的钢材完全可以满足。我们要做的是转型，要发展高科技，要通过培训提升人们的素质。

所以如果有强烈的数字对比，强烈的发展现实对比，你会有一种紧迫感，会有一种对事物开发的不同角度。只有这样，中国经济才能真正健康、有质量、有效率地发展，才能走向更健康的阶段。

其次，存量调整要加快技术改造。把落后产能砍掉，使生产的产品上几个档次。另外，要补短板。我们的经济发展结构有没有短板？当然有。而补短板就要靠技术改造。中国经济产业的短板非常多，而且非常严峻，简单地说，有四大短板就够你琢磨、够你发展的，不需要在总量上再去做文章。

第一个短板，装备工业。装备工业是最大的短板，也是最核心的短板。改革开放三十年来取得了巨大成就，人民生活从温饱走向小康，下一步我们要实现全面小康，所谓全面小康说的就是稍有宽裕的生活。但我们的生产是建立在什么基础上的？是建立在外向型经济、建立在别人的生产设备基础上的。从这个角度来说，我们的现代化，我们生产这么多袜子，这么多服装，当然也包括档次比较低的汽车，都是由别人提供的设备。我们的发展是很被动的，如果别人不给你设备你还没办法，比如远程轰炸机，那属于进攻型武器，虽然我们说我们不生产进攻型武器，但是像这些东西他不给你材料你就没法生产，所以这是短板。怎么想办法把我们的先进装备制造供应上去，比如机器人、人工智能、无人驾驶飞机、3D打印等精密制造，这些都需要我们有先进的制造技术，特别是发展装备工业来改变我们的被动局面。

第二个短板，农业。虽然改革开放三十年来我们取得了巨大成就，解决了很多问题，但是很多问题并没有得到根本解决。比如农业。我们的农业还那么落后，还处在小农经济阶段，很多地方连商品农业都没有实现，与国外的差别太大，所以有的同志说，“十三五”时期也许是中国实现农业现代化的一个非常好的时期。中美之间的差距在哪里？在农业上。美国有两百万个家庭农场，每个农场至少200英亩以上，而中国是怎样的？中国有360万个自然村，包括行政自然村，每个村平均至少有50到60户，每户平均5到10亩地。那么，要赶上美国或达到跟美国一样的水平要怎么办？就要把这300万个自然村变成类似美国那样的农庄。比如一个自然村只留下一户种植所有的土地，其他农户怎么办？统统城市化，这就是顶层设计，但是实践起来很难。

 

第三个短板，服务业。近几年，我们才真正把服务业放到了比较重的位置。工业化结束以后，城市发展主要靠服务业来推动，可是我们的服务业比重还很低。服务业有一个特点，就是制度要求很高，所以很多服务业是因为制度原因而没有发展起来或发展得不好。一是金融业。金融业为什么不能放开？个人能不能办银行？有人说，资本主义国家的银行比米店还多。像一些咨询业或法律行业，属于服务业的很多，但各个行业并没有严格规定这项服务值多少钱。比如标底，打一场官司的标底如果是一千万，我拿千分之多少？这个怎么说得清楚？类似的问题还有很多，而且问题看不清摸不着，所以就需要一种制度把市场、产品体现出来。

 第四个短板，基础设施。目前，我们的基础设施建设取得了很大的改善，但还在进行时。比如北京，北京的地铁很发达，现在是全国第一，但和香港、巴黎、伦敦、纽约相比还是有差距的。另外，西方国家的城市群很发达，城市之间都有快轨相通，北京周围还没有。现在唯一的就是武汉市“1+8”城市圈，大概已经通了6家了，武汉市和周边的孝感市、黄石等可以用轻轨连起来了。

增量怎么调整？增量要创新。实际上，增量调整的规划也出得非常好，就是发展战略性新兴产业，所谓新技术、新产业、新业态，这是核心。战略新兴产业的核心是什么？是IT技术、IT产业和互联网。互联网现在还处于起步阶段，对未来是具有颠覆性的。

美国的互联网泡沫破灭不久，房地产泡沫就破裂了。当年IT行业为什么破产？一个方面是泡沫吹得太大，另外一方面，2006年IT技术还没有现在那么发达，很多问题还没看清楚。比如手机，当时只有个别人想到手机会形成主导，云计算、物联网、无线网、光纤……曾经有个说法，说21世纪被称为生命科学和生物技术的时代。但这个预测过于超前了，生物技术到现在也没发展起来，而IT加上互联网技术却蓬勃发展起来了。IT作为最核心的信息传播技术日渐成熟。所以，下一步新兴产业的战略核心还是IT，还是互联网，不要因为历史上IT泡沫破灭就觉得时代变了，就觉得会是生物技术时代了，这个判断是错误的，我不否认未来某一天生物技术可能会成为主打。

互联网信息技术还有4个辅助性的产业，也是非常重要的战略性新兴产业。

第一，新能源。新能源构成一个完整的高新技术产业体系，新增能源要创新。

第二，新材料。我们在化工产品方面，在先进的化学制剂方面与西方发达国家的差距都很大，虽然我们号称有很多外汇，但很多外汇都用于进口新能源、新材料。

第三，生物技术。生物技术太复杂，包括癌症。当然，生物技术的核心是基因工程，现代生物技术发展也很快，但真要发挥作用还需要很长的时间。

第四，先进制造业。比如无人飞机、人工智能、机器人。虽然中国人已经慢慢地摆脱了繁重的劳力，比如农业，大部分已经改善了对劳动力的依赖，取而代之的是拖拉机等机械设备。但类似的辛苦劳动还是有，比如通下水道这种脏活累活，危险的工作，核电站的工作，以后都得靠机器人。

思路是这个思路，存量调整和增量调整，存量调整包括除产能，现有的技术要改造，要补短，把短要补起来，还有那么多短呢，好像中国的经济发展成就很多，所以算起来还有好多问题，这都需要投资，当然，有这个问题也说明我们的经济增量不会低于6.5。现在问题是高新技术产业，这对中国是个难题，难就难在要自主创新。

2. 区域协调发展

区域协调发展包括两方面：一是新兴城市化，二是区域协调发展。城市是区域核心，城乡结构应该也是经济结构中非常重要的组成部分。

按照“十三五”规划，城市化思路主要有三个重点。首先，提高城市化质量。农民进城后没有真正成为城市市民，这就说明城市化质量不高，真正拥有城市户籍的才36%，很多都是打工仔，这是不行的。城市化没有得到真正的实现，没有社保，农村还占着土地，所以提高城市化还要靠市民化。为什么要突出强调城市化？因为重要的经济发展除了需要调整产业结构以外，内需和外需的结构也需要调整。中国的经济增长光靠外需不行了，已经饱和了，所以要靠扩大内需，那么最大的内需在哪里？就在于城市化。所以，这也是为什么要把区域结构调整和城乡结构调整放到这样重的地位去论证，这是最大的需求来源。

美国著名的经济学家斯德格里茨曾经有一句名言，他说，推动整个世界经济发展靠两个：一是美国的高科技，就是IT；二是中国的城市化。这么大规模的人从农村到城里来，现实需求会有多大？我们现在该怎么办？

第一，要让这部分人群真正发挥作用。如果只让这部分人来打工，他在把钱寄给农村，就很难释放活力。

第二，完善城镇体系。为什么现在城市人口很少？因为城市装不了那么多人，我们有655座城市，全国13亿人口都住城里肯定不行。我们还有2万多个建制镇，而现在的建制镇并没有起到吸纳人口的作用，主要还是靠655座城市，这跟国外也很不一样。比如美国有2万多个城市，人口还不到3亿，但是城市多，条件也非常好。那么，我们完善城市体系，建立城市群，更重要的是要增加城市数量。我们的城市数量太少。美国的城市和我们的城市不一样，美国的城市和我们的建制镇的概念是一样的，所以这样一来，我们的加起来也有两万多个。但问题是，我们的建制镇质量实在太差，真的不像城市。当然，城市发展要以城市群的形态来实现，这样从整体上解决我们的问题。

 

第三，创立城市建设模式。这个问题太多，包括产生模式、居住模式。

第四，区域结构调整。区域结构调整应该有两个任务。第一个任务是纵横交错的经济轴带的建设。我们很多地区现在还不联通，就是我们的市场、空间还没有联在一块，还没有市场化，市场还没有统一，所以一些乡村的土质产品出不来，因为路都没有。所以，市场要一体化首先要通路。中国未来要市场一体化的话就要有“四纵四横”，这“四纵四横”很有意思，它基本上是按照经纬线划的。“十三五”规划中就提出要构成纵向和横向交错的经济轴带，“四纵四横”说白了就是沿海沿边沿线，就是由交通线组成的，沿海就是东部沿海，沿线就是西部，一定要通路。现在我们很多地方区域发展受限制，就是因为道路不通，产品就出不来。

第二个是如果城市一体化实现了，就要形成区域分工协作的体系。“四纵四横”实际上在很多地方还是断的，联起来以后就会很精彩了。通过对比美国的交通图你就会发现，他没有一块土地不是和全国联在一块的，这样市场才能一体化。美国西部也是高山峻岭，是落基山脉，但是你看人家的路修到了什么程度。美国不是有两万个城市吗，为什么要设市，设了市以后，州政府包括国家政府就有责任让路通到你这儿来，而且和周边城市要直线联系，所以直线距离最短。缝山开路，遇水架桥，这才是一体化，我们最后就要实现这个。我发现我们北京的六环没有问题，如果按高速公路的数量来说的话，我们有七条辐射线，稍微说得严格一点，除了三环以内是核心区外，如果把北京市作为一个整体来考虑的话，为了避免整个城市摊大饼，只有辐射线和四环、五环、六环相交的地方才能发展城市，才能集中发展，其他地方是不准发展的，要留下绿地。可是我们现在刚好相反，比如说我们这条线到你这儿了，只要和你交叉了这个地方就可以发展，我们的很多大的环线和放射线交叉的地方全搞绿化，这就很奇怪。因为在西方的国家里，城市规划有一个基本的原则，就是交通枢纽一定是和商贸中心在一起的，也就是说，人流和物流一定是在一起的。可是你看看我们的三环、四环和辐射线的交叉点，全都是绿化，别的啥也没有。一个是环线，一个是辐射线，那么这个地方就是枢纽啊，就应该发展制造、商贸、物流啊，所以说理念很重要。在这个基础上我们要建立区域分工协作体系，这个应该很清楚了。

（三）绿色发展理念

绿色发展当然不仅仅是治理雾霾，治理生态恶化，雾霾的出现，说白了就是我们传统发展模式的代价。雾霾影响整个华北、华东地区，覆盖了半个中国，而且是中国人口最密集的地方。当然，要解决这个问题，习总书记提出了“两山论”，实际上就是为了改变先污染后治理的老路，“金山银山”是三个阶段，第一个阶段是“既要金山银山，也要绿水青山”，这比过去的只要金山银山不要绿水青山好一点。过去是先污染后治理，现在是兼并起来，既要金山银山又要绿水青山。第二个阶段是“宁要绿水青山，不要金山银山”，就是以保护为主，限制开发；第三个阶段当然境界更高了，“绿水青山就是金山银山”。发展非污染企业，靠绿水青山还能挣钱。

在法国不是谁都可以当农民的，在美国也是这样。如果没有硕士学历，没有与农业相关的学历是当不了农民的。因为需要经营那么大一片土地，又是机械，又是生物技术，又是化肥，又是农药的，如果你不懂，哪怕是现在所谓的种田能手都不行。农业实际上是一个很高科技的产业。这个就是绿色的背景。

我对绿色的看法主要有三个方面。第一，区域开发要生态化，就是我开发什么要从生态角度来考虑，哪些可以干，哪些不能干。第二，产业发展一定要循环化，就是自然开采出来的矿产要循环利用，“吃干榨尽”，不能产生废物，不得以产生废物怎么办？整个生态处理过程要清洁化，这是绿色的概念。

（四）开放发展理念

开放理念是中国实行改革开放以来取得的巨大成就。实际上，从对外关系来说，开放理念是得益于全球化的。中国怎么参与全球化？中国的劳动力、资源和西方国家的资源、技术相结合，进行全球化生产，我们现在把产品卖给全世界，全世界的设备到这儿来，就是OEM生产（也称为定点生产，俗称代工），我们拿这个设备生产出来的产品有80%返还给他们，经过十年返还，这个设备就成我们的了，也就是用产品换这个设备，这是典型的OEM生产，所以我们是全球化的受益者。但是这个全球化进行到现在是不可持续的，因为中国积累了很多产能，我们服装生产世界第一，袜子生产世界第一，纺织产量等第一，美国产业空洞化了。他只搞服务，大手大脚地消费，以为可以永远进行下去，但是金融危机宣布这种模式是不可持续的，我们中国人也不干了，虽然我们也赚了点钱，但是我们只能在低端上玩，现在我们也不干了。当然最后的结果是美国，因为我们毕竟是生产者，我们吃点亏，但是我们还积累了3万亿的资本，虽然技术不是我们的，设计不是我们的，但是这么点加工费就使中国人民生活从所谓的温饱达到了小康，这就是三十年的改革开放的成果和世界经济，但是很遗憾这个经济持续不下去。

金融危机就是传统的全球化模式已经失败了，没法进行下去了，所以现在要形成新的模式，什么模式？中国倡议建立“一路一带”。从中国的角度来看全球化的主张，美国倡导TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议），两边搞协议。欧洲也有“欧洲一体化”。但总观这些新模式，都只是全球化新模式的一部分，这些新模式在相互碰撞中构成一个新的全球化模式。现在正在朝这个方向努力，包括IMF（国际货币基金组织）、世界银行，现在是在重组、兼并等，都是为未来如何建立全球化的新模式在进行竞争，进行较量。当然，现在的全球化模式是多样化模式，各个国家都有资格参与全球化主张，传统的模式在2008年金融危机以后失败了。

（五）共享发展理念

共享发展理念就是社会发展理念，既然是“十三五”经济发展规划，那么和经济发展相对应的就是社会发展。社会发展对我们来说其实是个短板，是全面建成小康社会的短板，如果搞不好的话，社会就会出大问题，可能会掉入中等收入陷阱。为什么南美很多国家纷纷掉入中等收入陷阱？一部分原因就是社会出了问题，不是经济问题，而是社会问题，收入差距扩大，贫困人口太多。所以，为了实现全面小康，“十三五”规划必须要把社会发展作为重中之重。“十三五”规划纲要用七篇来讲社会问题，大概包括五个方面：民生、文化、社会安全、法治、国防。小社会概念就是民心的概念，首先是精准扶贫。为什么讲精准扶贫？实际上这是一个过渡概念。我国农业还没有完全实现现代化，不过关要怎么扶贫？没法扶贫。那么农业人口占总人口的一半，给一半人扶贫？不太可能，多数人可以扶贫少数，但现在没法扶贫。社保不全怎么扶贫？如果有社保，就不存在扶贫的问题了。就我国的发展水平来说，总体上还不高，还不到一万美元，没到高等收入国家行列，所以在这种情况下，习总书记提出精准扶贫。精准扶贫包括三个精准：扶贫对象精准、扶贫方式精准、扶贫提供者精准。

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责任编辑：刘玉婧

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