《邻避行动》：从对峙到融合

1992年，美国的一家能源公司拟在密歇根州的一个小镇建设废弃物转化能源工厂。通常而言，城市产生的废弃物种类庞杂，在城市兴建转化能源工厂就地取材，节约大量运输费用。何以这处名不见经传的小镇成为能源公司的选址对象呢？

同资源富集的城市相比，小镇人口较少，在此选址较少面临见缝插针的难题。诸如废弃物转化能源工厂之类的环境污染型工程项目能变废为宝，可是，项目运行带来的环境污染，如明显易见的废水、废气、废渣，难以显见的地下水污染、生物多样性流失等，给周边民众造成负面影响。民众集体排拒，发起“邻避行动”。

“邻避行动”由环境维权群体发起。俗话说，十个指头不是一般长。强势地区、弱势地区发起“邻避行动”，社会影响程度自然大相径庭。能源公司在资源荟萃的城市兴建项目，包括媒体报道在内的各种压力接踵而至。因此，能源公司有意将项目放到诸如小镇这样的弱势地区，舍近而求远。

经与小镇政府协商，项目选址在小镇北部的一处公园附近。这里大约有数百户中低收入家庭。能源公司在小镇选址也遵循避开中心地带、避开强势社区、避开地标建筑的原则。在接下来的面向小镇民众情况说明会上，能源公司代表反复谈及项目的利益，对可能给周边民众带来的负面效应闪烁其词，数百户中低收入家庭如坐针毡。

不同于小镇那些经济实力雄厚、能轻易迁移他处的民众，一旦项目落地，意味这些难以搬家的中低收入家庭长年累月与污染为伴，健康状况、房产价值受到影响。面对自己有可能被锁定在“被污染”的轨道上，这些平时联系甚少的中低收入家庭前所未有聚集到一起。有的民众使出浑身解数，对项目何以落户当地的来龙去脉穷追不舍。

在地方议会选举中，有民众指出，现任议会在项目选址中受到能源公司的控制，存在不正当利益输送。发生于官员和财团之间的暗箱操作被民众和媒体报道摆上台面，小镇所有民众站在一起，相关官员因此下马。

从历史的角度看，诸如“邻避行动”这样“非阶层性有直接利益”的群体事件，是一个国家或地区工业化、城市化发展到一定阶段的产物。在“邻避行动”中，民众质疑“谁把项目建在我家后院”“为什么决策过程把我摒除在外”。随着风险密度和复杂程度的增加，“风险的社会放大”突破临界状态，有时会让决策者不知所措。为了息事宁人，决策者会叫停项目或将项目迁移到更加弱势的地区。小镇事件在美国环境污染型工程项目建设史上影响深远，项目选址决策发生重大变化。

集思广益，“制定基础广泛的参与过程”。此前，项目选址大多采用“内部决策——公开宣布”模式。民众在决策阶段被排除在外，几乎没有任何发言权。随着民众维权意识的高涨，这种自上而下的封闭决策受到挑战。民众反对地方政府和项目建设方未经他们同意将家园作为决策目标。为了化解压力，决策由过去的两方变成地方政府、项目建设方、民众三方。同时间较短、更容易达成决议的两方决策相比，“制定基础广泛的参与过程”旷日持久，千头万绪。而且，民众对一件事情的看法，从来就仁者见仁，智者见智，有可能陷入劳而无功的局面。但磨刀不误砍柴工。通过这种必不可少的沟通方式，确保民众的知情权、参与权，为不同利益主体求同存异搭建平台，为大家都能接受的“最大公约数”的出现创造了可能。

节约资源，循环利用，从源头上控制废弃物产生量。诸如垃圾焚烧厂之类的项目与民众的生活方式相辅相成。所谓水涨而船高。面对日益严重的废弃物难题，很有可能出现垃圾焚烧厂越建越多、缓不济急的困境。为了降低废弃物产生量，许多城市在商品生产阶段，鼓励生产厂家使用可以降解的材料，尽量减少可能成为污染源的物质；在商品出售阶段，鼓励消费者购买对环境友好的商品；在废弃物回收阶段，通过堆肥、降解等方式实现资源的再生利用。多管齐下，控制废弃物产生量，连带降低了垃圾焚烧厂的新建数量。

“环保回馈”，平衡项目所在地民众的风险和负担。项目有益于社会整体利益，可对所在地民众利益造成损害，民众发起“邻避行动”，希望项目离自家后院越远越好。通过一系列的“环保回馈”，能较好平衡项目所在地民众的风险和负担。如给予周边民众降低电价优惠，为周边小区提供免费处理垃圾服务、健身场馆、公共图书馆等。这里有一项前提，在民众认为项目运营足够安全的情况下，“环保回馈”能大幅降低民众集体行动的凝聚力，改变民众对项目的观感，矫正项目的负面效应。对一些特定项目，如核燃料项目、核电厂、放射性废料处理厂等，由于民众对核辐射根深蒂固的集体恐惧，“环保回馈”效用甚微，甚至有可能适得其反。对风险的熟悉程度以及潜在的灾难性后果塑造了民众反应。换言之，作为一项辅助手段，“环保回馈”有其适用范围，并非包治百病的万灵丹。

未雨绸缪，提高项目运营精准度，最大程度降低负面效应。项目在处理过程中造成二次污染，会给周边民众传达风险异常的强烈信号，相关技术与负面印象和随之而来的高频次媒体报道紧密相连，最终导致项目的“污名”。为了防止项目带来重大或不可逆的负面效果，最好是防患于未然，避免这种后果。项目运营方精益求精，多措并举，既管理难以解决的不确定性，也使项目安全运营，做到无害化处理，有力熔铸项目与周边民众相安无事的局面。时间一长，民众不会将项目视为负面事物。有的项目甚至位居闹市之中或居民区附近。

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“邻避行动”：（not in my back yard，取其首字母组合NIMBY，音意结合翻译为“邻避”），是指为了兴建那些为社会所需要并能够给社会带来整体效益，而对周边居民产生不利影响的设施，如垃圾填埋场、精神病医院、监狱、化工厂、发电厂、焚烧厂等。周围的居民因为担心这些设施对其生存的环境带来诸多负面影响，产生“不要建在我家后院的”的抵抗心理和抵触情绪，进而引发比较强烈的反抗行为，甚至演化为一定规模的集体行动。作为较早迈入工业化门槛的国家，美国的“邻避行动”在20世纪70年代便已兴起，经常导致选址僵局。在1980年到1987年间，美国共有81家废弃物处理场计划兴建。由于面临周边民众的强烈反对，最后仅有8座建成。

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2016/0901/908134.shtml