个税改革 请在公平的轨道上前行

 

【事件介绍】

个税改革下半年将加速推进专家建议降低税率

近日，记者从业内获悉，继营改增、资源税之后，个人所得税改革将成为下一步税改的最大看点，下半年有望获加速推进。

从国际上看，个人所得税按照征收方式可以分为综合税制、分类税制、综合与分类相结合的税制三种类型。我国目前实行的是分类税制，即将个人各种来源不同、性质各异的所得进行分类，分别扣除不同的费用，按不同的税率课税。现行税法中个人所得税的应税所得额包括工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，以及财产转让所得等共计11类。2015年财政决算显示，我国个人所得税收入8671亿元，占全国税收的6.9%。

业内专家指出，分类征收是我国长期以来税收实践形成的模式，目前来看暴露出一些问题，比如忽略家庭负担，同时也造成收入来源单一的工薪阶层缴税较多、收入来源多元化的高收入阶层缴税较少等。

“比如说，一个人工资收入3200元，劳务收入800元，另一个人只有工资收入4000元，在现在分类的税制下，第二个人就要交税，而总收入相同的第一个人因为两项收入都达不到起征点就不用交税。但综合计算的话就能更加公平。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文对记者表示，建立综合与分类相结合的个人所得税制，也正是基于收入分配改革的公平考量以及优化税制结构的考量。

记者了解到，此次个人所得税改革的最核心内容就是建立综合与分类结合的所得税制度。所谓综合，通俗地讲就是将个人多项收入加总在一起之后再根据起征点和税率计算纳税额。而在当前的11类所得中，哪些会纳入综合征税范围成为关注的焦点。

在刘剑文看来，应主要根据收入的性质划分，“比如说工资薪金、劳务所得、财产租赁所得和财产转让所得，前两项是勤劳所得，后两项是资本所得，至少这四项可以纳入综合征税范围”。

中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震对记者表示，除了所得的特点之外，应该充分考虑信息的可获得性，以获得信息的程度为依据，比如劳务报酬、稿酬等信息获得比较充分的，可以考虑率先纳入综合征税范围。

除了部分所得综合纳税之外，“抵扣”也将成为此次个人所得税改革的一项核心内容。在现行税制下，纳税人的家庭负担因素没有被考虑进去。财政部部长楼继伟曾多次提出，个税改革“在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平”。

刘剑文表示，抵扣是在个人所得税制改革中一直倡导的，也是应该综合考量的。目前个人所得税的纳税主体是个人，在他看来，应该让纳税人自主选择，个人纳税或是家庭纳税，比如夫妻合并纳税。而根据家庭老人人数考量的养老负担，以及房贷利息等都应纳入抵扣。此外，考虑到税收优惠是鼓励二孩更加公平持久的方式，因此二孩负担也应该纳入抵扣。

在税率方面，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，工资薪金所得适用税率需要大幅调整，个税改革应该定位为减税改革。基于国际人才竞争等因素，世界范围内调低个税最高边际税率是大势所趋，比照发达国家和其他金砖国家，我国个税的最高边际税率应该大幅度下调，同时将适用于最高税率的月应纳税所得额调高到20万元或更多。

据了解，目前我国个人月应纳税所得额8万元以上适用最高边际税率45%，这是1994年税制改革时确定下来的，已经过去20多年。目前，美国、巴西、俄罗斯、印度、越南个税的最高边际税率分别为35%、27.5%、13%、30%、35%。

在刘剑文看来，税率可以适当下调，不过个人所得税改革后整体税负是增加还是减少不好一概而论。“是结构性的变化，不是单纯的加或者减的问题。”他指出，还需要征管制度的配合，对高收入阶层的征管完善等，让纳税人得到更多实惠。总而言之，建立一个更加公平合理的税制是关键。

中国财政科学研究院研究员李全指出，从经济学的基本逻辑来看，个税的初衷是实现社会财富的再分配，使有限的社会资源取得更大的边际效应。当然，现阶段国内外经济运行因素多变，在经济筑底期，个税改革也能够从一定意义上稳定宏观税负。这个过程中，由于多方面因素相互作用，在局部时点有可能形成增税或降税的效应，但长期来看则更有助于优化税收结构。

多位专家均指出，个人所得税改革应该纳入整体财税体制改革的布局中，与税收征管法、增值税、消费税、房地产税等综合考量，整体推进。

 

个税改革，促进社会公平和提高效率是出发点

保持宏观经济稳定，制度性因素是一个基础性问题，而且攸关社会公平公正和成长效率。个人所得税改革，是多年来社会关注的重点之一，特别是其改革顶层设计中的免征额问题，更是公众注目的热点、焦点。这次媒体报道养老、二孩、房贷利息等家庭负担有望纳入抵扣，在计税前扣除，应该是顺乎民心、合乎民意的。

目前，我国对个人所得采用分项纳税，按十一个税项分别征收。这十一个单独的分项所得税绝大多数是比例税，只有工薪所得是按累进税率征收，此种办法对普通工薪阶层来说，是不太公平的。今年3月全国两会期间，财政部部长楼继伟在记者会上就提到，今年将把综合与分类相结合的个人所得税法草案提交全国人大审议。我们知道，按综合所得纳税，欧、美、日等发达国家基本上是采取这种税制设计，由于其更多地考虑到公平和效率，大部分发展中国家也实施这种税制安排。个税法草案把建立综合与分类相结合的所得税制度作为改革的最核心内容，说明我国当前的个人所得税改革是个逐渐完善的过程，将采取分步到位的做法。比如，个税改革是不是把利息所得作为一种分别征收的税项，值得观察。

关于个税改革，十八届三中全会的决议提到，要“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。为调节居民收入分配，缩小收入差距，十八届五中全会又把“逐步建立”换成了“加快建立”。从“逐步”到“加快”，两字之差，一方面体现了个税改革作为需要继续深化的一项改革，具有相当的紧迫性，舆论和公众也寄予了相当大的期待；另一方面指明了，迈向综合税制，是我国个人所得税改革的总体方向。

个税改革应以促进社会公平和提高效率为出发点。

有人说，个人所得税改革推进之难，其实并不在税制的设计方面，比如，养老、二孩、房贷等无非是放宽税基的扣除项问题。在这个方面，不少专家学者还提出，是不是把教育培训也列入家庭支出的税前扣除范围，毕竟这个开支的比重越来越大。个人所得税与每一个人息息相关，关系到社会公平正义。改革我国个人所得税的征收管理制度，既要考虑每一个纳税人的负担能力，尤其是低收入者的纳税负担减轻问题，也要考虑税收公平、缩小收入差距和调节收入分配的问题，最大程度地减少税制安排的行为扭曲，提高我国社会财富分配的公平性，并促进经济效率的提升。

个人所得税改革其实早些年就要推进，但一直受到各种因素的阻碍而拖延。就目前来看，改革的复杂性除了要科学合理地考虑应纳入征税范围及可抵扣项目外，还必须在边际税率、税收档次等方面做出相应降低缩减。此外，也必须做好重复征收部分的剔除，比如个人所得税和企业所得税挂钩的那些重复部分。当然，有减必有增，征收管理制度的变革与财政收入的变化有相当大的关系，比如资本所得方面，就很有可能纳入综合征税范围。

当然，个人所得税的税改，现今的难点主要有两大方面：一是个人所得税的信息征集问题，其解决还有待相关立法跟进；另一个问题在征管体制方面，我国目前实行的是分税制财政管理体制，除征管外，还涉及税收的中央与地方分成。个税方面，是该由中央统一征管，还是由地方税务机关来征管，央地的税收分享如何处理等等，都是问题。另外，各地（比如自贸区、特区等特殊区域）的税率是不是可以有差别，又该如何设定，这些都需要认真思考，以求解决之道。

“税前扣除”应是个税改革最大亮点

期待个税改革渐行渐近，步入“薪征程”。首先，从可知的信息看，不再是上一轮个税改革的“Ctrl+C”与“Ctrl+V”，而是由“量的积累”迈入“质的飞跃”阶段；其次，个税改革“不是一个人在战斗”，无论是“精英大脑”，还是“草根智慧”，都将汇聚成改革的智慧，让公民参与改革进程；再次，改变个税的“命运”，优化个税的品质，产生强大的推动力与倒逼力，个税改革必将在“薪征程”上开足马力。

此番个税改革的最大亮点，当算“税前扣除”。这是一种“做减法”，将实际存在的家庭负担从中扣除，无疑是对客观事实的尊重，尤其是将“二孩”也纳入其中，更是对全面二孩政策的“有力补充”。当“不敢生二孩”成为社会突出问题之后，促进政策落地，有必要“做加法”，而个税改革可以实现政策的“叠加”，以期达到“1+1>2”。无论是“个税改革+”，还是“全面二孩+”，政策与政策间的有效衔接，就会互惠互利。

个税改革贵在维系“薪公平”。税前扣除，既是一种让利于民、还利于民之举，又是维护社会公平正义的体现。长期以来个税的一元化与一刀切，让其几乎成为“工薪税”，其调节功能与杠杆效应都有所弱化，而“做减法”就是剔除一些不公元素，让个税变得更轻松，在税制公平的轨道上前行。个税改革事关每个人利益，本质上讲，是公民义务与权益的“平衡与博弈”，只有在公平正义的前提下，才能实现正和博弈。

个税改革要有提升“个税品质”的预期。个税品质如果形象一点讲，就是让个税承担起“劫富济贫”与“藏富于民”的双重功能。税前扣除“做减法”，既有个税“降负担”的改革初衷，又有个税品质“做乘法”的更高期待。在经济下行的压力下，在降税减负的大趋势下，个税品质的提升，微观上讲，有利于个人家庭的“收支平衡”，保障家庭的必需消费等；宏观上讲，有利于总体的税收制度改革，有利于整体财税体制改革。

 

【启示与思考】

我国自1994年税改后，个税制一直是分类征收，即将个人来源不同、性质各异的所得进行分类，分别按不同的税率课税，这种税制确实存在不合理之处：比如对所有纳税人“一刀切”，不考虑家庭负担轻重；造成收入来源单一的工薪阶层缴税较多，收入来源多元化的高收入阶层缴税较少。由此给不少家庭带来负担。

个税改革直接牵涉千万家庭。个税改革之所以迟缓，关键在于要达到一个什么样的税改目标。这些问题如果未经事先评估，就仓促出台，有可能适得其反。因此，个税改革不能一蹴而就。

要避免个税改革“劫贫济富”，既需要建立全国统一的税制，也要根据不同情况区别对待，让不同家庭根据不同负担承担不同的个税。以“个税抵扣房贷利息”为例，一方面可限制家庭房屋套数，比如第一套房房贷利息纳入抵扣；另一方面可限制抵扣总额以防“肥”了那些豪宅主人，还要考虑每月平均利息。

个税的功能不仅是为政府筹集财政收入，更大的意义是调节收入分配促进收入公平，所以，个税改革不仅要走向“大公平”——考虑纳税人家庭负担，还要做到“小公平”——即纳入抵扣范围的每个小项都尽量做到公平抵扣，让个税改革在促进收入公平、社会公平方面发挥更大作用。

说到底，就是要挑最突出、人们最关注的问题作为切入口，逐步解决有关问题。不仅需要科学设计个税改革方案，还需要技术支持——即需要建立健全的个人收入和财产的网络信息系统，更需要立法提速，这些方面必须同步推进。

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责任编辑：刘佳星

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