祝尔娟：京津冀协同发展最新战略研究

 

祝尔娟 首都经济贸易大学首都经济研究所所长

完整报告：http://www.71.cn/2016/0725/900983.shtml

视频专辑：http://www.71.cn/2016/0725/901011.shtml

今天主要是谈四个方面的问题。第一，京津冀协同发展由一个地方战略上升为国家的重大战略，已经是三大战略之一。所以首先要了解一下它的背景是什么，是什么力量在推动着它能够上升到国家的重大战略；它的意义究竟何在。

第二个问题，要结合《京津冀协同发展规划纲要》的主要精神，来谈一下下一阶段的顶层蓝图，它的时间表、路线图是什么样的，它的重点在哪儿，如何全面推进与重点突破。

第三个问题，结合北京当前的首要任务，也是整个京津冀协同发展的重中之重，就是非首都功能的有序疏解。它要疏解什么，疏解到哪儿去，怎么疏解，在疏解中应该注意些什么问题。

第四个问题，结合我们最近运用大数据，特别是运用企业大数据，对京津冀协同发展的一些最新进展作一些分析，主要是谈对企业投资产生的影响——三地相互投资现在出现了很多新的变化。

一、京津冀协同发展的宏观背景和战略意义

2014年2月26日，习近平总书记作了一个重要的讲话，这个讲话为京津冀协同发展下一阶段指明了方向、提供了强大的动力，特别是把它上升到国家的重大战略。2015年4月30日，顶层设计出台了《京津冀协同发展规划纲要》，由中央政治局审议通过，标志着京津冀协同发展进入到一个新的阶段，进入到一个实质性的操作阶段。顶层设计已经完成，我们现在的工作重点，特别是下一阶段的政府工作重点已经转向了如何落实规划，当然这个落实规划，关键是要通过政策的调控来引导、落实、推动规划的实现。

我首先分析一下为什么京津冀及协同发展能够上升为国家的重大战略。实际上它是多种因素共同促成的，既有我们区域经济，就是京津冀地区本身内在的需要——无论是北京、天津，还是河北，都有一种强烈的内在的需要，更有外部的倒逼，特别是生态环境的倒逼，你不进行一体化，就无路可走，即外部倒逼必须一体化协调发展。更有国家战略的需要。也就是说，它是多种因素，内在的、外部的以及国家的、顶层的等多种因素、需要共同促成的。

 

（一）区域发展的内在需要

如果没有内在需求的话，国家再说它是一个战略，你内在没有需求，它也缺乏动力，也缺乏真正能够持续发展的动力。所以，首先是来自我们区域发展的内在需求。

1.北京有建设好首都的迫切需求

习近平总书记2014年2月26日的讲话，首先谈的就是北京，谈北京的优势，谈北京的问题。可以说北京现在的发展已经遇到了天花板，已经遇到了瓶颈。

（1）北京的优势

北京的优势有很多，我这里举几个数字。北京地位很高，发展水平在全国也是最高的。2014年，北京人口达到2151.6万；城镇化率更是高达84.6%，意味着我们的城镇化率已经达到发达国家的城镇化水平；服务业的比重达到将近80%，意味着北京已经率先迈向了后工业化社会，这一点和天津、河北是不一样的。天津现在二产略高于三产，所以它还处在工业化的后期。河北现在还是工业化的中期，特别是一产还占了很大的比重，所以从这个角度来看，北京实际上最快，已经率先地迈向了后工业化社会了。另外，北京的人均GDP和科技创新更是处在全国前列。

（2）北京的问题

北京的问题现在也特别突出，主要原因就是它集多种优势于一身，所以产生了一种虹吸效应，各种优质资源向这里聚集。但是任何城市的资源、空间都是有限的，超过一定的点，肯定就会产生一种集聚负效应，就会带来“大城市病”，所以它最突出的问题是人口膨胀、交通拥堵、房价高涨、热岛效应，以及长期的雾霾等等，现在已经在一定程度上影响和制约了北京作为首都的核心功能的正常发挥。本来我们是一个国际交往中心、国际交流中心、政治中心，但是要举办大型的国际会议，像APEC会议，就不得不把周边几千家企业停产，汽车限行，用一些非常规手段来保证一些功能的正常发挥，这实际上反映了我们已经不能够正常发挥首都的核心功能了。所以，这些问题已经到了必须要解决的时候了，否则会越来越严重，人口越来越聚集。人口越聚越多，又导致了交通拥堵。可以说，北京现在是全国交通拥堵最严重的城市，人们上班须付出巨大的交通成本。

更主要的是还带来了其他的问题。由于虹吸效应，导致我们周围出现了贫困带、贫困圈。这些都反映了因为落差太大，你这儿条件越好，人口在一定的市场导向下，自然就要往你这儿聚集；你这儿虹吸效应越大，周围越贫困，优质资源越流出；你这儿越饱和，你的问题越严重。所以就陷入了一种恶性循环。

习总主席讲，表面上看北京的问题是人口过多带来的，但实际上它的背后是功能过多带来的。他说，北京现在既是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心，又是全国的经济中心、教育中心、医疗中心、金融中心、科技中心等等，集多种功能，这样必然会吸引大量的人口向这儿来，所以要解决北京的“大城市病”问题。再人为地堵是堵不住了，一个根本的出路就是疏，就是推动功能的疏解来疏解人口，来缓解“大城市病”，而且只有通过疏解带动周边，把周边的公共服务、经济发展水平提升了，压力才能小，才有可能从根本上缓解北京的“大城市病”。

当然在疏解的过程中，北京要实现蝶变，要通过产业结构升级、经济转型向更高层次迈进，同时又带动周边缩小差距，才有可能从根本上来缓解“大城市病”。

所以北京的发展离不开周边，它必须在更大的区域范围内去拓展自己的空间，来增强自己发展的动力。记得北京时任市长王岐山说，如果北京离开了周边，北京将成为一座孤岛，就是北京现在发展到了这个瓶颈了、天花板了，再想发展，必须破茧蝶变，必须打破过去无限的蔓延、功能越来越多，然后陷入一种恶性循环，必须要采取一些（方法）从根本上来改变过去的发展思路。这是北京的一个迫切的需要。

 

2.天津离不开北京和河北的支持

那么，从天津的情况来看，我们说天津现在也需要北京和河北，无论是它面对的问题，以及它未来要实现的目标，它都离不开北京、离不开河北的支持。

（1）天津的优势

我深深地感到，很多北京人并不了解我们身边的天津，那么天津的情况，我觉得它最大的优势，在于它拥有一个北方最大的港口，天津港它是一个综合的港口，现在它一年的吞吐量在全国居第三位，在世界居第四位，那么它已经跻身于世界深水大港的行列，这是天津港，天津港的优势，应该说这是它最大的一个战略资源，也是它最大的优势。

第二个优势就是天津的制造业，它的制造业基础非常雄厚，天津曾经是我们北方工业的摇篮，最早洋务运动就是从天津起步的，天津的制造业在改革开放之前，它基本上以轻纺工业为主，改革开放以后，经过了几十年，现在它的产业结构已经发生了根本地改变，现在它已经是重化工业和战略性新兴产业并举，现在已经是八大优势产业，像航空航天、汽车装备，像电子信息、生物医药，新能源等等，八大优势产业已经占它工业总产值的九成，它已经根本性地改变了，这是它的制造业，基础非常雄厚。

第三个优势就是它的教育、医疗、科技。可以说天津的教育、医疗、科技仍处在全国前列，天津有很多专科医院，在全国都是非常有名的，肿瘤医院、肝胆医院，像各种胸科医院等等，都有很强的优势。

第四个就是它有滨海新区改革开放先行先试的优势。天津滨海新区，我觉得北京人一定要关注天津滨海新区的发展，这是天津改革开放最前沿地带，它最早的起步是在1994年，那个时候，是作为地方的战略，当时天津是实行了一个工业战略东移，把老城区的工业迁到滨海新区，那个时候滨海新区是在开发区、保税区等等，还属于地方的战略，干了十年，到了2005年，1994年—2005年，大体上十年、十一年，这个时候达到一定规模，上升到国家战略，2005年上升到国家战略以后，大量的项目向这聚集，当时像航空航天、大飞机制造、大火箭制造都向这儿来聚集，所以它又干了十年，从2005年到2015年，现在已经2016年了，又做了十年。现在滨海新区的各项经济指标基本上已经超过了主城区，过去是一主一副，现在是双城相向发展，这是已经出现了的变化。

最近我发现它这个“十三五”规划，现在天津的空间布局已经发生变化了，原来是工业东移，现在是东移北转，现在它的重心已经开始往北，北辰、武清、宝坻，再上面就是蓟县，现在已经开始往这儿走。现在它的工业的东移开始北转，加强北部的发展，而北其实就是往北京这个方向靠拢了，北京现在它的整个空间布局，原来是北边很重，南边相对弱，最近又加大了南部的开发，同时又加大了东部，东部的几个新城的建设，像顺义、通州，包括大兴，就是这个东部，往东往南，而天津又往北，实际上两个城市逐渐地在京津城际带这一块相汇合，发展重心向这对接，今后在京津城际带将打造一个很重要的产业轴，一个城镇轴，这块是我们整个京津冀的核心地区，也是一个高水平的聚集地区。

最近变化又有一个大的战略机遇，就是变化获批建设中国（天津）自由贸易试验区。这个自由贸易试验区又是一个开放度最大，改革开放度要先行先试，又获得了的政策上先行先试的优势，这个我觉得北京一定要主动地融入进去，跟它共建，这也是一个大的机遇，这是天津的优势。

 

（2）天津的问题

但是天津的问题，现在我分析，它现在也有几个迫切需要解决的问题。一个就是它的发展方式，它的发展方式总的来看，就是它还是在改革开放以后，基本上是以投资驱动、项目驱动、外资驱动为主，基本上是靠投资、靠项目来推动经济的发展，那么这种模式，应该说有项目、有大项目驱动，经济增长速度很快，但是后续的项目如果不能跟进的话，这种方式难以持续，当然眼下它前期的投入现在开始见效，其是有一个惯性，但是如果还保持这种方式的话，那么它后续乏力，所以它必须加快转型，由项目驱动、投资驱动，转向创新驱动，这是它未来的一个必然的出路，所以它现在面临着迫切的需求，就是要转型。

再有一个问题，就是活力问题。这个活力，总的我感觉，天津过去主要是靠外部的大项目、靠外资、外部嵌入式这种发展，内在的内生性差，就是它的经济的内生性不足，特别是当地的中小企业、民营经济，本地的企业，那么发展活力不足，主要是靠外来的这样一些项目。所以它总的来看，走路不稳，外资的大项目、央企这条腿很长，但是内资的中小企业、民营经济这条腿太短，这个走路就不稳，所以它下一阶段，很重要的要创造一个很好的投资环境，把民营经济、中小企业营造一个很好的创业环境，这样两条腿，如果这条腿短的能长起来，它的经济才能更有活力。

第三个，从发展阶段来看，天津，我们刚才讲了，它还处在工业化的后期，工业化的后期一个特点。这个特点就是仍然在一定阶段能保持经济的较快增长，因为它这时候工业，工业还没有完全完成，这时候工业还是主要靠工业来推动，同时随着工业的发展，因为后期了，它又带动了第三产业的发展，这时候有可能形成二产推动三产，三产反过来拉动二产，形成二三产双轮互动，这样就可能保持一个经济较快的增长。

但是这个阶段的问题在哪儿呢？就是这个阶段，它还是以聚为主，以吸为主，它需要把现有的产业做大做强，所以它与周边的关系可能竞争更多于合作，这时候它还没有力量去扩散，还没有力量去辐射，它现在还需要很多的资源，优质资源要把它做大做强，所以它与周边的关系可能更多的还是需要去争，竞争可能多于合作。而且它的辐射带动作用不太明显，在这个阶段，它还不可能很大地充分发挥，在这点上，和北京不太一样，北京已经过度饱和，现在要往外走了，那么往外走的时候，北京和周边的关系已经发生了根本性的转折了，由过去吸为主，现在已经扩为主，散为主了，所以它与周边形成了一个互动，互有需求，所以北京现在和周边的关系可能更融洽，合作的机会更多，天津现在可能还更多的是吸，吸为主，这个是它这个阶段，尤其它未来要打造中心城市，中心城市必须对周边要有带动、要有辐射，但是眼下这个作用还不明显。

第四个方面，由于它的重化工业比重还比较大，所以它现在与生态环境、资源环境的矛盾还是比较尖锐的，所以它必须要解决好经济社会和生态的协调问题。

所以从天津的情况来看，无论是它要破解它的难题，它还要进一步地发展，要打造成为一个区域的中心城市的话，它离不开北京的人才支持，离不开北京的资金支持，离不开北京科技等各个方面的支持，所以它需要加强与北京、与河北合作，因为中心城市物流，商贸物流它离不开河北，打造金融中心离不开北京，包括科技的合作等等。所以天津的发展，它现在也需要区域的协作。

 

3.河北的转型升级更需要区域合作

那么河北的转型升级，更需要区域的合作。

（1）河北的优势

河北的优势很多，实际上我们过去可能看到更多的是它存在的问题，但实际上河北有很多的优势。

因为我最近这些年，基本上把河北一些地级市，我们都跑了，感触最深的就是河北的空间，现在北京最缺的是发展空间，但是河北它有很大的发展空间，你看我们到了保定，保定的面积有多大呀？2.2万平方公里，北京1.6万，天津才1.19万，保定是2.2万，比北京大、比天津大，那么张家口就更大了，张家口3.7万，北京天津加一块都没它大，当然它有很多是生态地区。但是从空间上来看，像沧州，我们最近到沧州去，沧州又是沿海，而且还有很多可供开发的土地，因为它是盐碱荒滩，黄骅港它那附近，它是盐碱荒滩，过去国家统计耕地的时候，它十亩才算一亩，现在，正好其他地方的土地指标都非常紧张，它有很多的土地。

前两天，黄骅副市长到我们这儿，我们正好开发布会，他来了，他最近告诉我一个消息，现在北汽已经到沧州了，现代几十万辆都去了，最近把咱们高铁的检测中心弄到了沧州。它那个就需要很大的，因为你高铁，你得运行啊，你得要跑啊，它要有一个很大的土地空间，别的地方没有，它有很多，拿出很大的一块土地，吸引整个高铁的实验中心，检测中心，落户这个地方，它土地很多，所以这是它的空间。

另外，像区位，区位优势，像保定，京津保金三角，廊坊更是北京天津之间了，石家庄它的区位优势，另外像邯郸，不仅仅是京津冀一个部分，甚至邯郸已经进入到中原城市群一块了，它成为它的一个组成部分，所以它有很多的城市、它有很大的空间优势。

我们看张家口，张家口是“一带一路”上一个很重要的物资集散地，它有很多城市，它有区位优势。

另外像港口优势，河北有很多的港口，还有生态旅游优势，如果大家要到我们周边，像保定，到保定去，我才了解，保定有一个白石山，在涞源，白石山，既有北方山脉的壮观，又有南方山脉的清秀，这个白石山上也搞了玻璃栈桥了，一览众山小，非常漂亮。它山上的负氧离子有治疗的功能，所以它实质上，像邢台的大峡谷，还有保定的白洋淀，还有承德、张家口，这些都有很多生态、旅游的优势，当然还有很重要的产业雄厚的基础，这都是河北的优势。

（2）河北的问题

但是河北的问题，现在也比较突出，因为守着两个超大城市，虹吸，两个虹吸效应，所以河北的很多优质资源都流失了，所以它现在整体上来讲，长期在这种虹吸效应下，资本的流出，所以它现在也出现了环京津贫困带。

另外，它更主要的问题就是它的发展方式粗放，我们到邯郸，我们看了一下它的产业结构，就是河北的一个缩影，整个产业结构以工业为主，工业又以重工业为主，重工业又以初级的资源加工型为主。又是粗，层次相对又低，所以它又是以资源加工型的，所以整个它现在的产业结构急需要调整，转型、升级，特别是最近整个生态，现在要求保护生态的压力，所以现在对于河北6643的任务，要求它减产、压产，压缩它的产能，6000万吨钢，6100万吨水泥，4000万吨标煤，3000万标箱压产的任务，要求它2017年，也就是明年必须要完成，这个压力就太大了，本来它就是以这个为主，但是又要求它压产，所以这对它的转型压力是非常大的。

当然重化工业又和现在生态环境的矛盾也很尖锐，特别是它的城镇化，城镇化水平比较低，我们刚才讲了，北京是86.4%城镇化率，天津也是80%以上，北京天津的城镇化水平，已经达到了发达国家水平，而河北2014年的城镇化率49.3%，甚至比全国的平均水平还要低，所以下一阶段，河北一个很重要的任务要加快城镇化步伐。由于它城镇化水平低，所以它缺少一些大城市，能带动周边的一些大城市，它的城市这种吸纳力不足，另外由于它的财力有限，所以基础设施、公共服务水平都比较低，所以它迫切地需要北京、天津对它的支持，需要加强区域的一体化，这是谈的第一个迫切的需要，这是我们区域本身的一个内在的要求。

 

（二）生态环境的倒逼

这一点大家都深有体会，现在人们都强烈要求要改变生态环境。2013年全国空气质量最差的十个城市中有七个在京津冀，2014年虽然稍微好一点，但PM2.5的浓度仍然超标。

当然造成雾霾的原因很多，其中很重要的就是产业结构，虽然北京现在服务业占了80%，但是守着北京的天津、河北，整个还是重化工业为主，所以你要想调整产业结构，仅仅靠北京是不行了，一定是大家一起来调整产业结构。再有汽车尾气排放问题，燃煤集中排放，特别是农村的烧煤成本很高，所以一到冬天，也会造成污染。再一个，由于我们的地理环境因素相互输送，北京是一个小平原，西边北边都是山，如果刮东南风，河北天津就影响北京，如果是西北风，北京又影响河北天津，这是不受行政区划限制的相互输送。北京周围已经被大气污染类的企业包围了，必须要加强整体的联动，共同来联防联控。

实际上英国伦敦曾经也是被世界公认的“雾都”，也曾经发生过12次大的烟尘事件，主要祸首就是燃煤排放、烟尘、二氧化硫。但现在伦敦已经成为世界公认的绿色城市和最适于居住的城市，无论是市内还是郊外，都已被绿色所包围了，市内1/3的城区被绿地、森林、公园所覆盖，周围有一个很大的绿带圈，宽度达15公里，把伦敦的市区包围起来，整个绿带面积是市区面积的3.7倍。英国当时实行了绿色城市战略，将其上升到国家战略，就是出门要见绿，进楼要见绿，一百米之内要有绿地，整个是一个绿色的城市。

其实，我们的发展最终目的是为了人，而生活质量高的标准之一就是生态环境好——清新的空气、清洁的水，一个绿色舒适的环境。当然，伦敦能有这个转变，政府起了很关键性的作用。英国政府采取了很多强有力的措施，大规模限制制造业在本土的发展，而且对一些传统产业进行限制，鼓励新兴产业，整个产业结构就发生了根本性的转变。所以，京津冀应该树立信心，如果下定决心的话，还是完全可以改变的。

 

（三）国家战略的需要

习近平总书记说，京津冀协同发展意义重大，不仅仅是为了解决北京、天津、河北的矛盾和问题，而且是国家优化空间布局、培育新的增长极、转变发展方式的需要，是一个重大的国家战略。所以我们一定要站在国家战略层面来看京津冀协同发展的意义。

1.要打造具有国际竞争力的世界级城市群。实际上这也是我们的一个目标。其实京津冀协同发展，既是问题导向，更是目标导向，就是要从解决问题入手，最终实现我们的目标。第一个目标就是我们这个地方要打造世界级的城市群，而这个恰恰是国家战略的需要，而且我们最有条件实现。因为中国现在作为世界第二大经济体，正处在由制造大国向经济强国、创造大国转型的阶段，要实现这个转变，就需要有支撑、有引领。靠谁来引领、靠谁来支撑呢？这就需要打造若干个世界级城市群来引领、支撑。这是国家的一个战略需要。

按照中国科学院前些年的分析，到2030年，中国将形成20多个城市群。这20多个城市群中有三个经济航母，一个是珠三角，一个是长三角，一个是京津冀。这20多个城市群创造了全国财富的80%，而这三个经济航母创造了全国财富的42%。

京津冀地形地貌本身就是一体的，很难分割。它的历史、地缘、人脉，以及它的文化，可以说是不可分割的一体，正如习近平总书记讲的，京津冀历史渊源深厚，交往半径相宜，完全可以相互融合，只不过现在用行政区划给它分成这么几块。天津的港口不就是北京的出海口吗？北京的优势不就是天津河北的优势吗？而且京津冀面积21.6万平方公里，人口1.1亿，用全国2.3%的土地，承载了8%的人口，贡献了10%的GDP。

2012年，三大城市群贡献的GDP占全国比重的42.99%。其中，长三角贡献了20%，京津冀是11%，珠三角贡献了10%。也就是说，京津冀投资产出率总的来讲还是比较高的。而且京津冀产业体系比较完整、现代化，又是全国的政治、文化、科技中心，创新能力处在全国前列，完全有可能打造成为一个引领全国、支撑全国经济发展的重要引擎，完全有可能打造成为一个世界级的、具有国际竞争力和影响力的城市群。

这个目标要到什么时候能够实现呢？现在已经给了我们一个时间表，就是用15年的时间，即到2030年要实现这个目标，成为世界级的城市群。

2.要构筑中国、乃至世界的研发创新高端服务和大国重器的集聚区。这个也是根据我们三地的产业特征而定的目标。北京的产业以服务、创新为主导，所以北京未来要成为中国乃至世界的研发创新高端服务集聚区。天津要发展现代制造、现代服务业，并且现代制造中像航空航天、高端装备等等也是大国重器，还有装备制造集聚区。河北主要是重化工业，还有装备制造、商贸物流。可以看到，在中国的工业化、城镇化进程中，京津冀担负着科技引领、产业支撑的重要使命。

 

3.要成为能够带动环渤海经济圈的核心区，同时还要成为能够支撑和引领全国经济社会发展的重要引擎。环渤海实际上就是以京津冀为核心，以辽东南半岛和山东半岛为两翼的经济圈。为什么提到的经济圈呢？因为它是我们中国乃至世界少有的城市群、港口群、产业群。这个是世界都少有的。整个环渤海就是一个密集的城市群，也是一个港口群，同时也是一个产业群。无论是京津冀、辽东南，还是山东半岛，产业基础都非常雄厚，优势很多，基础很好。

环渤海腹地很大。珠三角、长三角，虽然比京津冀发展得更快，但是辐射范围主要在长江以南。那长江以北靠谁来辐射？靠环渤海。它带动整个北方，有东北、华北、西北，对外辐射东北亚，对内辐射三北。

环渤海地理位置非常独特。中国的经济区域发展是不协调的，主要体现在东强西弱、南快北慢。要想改变这种不协调的局面，很重要的是看环渤海。因为环渤海既属东部，又处北方，如果这个地方发展起来了，既可以缩小南北差距，又可以带动中西部发展。所以这个地方的加快发展对全国区域协调发展意义重大。

但是目前，环渤海相对滞后于珠三角、长三角。原因在于环渤海现在并没有真正环起来，原因在于京津冀没有真正起到核心的带动作用。京津冀目前是三足鼎立，各自发展各自的，没有真正环起来。为什么呢？因为京津冀这个地方自身和周边是平的，没有真正高起来，而只有成为一个高地，成为一个经济的核心，对两翼有带动，两翼才会靠拢。比如长三角，上海这个龙头当之无愧，所以对两翼有带动，两翼­——江苏、浙江主动向它靠拢。

而京津冀目前并没有带动两翼，两翼各自干各自的，所以现在要想促进环渤海真正能够带动全国，关键在于京津冀首先要加快发展，然后带动两翼。从国家战略考虑，它的意义就更加深远。

4.带动中国北方成为全方位开放的门户地区。京津冀还是一个门户，同时又正好和“一带一路”契合，正好可以形成呼应之势。为什么说和京津冀又可以契合呢？因为我们正处在亚欧大陆桥的桥头堡位置，像天津港、黄骅港、京唐港等等，都属于这个大陆桥的桥头堡位置。现在天津港的商品通过满洲里、二连浩特、阿拉山口就可以出去了。京津冀既可以发挥北京的空港门户作用，又可以发挥海港门户作用，还可以发挥陆桥门户，为整个“一带一路”提供服务。陆桥门户的作用，譬如张家口、石家庄等等，都是物资的集散地。

5.要探索区域协同发展和可持续发展示范区。习近平总书记多次谈到探索，要探索区域协同发展和可持续发展。京津冀地区至少在三个方面可以为全国探索新路。

（1）省际合作。我们是一个跨省的合作，这样我们可以探索一种新的机制，适合跨省的合作，而且又可以把市场和政府的调控有机地结合，形成我们曾经提出来的以省际平等协商为基础、纵向协调为补充的协调机制，当然这个首先要建立在制度创新上。

（2）破解“大城市病”。北京现在可以说“大城市病”最为突出，那么我们怎么在破解“大城市病”的过程中，通过功能的疏解，通过非首都功能疏解，带动周边缩小差距，然后形成中心与外围共生互动的新的路子，既解决自身问题，同时又带动周边。朝着大城市、超大城市发展是未来的一个必然趋势，未来会有很多的大城市、超大城市也同样会出现这个“大城市病”的问题，北京在破解“大城市病”的过程中可以积累经验，探索一种新路子。

（3）实现可持续发展。京津冀地区的重化工业比重太大，资源环境又高度紧张，如何在这种环境下实现一种可持续发展，如何在这个过程中通过转型、发展方式的转变，探索一种生态又友好、环境还很优美，又宜居，还宜业，又很和谐的新的模式，是个巨大的挑战。所以，京津冀至少在三个方面可以为全国去积累经验，然后去提供一个示范。

 

二、京津冀协同发展的全面推进与重点突破

下面我们结合这次《京津冀协同发展规划纲要》的主要精神，谈一下京津冀协同发展的全面推进与重点突破。这里面有几个精神、几个要点。

第一个就是功能定位。这次的规划首先对京津冀地区进行整体功能定位，同时又对京津冀三地分别进行定位。

京津冀地区整体的定位是四个目标。第一个目标就是我们要建成以首都为核心的世界级城市群。

第二个目标，我们要成为区域整体协同发展改革引领区。这句话我觉得它有几层意思。一是我们要实现整体协调，而要实现整体协调必须改革，没有改革开路，协调不了。所以这里面蕴含着在整个协同发展过程中改革贯穿始终的意思。所以最近，京津冀最近有一个规划提出来，全面创新改革，“全创改”，要以全面创新改革来推进协同发展。所以实际上我们不仅自己要通过这个来推进协同，还要成为全国的示范、引领区，这是我们的一个目标。

第三个目标，我们还要成为全国创新驱动经济的新引擎。这意味着我们这个阶段要转型，无论是北京、天津，还是河北，很重要的是要转变成创新驱动，同时我们还要成为全国的一个引擎，这又是给我们提出了一个目标，不仅自己要实现转，而且我们还要带动全国，成为一个新的火车头。

第四个目标，我们要成为全国生态修复、环境改善的一个示范区。

所以这里面，充满着探索、创新、改革，实际上要通过这个来实现我们这样一些目标。这是我们的整体功能定位。

我们现在是什么问题呢？

目标有了，但是我们还得落到实处，还要了解我们的现实情况。京津冀地区主要以下几个问题。

第一个问题，北京“大城市病”凸显。这个必须通过协同发展来解决，首先是要解决这个问题。

 

第二个问题，资源环境承载超限。我们一定要在既定的、现行的资源环境的条件下来实现我们这个目标，所以这个压力也很大，特别是整个的规划，最近特别强调“资源的刚性约束”，特别是水。我们曾经专门研究京津冀的资源承载力，把它的水、土地，还有基础设施，包括生态，还有公共服务等等，作了一个全面的摸底。京津冀地区资源环境最大的短板是水的问题，这一点感触最深。京津冀地区水资源远远低于国际公认的严重缺水的标准(一年人均水资源占有量500立方米，北京只有100立方米)。

我们通过研究发现，我们这个地方的水资源有两个缺口。一个缺口就是，我们当地水资源量和实际用水量之间有个缺口。这个缺口我们靠什么来弥补呢？靠两条路径，一个是调水，靠外地水的净流入来弥补；再一个途径就是地下水的超采。现在我们已经喝上长江之水了。但外地水调水仅仅能解决一部分，另外还有一个地下水，但是长期超采，也导致了大面积的地下漏斗区，这是一个缺口。很多人没看到另一个缺口，第二个缺口在哪儿呢？在实际用水量和实际需求量之间其实还有一个缺口，这个缺口靠什么来弥补的呢？靠虚拟水的净流入来解决的。什么是虚拟水呢？就是隐含在商品中的水、看不见的水，比如我们从外部购买了蔬菜，等于购买了外地的水，这个实际上占了相当大的比重。这个满足了我们相当大的需求。当然，从这里面又发现，我们这个地方今后要实行虚拟水战略，很重要的是通过结构调水来解决缺水问题。水的问题是我们最大的短板，所以这一次的规划纲要强调以水定产、以水定城、以水定人，就是要水成为我们的约束，我们一定要考虑生态资源环境的底线。

第三个问题，我们这个地方的行政色彩太浓。这一点和长三角、珠三角是不一样的，我们的资源配置，行政色彩太浓，市场机制发育得不充分。现在因为政府恰恰行政色彩比较浓，所以我们这个政府在这里还是起了很重要的作用。也就是说，京津冀协同发展不能脱离京津冀地区的区情。为什么我们这个地方行政色彩是很浓的？最近，我们用大数据作了一个分析。我们这个地方到底有多少家企业？我们的资本多少有多少呢？这个数据一般人不了解、不清楚，那么通过我们最近一摸底，京津冀的在营企业现在有222万家，企业资本约28万亿。其中，北京的企业有110万家，占了一半，企业资本占了整个京津冀的64.15%。这是一个很大的问题。现在，非首都核心功能疏解，北京的企业数量以及它的资本额，可以说是我们的大头。天津企业数量占了14.41%，资本占了百分之十七点几，河北79万家，但是它的企业占了35%，资本占了百分之十八点几，从这里就可以看到它的企业数量和企业的规模、资本的规模相对比较小。这是企业的情况。

我们再看一下所有制情况。我们的国有企业注册资本占了53%，国有资本是大数，民营占了35%，外资占了11%，集体占了1%，所以我们的民营经济不是特别发达，主要是国有，北京最为突出，北京国有企业占了61%，国有企业的注册资本占了61%；天津的外资占的相对比较多，国有也占了百分之四十多，民营39%；河北民营多，河北民营占了57%，外资很小。从所有制结构可以看到，京津冀和长三角、珠三角是不太一样的，所以要研究它的机制、研究它各方面，必须要从它的实际出发，因为行政色彩浓，和我们的所有权结构、企业结构有关。

第四个问题，我们的结构调整现在急需实现转型升级。

第五个问题，城市的定位过去缺乏统筹。城市布局不合理，大的过大，小的过小，京津过于肥胖，而河北的城市过于瘦弱。

第六个问题，区域落差太大。区域落差太大，中心城区也很难往外走，因为落差很大，他往外走，外部的使劲儿要进来。所以必须要通过缩小差距，特别是公共服务水平的落差要逐渐缩小，才有可能缓解压力。

 

京津冀地区缺少一些大城市的结构、城镇体系不合理。京津冀地区市区人口500万以上的是北京、天津；而长三角市区人口200万到500万的城市有九个，京津冀只有两个:石家庄、唐山。长三角有一群“小老虎”，京津冀只有两个。这里面可以看到，京津冀城镇结构非常不合理。我们要看经济密度的话，北京、天津鹤立鸡群，河北的一些城市总体上失利，相对都比较弱，缺少一些能带动周边的这样一些城市。

另外，《京津冀协同发展规划纲要》也给了一个时间表，明确了近期、中期、远期目标。完成近期目标的压力很大。比如说，2017年要求我们做到两点，第一个就是北京非首都功能疏解要取得明显进展；第二个就是在交通、产业、生态三个领域要率先取得突破。中期目标，到2020年，要求我们协同发展的基本框架要基本形成。这里面最硬的一个指标，就是要求北京的人口控制，到2020年，控制在2300万以内，特别是中心城区的人口，要在2014年的基础上下降15个百分点。下降15个百分点是什么概念呢？2014年，我们中心城六区人口是1200多万，1200多万人口，下降15个百分点，也就是将近200万人口，这200万人口要绝对地下降，整体上略有上升，从2100多万上升到2300万，也就是说，我们的人要向周边，向更大的区域范围内要转移。再一个，其他方面，像“大城市病”的控制，交通、生态、产业、公共服务，还有体制机制，基本上都要取得重大进展或者明显改善，这次要用五年时间。

然后到2030年的远期目标，就是15年时间要完成两个任务，一个是要打造世界级城市群，另一个是要成为能够引领和支撑全国经济社会发展的新引擎。这两个任务目标都要实现，只有15年，所以这个应该说压力是非常大的。

当然除了整个的目标定位以外，对三地也分别进行了定位。北京是四个“中心”。天津是“一个基地三个区”:先进制造研发基地；北方国际航运核心区，因为它是港口城市；还有一个是创新运营示范区；还有一个是改革开放先行区。虽然这次对天津没有给它中心的定位，但实际上“一个基地三个区”就是一个指向，都指向了北方经济中心，也就是说未来天津要打造成为一个北方的经济中心，虽然这次没有给它明确这个目标。因为北方经济中心、一个区域中心，它必须是一个流量的中心，资金流、物流、人流、信息流、科技流等等，它整个是一个流量的枢纽和中心。因此，它必须是一个贸易中心、金融中心、物流中心、航运中心，这些是确立它地位很重要的支持，而这几个恰恰有利于它这几个中心的建立，有利于它航运中心的确立。同时物流中心的建立，有利于它金融中心的确立，有利于它外贸、贸易中心的确立，这个是基础。河北一个是全国现代商贸物流重要基地；再一个就是产业转型升级试验区；第三个是城镇，因为它城镇化相对滞后，所以它要加快城镇化步伐，要成为新型城镇化和城乡统筹的示范区；第四个是生态，就是它要成为京津冀生态环境的支撑区。

京津冀要打造“一核双城三轴四区多节点”的空间布局。“一核”就是强调还是要以北京首都为核心，就是不要多中心，还是要以首都北京为核心，而且也非常明确，就是破解北京的“大城市病”、疏解北京非首都核心功能，更好地发挥首都的核心作用。这个是核心，是当务之急，这是第一个，并且也明确了北京要在整个协同发展中发挥核心引领带动作用。

“双城”强调北京和天津今后要加强合作，要实现同城化发展。这次特别强调要同城化发展，同时强调，要共同发挥核心带动作用，要强调辐射带动作用。这里多说一点，其实在整个京津冀协同发展中，我们最初提出要处理好四大关系，第一个关系就是中心城市与周边与整个区域的关系，中心一定要和周边的城市形成一个共生互动的关系。第二个关系就是双中心的关系，就是北京、天津的关系，其实这个关系应该是要形成合力，虽然不讲天津是核心，但是天津也是中心城市，你不能无视它的存在，你只强调一个核心，但是你不能无视天津的作用，所以这两个城市要形成合力，才有可能带动整个区域的发展，特别是北京、天津的关系不仅仅是分工合作的关系，同时它也是强强合作的关系，也是功能互补的关系，它有互补性，有分工，更有合作，就是这种强强合作，而且北京和天津，无论是科技、教育、医疗，还是公共服务，各方面的水平都很接近。这两个城市如果合作的话，合作领域更宽，它不仅仅可以在产业，它可以在金融、物流、科技、交通、生态各个方面都可以加强合作，它的合作领域更宽。另外，一旦合作，在某个项目上取得突破的话，影响深远。所以，郭金龙书记就提出，一定要重视北京和天津的合作关系。比如说金融的合作，科技、物流等产业的合作，教育、医疗都可以合作，这是京津“双城”，今后要尽可能实现同城化发展，因为它水平接近，很容易。

“三轴”实际上这次强调，一个是京津发展轴，这是一个主轴；第二个是京保石；第三个轴是京唐秦，北京、唐山和秦皇岛。这是三个轴，这三个轴既是产业轴，也是城镇轴，特别是京津轴，是一个主轴。

“四区”，一个是西部北部的生态涵养区；第二个是中心核心功能区，核心功能区主要包括了四个城市，北京、天津、保定、廊坊，它们处在核心功能区，这是最关键的，对周边起到一个辐射带动作用；第三个是东部滨海发展区，东部滨海发展区是未来产业、重化工业都要往东部沿海集聚，然后这个地方要打造产业带，这块应该说是我们未来经济发展的一个重心，还有一定的空间；第四个是南部功能拓展区。

“多节点”主要是指河北的11个地级市，这一次强调有四个城市未来要逐渐发展成为区域的中心城市，哪四个城市呢？一个就是石家庄，第二是唐山，第三是保定，第四是邯郸。这四个城市要逐渐扩大它的规模，要增强它的集聚力，增强它今后的带动作用，要朝着区域中心城市发展。另外七个地级市今后逐渐要发展成为区域的节点城市，这是多节点。这是我们未来要形成的骨架。

 

第三，在我们的目标、空间、规划下，要全面推进和重点突破，全面推进就是我们这次不是孤军深入，而是全面地推进，包括交通、产业、生态、城镇/社会政策、公共服务等等，是全面地推进。但是其中强调，在近期要有三个重点领域要率先突破，一个是交通，第二是产业，第三是生态。

那么怎么能够突破？

要想突破，必须创新，要以协同创新来推进协同发展。我们现在是跨省、跨行政区域的合作，所以如果我们在现行的行政体系、财政体制下，要想跨省合作，难度很大。所以必须要改革，要创新。

改革创新，我们在这里给的一个概念，就是协同创新的本质是以实现协同发展为目的，要突破发展的壁垒，哪些是阻碍这种协同、阻碍这种要素流动的这样一些壁垒，首先要打破它，打破它以后，来促进什么呢？一个是要素重新的组合，要素流动，然后进行重组；一个是结构的重组。其实创新，按照美国经济学家熊彼特的定义，创新就是新的组合，主要是讲要素的新组合。我们如果把创新引进到区域领域，空间上，中观层面的区域层面，那就是结构。这里的结构包括交通结构、城镇结构、产业结构、还有公共服务的结构，还有生态。也就是说，其实我们现在有很多结构是不合理的，像交通上来讲，过去是断的，“断头路”很多，我们打破这种壁垒，然后促进这种对接，就有可能释放这种经济的潜能，然后开辟一个新的局面。

所以创新就是要打破壁垒，促进新的组合，释放经济潜能，开辟一种新局面。这就是协同创新的基本含义。当然，协同创新是一个手段，目的还是要协同发展。

我重点分析三个领域。怎么去协同创新？然后结合这次规划纲要的一些基本精神，比如说像交通领域，你要想创新，首先要找到障碍在哪儿，问题在哪儿，首先要找问题，你要打破它的一些壁垒和障碍。交通领域的问题在哪儿呢？

 

根据我们的研究，交通领域主要存在三个方面的问题。第一个方面的问题，就是超大城市的市内轨道交通密度不够，市郊铁路发展滞后。这个方面我们也是参考了很多国际上的一些经验，国际上大都市的经验就是15公里以内的核心区，一般以地铁为主，15到30公里的近郊以快线铁路为主，快线——大容量、一站式快线铁路，15公里到30公里。30到70公里远郊区一般以市郊铁路为主，这是圈层的交通。

因此，一般来讲，超大城市都是地下轨道交通，这是缓解压力的一个很重要的途径。北京和东京相比较，东京人口密度也很高，它的人口比北京还要多，三千多万，但是它并没有我们这么拥挤，这里主要是它的轨道交通非常密，它的地铁往下有三到四层，它整个的轨道交通，包括新干线、轻轨、地铁在内，轨道交通运营里程超过了两千公里，它整个承载了公共交通的80%，80%都通过轨道交通解决了。

北京的地铁应该说在全国都是处在前列的，但是我们现在的运营里程，去年年底也就是500多公里，即使到600多公里，也只相当于它的28%。那么我们承载了多少公共交通的运行呢？2012年，六环以内，轨道交通出行仅占公共交通出行的38%，也就是说，我们现在还有很大的潜力，如果我们加大轨道交通的密度，就有可能在很大程度上缓解这个压力。再一个，我们市郊铁路也发展滞后，特别是快线铁路，如果我们能够加快这方面的建设，就有可能解决我们这些问题。这是第一个问题。

第二个问题，京津冀地区，交通建设过去是缺乏统一规划的，都是各修各的，因为受各自财力的限制，所以“断头路”很严重。特别是过去，我们无论是铁路还是公路，都是以首都为核心、单中心放射式出去的。这样，京津冀地区有些城市其实挨得很近，但是它并没有直接的铁路和公路，所以它必须先到北京，再到另外一个城市。这样既加大了北京的过境的交通压力，同时还非常不方便。所以未来很重要的是要大中小城市互联互通，它直接通了，不用到北京再过境了，这也是一个要打通大动脉、完善微循环，要把很多“断头路”给对接起来。这是第二个问题。

第三个方面的问题，京津冀地区的港口群、机场群缺乏整合。像北京的首都机场，现在已经满负荷，最近不是要建第二机场吗？就是我们这个已经承载不了了，但是天津机场现在只达到50%的负荷量，石家庄只有28%，它的资源闲置，整个这个资源不能够在区域范围内进行整合。另外，港口之间也是竞争更多于合作，互相争货源，各自去竞争，缺乏一个拳头打整体牌的意识。

 

下一阶段我们怎么去推进这个协同？第一个，这次规划强调要建设高效密集轨道交通网。第二，强调要完善便捷通畅的公路交通网，就是打通大动脉、完善微循环，实现区域内大中小城市互联互通。第三个，明确要构建现代化的津冀港口群。第四，要打造国际一流的航空枢纽。这个都是要站在整体来统一考虑，当然还有公交优先等等，还有其他的方面。总的可以看到，都是针对我们现在存在的一些问题。所以这里面也提出一些思路，轨道交通、城际铁路、市郊铁路，还有高速公路、港口运输、航运公司管理上怎么协同智能化等等，一卡通等今后逐渐要形成一体来管理。

交通方面很有可能在三大领域率先突破。轨道交通增大密度。到2020年，北京的地铁线路要达到30条，有6条要延长，有6条是完全新建，再加上原有的18条，一共要形成30条地铁。那个时候，北京地铁总的运营里程达到1177公里，当然现在还达不到东京的2000公里，但相对北京原来的运营里程等于翻了一倍，可以极大地缓解交通的压力，而且有一些直接和河北对接。

城际铁路方面，到2030年，我们将形成“四纵四横一环”的交通网络。“四纵”第一纵就是北京－石家庄－邯郸，就是京石邯，这是第一纵。第二纵，就是京霸衡，北京－霸州－衡水，这也打通。第三纵就是天津－承德－沧州，就是津承沧。第四纵就是滨海，整个滨海要环起来。然后把这些“四横”都打通，然后再“一环”——环首都。所以到那个时候，我们将四通八达，城际铁路真正就实现了半小时、一小时的经济圈。

公路现在也都是要打通，有很多将会越来越便捷。今后一旦接通了以后，交通一便捷，人流就方便了。机场群今后整个要通盘考虑，北京机场、天津机场，整个都会合在一起来整合资源，当然还有港口。这是第一个，在交通领域有可能率先实现突破性的进展。

第二个就是产业，产业领域，主要也要找问题。主要是三个问题。第一个问题就是京津冀地区的产业集聚度不够，全球竞争力不足。三地产业都是各成体系，缺乏具有国际竞争力的世界级的产业集群。京津冀实际上未来重点要发展九大产业，最近确定了有30个重点园区，作为重要的载体，实际上目标也是要朝着要打造若干个世界级的产业集群。

第二个问题就是产业梯度存在断档，产业关联度太低，产业链不衔接，是断裂的。河北没有能力承接北京的产业，所以有的北京产业就跑到南方去了，这个存在梯度断档，需要加强产业连接。

第三个问题就是我们的园区缺少整合。京津冀地区这些年建了很多园区，但都是各自建各自的，缺少整合，特别是缺少一些平台。其实，“双高”就是搞人才整合的平台、对接的平台，现在就缺少这个。像很多的信息平台、科技平台、人才平台，特别是交易平台，我们缺少整合，主要的障碍就在于断裂，我们下一步就要促进这种对接。

 

根据这个规划，现在主要精神就是(当然产业这一块和生态是不一样的，产业因为它是市场导向，一定是以企业为主体)要坚持市场主导、政府引导。要坚持的原则:政府是不能代替市场的，一定要以市场为主导，政府来引导。要理顺这个产业的链条，途径是三个：一个途径就是加快转型升级，各个地方都有转型升级的任务；第二个途径是推进产业的转移对接，像北京现在空间不够了，它就要往外走，正好进行转移对接；第三个途径是加强合作，产业的协作。目标是要打造世界级的产业集群。

从产业定位来看，北京主要是发展“五化”，要实现“五化”:高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化。另外，北京今后重点发展三个经济:一是服务经济；二是知识经济；三是绿色经济。我们的产业结构将具有高精尖的特点。所以，北京在人才的引进上、在产业的发展上，都要朝这个方向去发展。

天津的目标是要打造全国先进制造研发基地和生产性服务业的集聚区，因此它重点发展这样一些产业：高端装备、航空航天、生物医药、电子信息这样一些先进制造业，还有一些战略性新兴产业，同时发展一些现代服务业，像金融、航运物流、服务外包。这是天津的产业方向。

河北今后主要是产业承接、科研成果的转化，改造提升传统产业转型升级，重点还是先进制造、现代服务、战略性新兴产业。

现在也有很多园区，怎么充分以这些园区为载体?现在也明确了，京津冀地区重点是九大产业:汽车、高端装备制造、航空航天、新能源、生物医药、电子信息、软件技术服务、新材料、节能环保。总的来看，都是先进制造、现代服务，还有一些新兴产业，主要是这样九大产业，还有很多园区。这是产业方面。

生态方面也是先要找到问题。我们分析，最大的问题是缺乏一个共建共享的制度安排。这一点，北京的水源涵养地——张家口感触非常深，当地的老百姓和官员强烈要求在提供生态服务的同时，也要求有能力发展、老百姓的收入也能够同时提高。在这里面，付出以后，得有一定的补偿，而这恰恰缺乏一个制度安排，虽然北京也给河北资助，但实际上没有一个科学的长效机制，难以实现区域内公平和谐的良性发展。另外也缺乏统一规划、严格监管、法律护航的监管体系。另外还特别缺少以市场运作为基础、政策支持为补充的生态补偿机制。

其实，国外在生态补偿上是多元化的。比如说受益方要付费，比如捷克和德国同处易北河，两国达成协议，德国要拿出900万马克给捷克，然后在上游两国交界的地方建立一个污水处理厂，这样既保证了德国的利益，同时对捷克的付出进行了补偿。所以这个机制完全是可以通过协议来达成的。另外还有专项基金模式，比如像英国，英国就搞碳基金，它通过政府收税，每年它能收6600万英镑，作为一个气候变化税，然后通过税变成投资，投到碳基金。这个碳基金是按照商业化的企业模式来运作，专门用于生态建设。

另外，还有税收奖惩模式。如果有污染，你就严惩，有的给鼓励，你要是电动汽车，是节能的，就给鼓励。像伦敦拥堵费、燃油费等等，它通过各种税来限制。

另外，还有市场交易模式。像排污权、碳排放权等，就要进行交易，你要建这个厂，你必然要排放，排放的话，你要有这个额度，没有额度你就去购买，你要去交易。于是就可以用这笔钱来补偿生态涵养地区，因为这些地区绿化了环境，就应该获得补偿。这是市场交易的这种模式。

另外，还有政府购买的服务模式。比如说像英国的英格兰的农村，为了保持它的传统的独特的景观，政府通过购买，规定当地不能够有什么项目，然后给当地一定的补偿。这样可以保留自然景观。

所以，这次的规划纲要就明确了，生态要共建、环境要治理，联合起来治理。另外，整个经济是低碳循环，有提出的目标。

京津冀未来要形成“一区三带、多廊多心”的生态安全格局，“一区”为太行山－燕山山脉的生态安全屏障。“三带”分别为坝上高原生态防护带、渤海湾沿海生态保护带和京津保湿地生态过渡带。“多廊”分别为水系廊道和北京、天津、石家庄等城市生态绿楔。“多心”分别为区域内的重要生态湿地、水源涵养区等生态绿心。这是生态建设，其实很重要的是制度。

一个是要环境建设，另外环境治理，另外更重要的要有一套制度进行保障。这一次的规划纲要，我觉得是有突破性的，特别是提出了水权的问题——水是要付费的，水资源是要有偿使用的。所以这一次特别提出要开征水资源税，明确三省市水权，建立水权交易平台，天津、北京购买河北的水，是要付费的。当然，这是双向补偿的，如果你给我的水是不清洁的，我有一定的标准，也是双向付费、补偿。另外，排污权要有偿使用和交易试点，碳排放权也要进行试点。

 

三、如何有序疏解北京非首都功能

有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心，是关键环节和重中之重，对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用。

（一）疏解什么

这一次明确了要优先重点疏解四类非首都功能。第一类就是一般性产业特别是高耗能产业。这次特别强调要坚决退出一般性制造业，就是北京一般性制造业不再做了，有些污染大的、耗水耗能多的，就地淘汰，你给河北、给天津，人家也不要，有些要就地淘汰，坚决退出一般性制造业。

另外，明确提出，我们今后重点发展科技创新型企业，所以要引导和推动非科技创新型企业迁出。即使是科技创新型的，如果你是成果转化型，也属于迁出的范围；即使你是高端制造，但是高端制造的生产加工环节也属于迁出范围。另外，有一些高耗水的农业要迁出。

第二类是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。这里面，除了像大红门、动批，包括新发地(新发地有一部分要就地升级，但是有相当一批物流要出去)，现在要陆续地迁出。除了这些市场以外，这次特别强调，要有序引导金融机构的后台服务功能从三环以内整体迁出，有一部分可能要迁到河北。另外，要鼓励服务外包、健康养老产业向京外转移。

第三类是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能。这里面特别是教育，这次也明确了，在京普通高校的本科教育要有序迁出，原有的校舍主要用于研究生的培养、科技研发和高端智库。另外，优质的卫生医疗资源也要向京外发展，特别是要支持在北京周边合作建一批高水平的护理医院和康复医院。因为现在北京已经成为全国的医疗中心，每年到这儿来的外地患者很多，优质卫生医疗资源向京外发展可以极大地缓解北京的人口压力，又能带动周边。另外，要有序推动面向全国招生的一般培训机构、文化团体迁出城六区。

第四类是部分行政性、事业性服务机构和企业总部。一部分央企总部也被纳入到这次转移的范围，这些要出去的都是属于辅助性、服务性这样一些功能，特别明确要优先疏解中央和国家机关在二环以内的、非紧密型的行政辅助服务功能，包括服务中心、信息中心、行业协会、研究院所、培训机构、学术类团体、报社、出版社、杂志社等。

二是有序疏解在京部队所属单位，这个也有很多。

三是有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向行政副中心转移。最近，“行政副中心”这个概念已经变了，叫“城市副中心”，首都的城市副中心。通州今后是首都的城市副中心。原来很急，但是最近觉得还是要稳妥，这个是大事，不能够草率，可能未来的通州是要朝着百年城市发展的，无论是交通、公共服务、生态环境以及各个方面都会发展得非常好，要朝着这样一个长期的目标来发展，而不是很草率地明年就迁过去了，因为很多配套设施要有序地推进。

另外，还要推动部分央企总部要转移到相关产业集中的地区。

 

（二）怎么疏解

这里面很重要的还是一些原则。一是政府引导和市场机制相结合。其实，一些行政性、事业性、教育、医疗等的迁出肯定是政府的引导，要以这个为主，但是产业转移、市场的转移很重要是要依靠市场的导向，所以这两个是要有机结合起来的。政府不能代替市场、不能违背规律。其实在这一点上，企业已经先行了。

二是集中疏解和分散疏解相结合。三是疏解存量和严控增量要相结合。在这里面，关键就是要能够转得出、稳得住、能发展，这需要有一系列的配套政策，需要研究，在这个转移过程中，可能会带来一些问题，比如说业走人留，达不到人口疏解的目的。另外有一些，如果迁出去了，交通不便捷，然后又加大了拥堵。还有的，如果当地的配套政策、配套公共服务不完善，也有可能也留不住，又会回流。所以这里面，就需要有一定的配套设施，比如说教育、医疗和行政疏解、产业转移一定要配起套来，这一点我觉得非常重要，往往是公共环境不行、公共服务环境不完善，人才留不住。

同时，交通要同步推进，这一定是一个系统工程。

另外，社会政策一定要对接，要制定一些鼓励性、限制性的政策，在很多政策上要对接。这都是来保证疏解的有效性。

（三）疏解到哪儿

有的是集中疏解，有的是分散疏解，特别是最近提出“4+N”的产业合作格局，就是要打造一些功能承接平台。“4”主要是四个重点承接平台:河北曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济合作区、河北张承生态功能区、天津滨海－中关村科技园。

然后又要打造N个承接平台。北京周边有很多新城，另外还有一些生态涵养区，除了从城六区有一部分外，可能就是要加强周边新城的建设，其实北京周边还是有一定的发展空间的。当然，更大的范围是要到整个的京津冀，甚至更大的这样一个范围，就是“三轴四区”的范围。北京在这个功能疏解中，既有压力，但同时也有机遇，在这个转移的过程中，怎么把这篇文章做好，以顺利地实现功能疏解，同时还要实现自身的蝶变，特别是在这个过程中要发挥北京的核心引领带动作用。

我认为，北京可以通过四条途径来发挥核心引领带动作用。一是在瘦身中强体。首先我要瘦身，要功能疏解，但是更要强体，要想强体的话，关键是要实现三个结合:第一个就是要把功能疏解与破解“大城市病”结合起来；第二个就是要与产业升级结合起来，想办法腾笼换鸟；第三个是要与优化布局、培育新的增长点结合起来，特别是把北京周边的新城的公共服务、产业发展起来，形成一些反磁力基地。其实他们一方面吸纳我们中心城区疏解的人口和产业、功能，同时对外部，它又形成了一个反磁力基地，这样又形成我们周边新的增长点，才有可能真正起到强体的作用。

二是在合作中增能。我们不仅要疏解，更要合作，北京一定要加强与天津、河北的合作，这个合作，可以在金融、交通、贸易、科技、物流等等领域全面地合作，在合作中拓展空间，培育新的增长点，来提升影响力，提升竞争力。所以我觉得一定要做好合作的文章，在合作中增能。

三是在输出中带动。我们要通过输出优化结构、缩小差距，要起到一个带动周边的作用。比如说，北京301医院最近把一部分的研发和肿瘤治疗这一部分放到了涿州，既缓解了北京市区的拥堵，同时又给涿州带来了一个大的健康产业。301医院去了以后，又不花钱，当地给土地，私营老板给建了一个大医院，301医院只是派人去。但是对当地来讲，有了301医院，其他的医院马上也在这儿聚集，高校往这里聚集，科技机构往这里聚集，涿州离天安门只有60公里，而且地铁马上就要伸到涿州。这就给该地区今后的发展培育了一个大的增长点，对当地有很大的带动。

北交大（北京交通大学）十年前在沧州办了一个海滨学院，现在已经达到一万多生源，特别是由于北交大在这儿有一个学院，可以源源不断地提供人才，所以北汽几十万辆汽车到那儿落户。而且，最近高铁的检测中心也迁过去了，一所大学引来一个大的产业链。所以，输出可以缩小差距、带动周边。

四是在整合中引领。依靠北京的科技优势，实现一种集成创新，整合当地的资源，起到一个点石成金的作用。很多园区其实有很多很好的资源，但是就缺那一把火，99度没烧开，就缺那一度。如果我们去了以后，通过整合资源，就能够使它真正发生一个质变。

最近中关村与天津合作，在天津武清建了一个科技园，又和秦皇岛合作建了一个科技园。这其实就是整合资源，利用中关村的科技优势、资本优势、政策优势、人才优势、市场优势，利用当地的资源，打造一个平台，吸引海内外的资源到这儿来进行整合，这就培育了一个新的增长点，起到了点石成金的作用。我觉得北京应该在整合中发挥这种引领和带动作用。

 

四、京津冀协同发展的新进展

下面结合最近的一些研究和大家共同分享京津冀协同发展的新进展。我们京津冀大数据研究中心最近采用全国的海量企业大数据，对2014年、2015年这两年京津冀三地企业相互投资的规模、增速、行业分布以及空间结构作了一个分析，发现了一些新的动向。

第一，京津冀三地互投活跃，北京外溢效应显著。京津冀三地的相互投资，现在增长迅猛，如果扣除这些企业给自身相互投资，就是北京给北京、天津给天津，把这些都扣除，只是看北京给天津、河北，天津对北京、河北，就这样的相互三地的互投，2015年一共投了1948.75亿，是2014年的3.2倍，可见2015年互投增长迅猛。

北京对天津河北的投资呈现井喷状态，而且北京也成了资本净流出地。2015年北京对天津、河北的投资额达到1600多亿，是1900多亿的84.25%，三地相互投资一共1900多亿，北京对天津、河北就投了1600多亿，占了80%多，而且它这个1600多亿，是2014年的3.5倍。另外，北京为什么是净流出呢？就是它从天津河北也吸资，但是这个吸资仅是它往天津河北投资的1/5，这个反映了北京外溢效应显现，已经在推进协同发展中发挥了重要的作用。市场导向已经在自动地做了。另外，天津、河北两地相互投资也有了明显的提速。

第二，三地相互投资，助力产业协同。北京对天津的投资有行业倾向，倾向于研发环节和资本环节。研发主要是科技研究与技术服务，还有一个资本环节，主要是以金融服务为导向。

北京对河北的投资倾向于制造环节，所以2015年北京投入天津的研发环节和资本环节大体上占北京对津冀这两个行业投资的75%－90%多，投金融90%多投到了天津，投研发70%多投到天津。

北京对河北的投资，主要集中在制造环节，大体上占了60%多。这里可以看到市场导向，它有倾向，北京对河北的投资偏向制造，对天津是偏向研发环节、制造环节、销售环节、资本环节，这个有不同的环节，对天津对河北，它的情况是不太一样的。

天津对河北主要投在了房地产和制造业；河北对天津的投资主要集中在商务服务和金融。

第三，三地投资向产业轴发展带集聚。我们看一下空间上的变化，北京投资的热点主要是天津的滨海新区和河北的唐山、石家庄、廊坊、保定。2015年北京对天津的投资主要集中在滨海新区，大体上投了600多亿，占对天津当年投资的80%多，也就是最终80%多是投到了滨海新区，武清是第二，这两者加在一起，占对天津投资的九成。

北京对河北的投资主要流向了唐山、石家庄、廊坊、保定，占了整个对河北投资的80%多。天津对河北的投资主要流向了秦皇岛、保定、衡水。河北对天津的投资90%多流向了滨海新区。

我们要研究人，就必须要研究产业，而产业很重要的是根据投资，投资跟企业的投资是有直接关系的。

第四，京津冀产业转型升级步伐在加快。这一点我们从投资也能感受到。科技研发、商务服务、文化创意是北京吸资的重点。这个反映了北京的产业层次在往高端化方向发展，重点是发展这三大领域。

2015年，北京的科技研究和技术服务、租赁和商务服务，大体上占了29%和31%，同时文化创意产业在三地的文化创意整个投资中占了57%多，居三地之首，这个也促使北京现在的转型在朝着高端化方向发展。

天津吸资的重点，一个是先进制造，再一个是现代金融，这个也反映了天津的升级步伐在加快。2015年，天津的先进制造业，包括航空航天、高端制造、电子信息等知识密集型产业的吸资占整个天津制造业吸资的36%多，现代金融服务业占整个三地的金融业投资的40%多，稳居三地之首。也就是说，天津一个是金融，一个是先进制造。

钢铁、化工和汽车制造是河北的吸资重点，当然这些也会促进它进一步转型升级。其中，钢铁94%流向了炼钢领域，主要是它对汽车整车的制造投资占了90%多。所以这些也都会促进河北的制造业的转型升级。

从三地的相互投资的行业分布来看，北京还是朝着打造全国科技创新中心的目标来迈进的，天津是朝着打造全国先进制造、研发基地和金融创新运行示范区这个方向迈进，河北是建设产业转型升级的试验区。从三地的吸资和相互的投资看，整体是符合各自的定位和发展方向的。

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责任编辑：余永峰

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