防范地方权力清单制度负效应

党的十八届三中全会决定要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，旨在实现推动地方政府行政权力公开与透明、精简地方政府行政权力、限定地方政府行政权力范围和促进地方政府行政权力运行科学化等目标。从制定和实施的效果看，地方政府权力清单制度总体上围绕着既定目标发展，已经初步取得成效，但仍有必要对地方政府权力清单制度的制定与实施过程中可能出现的、与目标背道而驰的多重负效应采取有效对策积极防范。

首先，要积极防范地方政府权力清单制度由“清权”变成“积权”

对行政权力进行全面有序清理是地方政府权力清单制度的首要任务，也是对地方政府及其工作部门行政权力确认的基础环节。当前地方政府及其工作部门行政权力内容和分类杂乱，对其进行有序清理、分门别类是实现简政放权目标的重要内容。但是，部分地方政府及其工作部门在政府权力清单制定或实施过程中，行政权力的清理流程仅仅停留于对行政权力进行简单梳理和积累，没有对行政权力进行全面有序清理，没有形成目录清晰、内容简明有序的政府权力清单。

出现上述状况的原因主要在于对政府权力清单制度的思想认识不透、前期准备工作不够充分、缺乏科学有效的工作方法与经验等方面。因而，要进一步深化对政府权力清单制度的思想认识，落实地方政府及其工作部门权力清单制度有序清理行政权力的“清权”目标；要充分征求公民、企业和社会组织等各方意见，地方政府及其工作部门内部也要做好事前协商，解决内部分歧，统筹一致意见，从而做好政府权力清单制度的前期准备工作；要结合经济社会发展实际，选取合适的地方政府及其工作部门设立政府权力清单制度试验区或试验部门，总结出地方政府权力清单制度“清权”工作的有益性经验和科学方法，从而克服地方政府权力清单制度制定过程中由于经验缺乏或工作方法不科学而出现的简单累积行政权力的不良现象。

其次，要积极防范地方政府权力清单制度由“减权”变成“增权”

减少或下放地方政府及其工作部门的行政权力，实现简政放权是推行地方政府权力清单制度的重要目标。当前，地方政府及工作部门拥有的行政权力名称繁复、数量较多。行政权力名称繁复表现为交叉性、模糊性等特征，如行政审批与行政许可、行政收费与行政征收、公共服务与行政服务等。行政权力数量较多颇为明显，动辄成百上千项。因此，要以推行地方政府权力清单制度为契机，大力精简地方政府及其工作部门的行政权力。然而，受制于行政权力观念落后、利益取舍难和相关法律法规缺失等方面的因素，少数地方政府及其工作部门在政府权力清单制度制定和实施过程中，变相增加行政权力，这在基层政府权力清单制度中表现得尤为明显。

其原因在于，政府权力清单制度实施之前，外界难以知晓基层政府的行政权力，基层政府及其工作部门增加行政权力易于操作。因此，要大力革新旧的行政权力观念，运行科学可行的办事方法，有效化解因精简行政权力而造成的地方政府及其工作部门的利益取舍难题，促使地方政府及其工作部门在政府权力清单制度中主动放弃依法依规不应拥有的行政权力；要制定切实可行的政府权力清单制度法律，以及操作性较强的地方政府权力清单制度实施办法和指南，明确每一层级的地方政府及其工作部门拥有的行政权力，从而防范“增权”现象产生。

再次，要积极防范地方政府权力清单制度由“限权”变成“扩权”

限定地方政府行政权力介入社会、市场的运行边界和实施范围是推进地方政府权力清单制度的主要目标。当前，地方政府及其工作部门的行政权力运行边界模糊、实施范围宽泛，致使行政权力的自由裁量幅度较大，给予地方政府及其工作部门干预社会事务更多的空间，也容易产生行政权力的寻租机会。因而，地方政府权力清单制度必须通过限定地方政府及其工作部门的行政权力运行边界，缩小行政权力的实施范围，从而减少对公民、企业和社会组织的管控力度，进一步释放经济社会发展的活力。然而，受制于组织内部的利益分配，在地方政府权力清单制度制定和实施过程中，部分地方政府及其工作部门抓住当前行政权力运行边界模糊和实施范围宽泛的现实困境，趁机扩张行政权力的运行边界和实施范围，违背了地方政府权力清单制度的限权目标。

所以，积极防范地方政府权力清单制度由“限权”变成“扩权”，要精准划分地方政府及其工作部门的纵向与横向的行政权力，杜绝行政权力不合理扩张的可能性；要通过规范行政权力名称、运行流程及实施范围，进一步界定与明晰地方政府及其工作部门的行政权力运行边界和范围，严禁部门利益驱动下扩张行政权力的行为；要加强对地方政府权力清单制度的动态监控，对不合理扩张行政权力的地方政府及其工作部门进行及时有效的惩处。

最后，要积极防范地方政府权力清单制度由“晒权”变成“秀权”

向社会公开地方政府及其工作部门的行政权力，方便公众、企业和社会组织办事是推进地方政府权力清单制度的根本目标。行政权力面向社会公开，便于公众、企业和社会组织查询地方政府及其工作部门的行政权力，也有助于外界更好地监督地方政府及其工作部门行政权力的行使，阻止行政权力运行失范。然而，地方政府权力清单制度在公开行政权力的过程中，受官本位思维、服务型政府理念尚未完全落实等因素的影响，地方政府权力清单制度的“晒权”行为在某种程度上演变成了“秀权”行为，具体表现在权力清单中公开的执法性行政权力多、服务性行政权力少，表现在仅就行政权力名称、内容、运行程序等的解释较为简单与模糊，对行政权力运行流程只是简易地列出行政权力类别、实施主体、实施依据等，鲜有列出行政权力名称编号、办事流程、监督电话等实质性内容，外界知晓相关行政权力的存在，却难以完全熟知行政权力的运转，造成办事繁、办事难的困境。

因此，要配合服务型政府建设的要求，在地方政府权力清单制度中适量减少执法性行政权力，酌情增加服务性行政权力，从而降低地方政府“秀权”的可能性；要对地方政府及其工作部门行政权力运行全过程进行详细解释，方便外界对各项行政权力的具体事项的深入了解，促进外界对地方政府及其工作部门行政权力的有效监督。

总之，只有全面认识和防范地方政府权力清单制度在制定和实施过程中存在的负面效应，才能真正实现地方政府权力清单制度的目标，才能有效发挥地方政府权力清单制度在地方政府治理体系与治理能力现代化建设中的重要作用。

　（作者：湘潭大学公共管理学院　唐志远）

责任编辑：王妗

文章来源：http://www.71.cn/2016/0810/904263.shtml