张丙宣：缩小不同层级政府间改革差异化

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化，这是中国共产党对社会主义现代化的新的认识和治国理政的基本方略。然而，在国家治理现代化的推进中，阶段性、不同步性、不均衡性、路径依赖、复杂性的特征都不同程度地存在于我国治理现代化的过程和各领域中，尤其是在近年来的行政审批制度改革中。

改革差异化的表现

“中梗阻”“最后一公里”是中央政策在地方落实难的生动体现。

下放的权力接不住。近年来，确实有不少行政审批权下放到基层政府，譬如规划审批、环评审批、安全监管等事项，由于行使这些权力责任大、专业性强，基层政府缺乏相应的专业技术人才、财力和相关设备，或者业务不熟，下放的权力根本接不住、履行不了。有些下放的权力，由于基层政府尚未制定配套衔接的办法或者担心监管跟不上，没有及时落实。这种放权方式有违简政放权提高行政效能的初衷。

跨层级跨部门放权的不同步、不对接。有些行政审批事项涉及国家、省、市、县的多层级多部门相互关联的管理权，需要多层级多部门同步推进、同步取消或同步下放某些管理权。但是，在改革过程中，有些层级下放或取消了某项行政审批权，而其他层级或部门相关联的审批项目并没有取消或下放，导致已经取消或下放的权力难以落实。譬如虽然投资项目的行政审批权下放到县级，但是土地使用权、规划权并没有下放，县级仍不能自主行使这项权力。

行政审批取消后的监管不力。责任随着行政审批权力一并从上级下放下来，但是，下级政府部门往往把大部分人员放在如何办理许可证和批文上，而不是做好监管上。譬如，获得许可证的经营主体在生产经营中是否执行国家标准和规定，是否侵害公众利益等问题，地方相关部门监管不给力。有些地方政府甚至没有做好承接权力的人力、技术和资金等各方面的准备，把责任重大的事项甩手给基层，让基层承担责任，甚至出现“责任下放、权力没有下放”的现象。

改革差异化的原因分析

不同层级政府间治理现代化非均衡的原因是复杂的。

不同层级政府间权力交叉。这是造成治理现代化非均衡的重要原因之一。譬如在项目投资上，企业落地投产除需要获得土地外，还涉及项目立项、工商注册、建设工程报批、环评等多个阶段的数十个审批事项。由于不同层级和部门职能存在交叉重叠，有的审批环节在省级部门，有的环节在县级部门，有的环节需要县级部门初审同意后再报市级部门。

不同层级政府的行为各有侧重。虽然，每层政府都需要赢得民众的支持、保持和激活社会和市场活力。然而，政府层级越高，政府目标定位越侧重于治理的合法性；相反，政府层级越低，越侧重于政策效率。政府层级越高，制度化、理性化、标准化的水平也越高，政府层级越低，尤其是基层政府，并不需要太高水平的科层化，而关键在于如何嵌入社会，推动传统社会资源的现代性转化，激活社会活力。

我国独特的政府治理模式和结构。与世界上其他单一制国家不同，我国政府的治理结构是独特的。属地管理、中央决策、地方执行构成我国独特的治理模式。在治理结构上，不同层级间分工属性弱、职责同构。这一治理模式与治理结构往往导致不同层级间竞争权力和资源。

另外，有的职能部门过于重视部门利益，视改革为“削权、去利、割肉”的过程，通过部门子目标内化为政策目标、上有政策下有对策、选择性政策执行等方式扭曲改革，给寻租及其他违规违法行为留下了空间。

如何缩小改革差异化

不同政府层级间改革的非均衡问题不是不可克服的。

从短期看，应该推进国家治理的法治化，把顶层设计的精神落实到地方改革的实践中，鼓励地方创新，为地方留足创新的空间。从长期看，应该重新调整不同层级政府的职能，减少职能交叉，建立有限职能和有限责任的政府。

压减审批事项，加大放权力度。在全面深化改革中，必须继续转变政府职能，建立有限政府，坚持以市场为导向，通过下放或取消行政审批事项，放开大多数竞争性行业的经济管制，使市场在资源配置中发挥决定性作用。

理清纵向政府间责权关系，再造审批方式和审批流程。通过行政审批制度改革，理清纵向政府间的责权关系，强化纵向政府间的衔接。高层政府应该多侧重于制定标准，建立健全监管体制和机制，减少对具体审批事项的监管，基层政府应该侧重履行审批服务的职能，高效地执行审批权。行政审批制度改革并不是不要审批，而是在下放和取消的过程中，再造行政审批方式和流程。在建设项目并联审批的基础上，整合多部门审批事项，从分散到集中，从串联到并联，优化和再造审批流程，变分割碎片化审批为整体统一审批。

提高基层政府的能力，确保下放的权力接得牢、管得住。把不该管、管不好的审批事项取消掉，政府退出部分经济和社会领域，减少对社会和经济的微观管理；将人力、技术、资源和设备下沉到基层，提高基层政府的执行力，确保接得住下放下来的权力，强化取消审批后的事中事后监管，防止监管缺位和监管薄弱。

“基层实践”与“顶层设计”形成良性互动。未来的改革应该从自上而下或自下而上的单向传动向上下结合、协调联动的双向互动的转变。高层政府要针对基层改革实践中出现的问题，及时修正和优化改革事项和进度，在顶层设计中给基层政府留足合理的弹性，让基层创新积极开展试验，留出试错和纠偏的空间。

管理语录

接受和承认差异还只是个开始。确定什么和谁属于核心，做什么活动，由谁来做，这才是决策中最艰难的部分。组织经常在此类决策中迷失方向，漫无目的地把各种职能一点点分出去，直到最后手里的都是些令人难以置信或不太合适的东西，没法交付出去为止。这不是那种清晰、明确的选择。

争议性更强的问题可能是谁属于核心，在核心停留多久。更小、更扁平、更紧凑的组织往往也更年轻。上年纪的人总有跟不上的时候，在某些技术方面就会落伍，或者相对于他们所增加的价值而言成本太高了。对于新的核心很可能采取军队里的那种固定期限合同。对于所有组织来说，保证核心人员跟上时代，保持思想的警觉性和开放性，这个任务正变得越来越重要。人越少，越要精干。今天的组织核心不会给能力不够的人一席之地，也没有过客的空间。这种质量压力反过来意味着进入核心的选择标准将更加严格。

核心是组织网络最关键的中心。建好这个核心，管理好这个核心，才能纲举目张。

责任编辑：佘小莉

文章来源：http://www.71.cn/2016/0606/893503.shtml