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周建明:切实解决好影响农村发展的基层建设问题

2016年09月06日 16:17

 

由于历史上城乡差别、国家对农村投入不足等因素,与城市建设相比,农村在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等方面都处于洼地,农村的发展问题不容易被充分重视。长期以来,对农村改革发展中形成的新问题认识不足。而农村发展问题所具有的综合性和复杂性,要求我们在总结经验教训的基础上进行梳理分析,找到关键环节,形成系统性、综合性改革的思路。

今年4月28日,习总书记在安徽小岗村调研座谈会上指出:当前,农业还是现代化建设的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板。全党必须始终高度重视农业、农村、农民问题,把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好,不断抓出新的成效。习总书记的这个指示极具针对性,意义重大而深远。农村发展滞后,不仅制约着农业的现代化,制约着国家治理体系和治理能力的现代化,制约着农村精神文明的建设,也制约着城乡一体化的发展,更制约着广大的农民与城镇居民对全面小康、对社会主义现代化的共建共享。

由于历史上城乡差别、国家对农村投入不足等因素,与城市建设相比,农村在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等方面都处于洼地,农村的发展问题不容易被充分重视。长期以来,对农村改革发展中形成的新问题认识不足。而农村发展问题所具有的综合性和复杂性,要求我们在总结经验教训的基础上进行梳理分析,找到关键环节,形成系统性、综合性改革的思路。

建设权责相符、贴近群众的农村基层政权

改革开放之后,农村撤销人民公社,改设乡镇政府。为了实现经济发展,促进乡镇范围、资源与功能间的合理关系,全国各地先后对乡镇进行合并,乡镇总数从1985年的72153个下降到2015年的31830个,乡镇所辖面积扩大、人口增加,服务和管理半径也随之扩大。农业税费取消以后,全国绝大多数乡镇财政不再独立,而列入县的财政预算。

“条条分割、职责分离”让农民办事难

尽管国家公共服务体系和社会保障体系不断完善,社会治理体系日趋规范化和法治化,但在县、乡镇之间并没有进行过行政权限合理配置的改革。行政体制垂直型的特点和管理专业化的要求,使职能部门的作用突出,普遍带来了县各职能管理部门上收管理权的现象。作为条条的各职能部门强调自己的职责而缺乏相互间的整合与协调,“条条分割、条块分割、资源分散、职责分离”的现象十分突出。而作为属地化管理的主体,乡镇政府负有管理、保一方平安的责任,却没有相应的管理权限,基层称之为“天大的责任,碗大的权力。”这些问题在群众中反映最多的就是办事难。群众在乡镇办不了事,必须跑到县。湖南山区的一位农民要在新农合系统报销240元钱,花了一天时间坐车跑到县里,当天还回不了家,车费、住宿、吃饭就花了一百多元和两天时间。贵州一位农民要在承包的山林里砍两棵树造房子,但采伐证要到县林业局才能办。农民跑县城不仅要花车费花时间,而且到县城连林业局门朝那儿开都摸不着,结果就自己把树砍了,造成无证采伐。这样的例子在基层比比皆是。

乡镇党委政府是我国农村的基层政权,乡镇干部代表国家直接面对农民群众。但在体制机制上,长期以来却没有把如何能使乡镇行更好发挥基层政权的功能作为改革的方向。

抓好乡镇基层政权建设是一项系统工程

改革开放以来,我国农村持续发生着深刻的变化:家庭承包制和市场经济促使农村社会发生巨大分化;农民只讲个人权利和利益,无国家意识和集体意识;大量劳动力向城市流动,留在农村的人口大多为老弱病残,基层党组织受到削弱;农村中传统的互助机制和作为社会稳定器的家庭关系都被极大地削弱了。

从国家治理的角度看,大变动中的农村社会对国家治理体系和治理能力现代化提出了迫切要求。在这个意义上,农村基层政权建设既是农村发展所需解决的首要短板,也是综合体制改革中迫切需要解决、而又未被充分认识的环节。

农业税费改革以前,确保经济发展、完成农业税收、向农民收取“五统筹”(用于乡村两级办学的农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项)是乡镇政府工作的动力机制,它促使乡镇干部深入农村,帮助农民解决生产中的问题、协调村里的各种矛盾,保障着农村治理系的运转。随着农业税费的改革,农业税和“五统筹”费用取消了,乡镇政府也失去了深入农村开展工作的动力机制。

广大农村地方财力有限,乡镇干部待遇较低,按人下拨的乡镇干部人均工作经费拮据,乡镇政府的工作条件较差,缺乏基本的生活设施,许多干部长期与家庭两地分居,照顾不了家庭。这些状况导致乡镇干部缺乏工作积极性,进一步加剧了乡镇作为基层政权功能的弱化。

概括起来看,从撤销人民公社到建立乡镇,特别是农业税费改革之后,一方面国家的公共服务、社会保障、社会治理、惠农政策客观上要求乡镇政府落实越来越多的工作,而且要求也越来越高。但另一方面,乡镇政府发挥有效功能的体制机制还没有理顺,乡镇干部在待遇工作和生活条件上存在种种问题,这极大降低了国家在农村进行治理和提供服务的质量。

实践表明,建设好乡镇基层政权至关重要。围绕着乡镇一级的建设,需要深入研究、不断解决好县与乡镇两级在责任、管理权限、资源配置中的关系问题,提高在农村基层工作的乡镇干部的待遇,改善他们的生活和工作条件,充分调动他们的积极性,打通乡镇干部的上升通道。同时,必须在乡镇一级贯彻全面从严治党的精神,整治腐败和不正之风,整顿“慵懒散”现象,重新建立乡镇干部深入村组、深入群众工作服务的新机制。在新的历史条件下,抓好乡镇一级基层政权建设,是保证农村发展建设的关键一环,也是一项系统工程。

 

理顺体制机制,发挥好村级组织的功能

撤销人民公社后,我国以原来的生产大队为基础建立起行政村,它是农村群众实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。行政村主要负责村内的公共事务,这包括村民自己办不了、办不好的村内各项建设,以及政府要求协助办理的事务。从基层调研的情况来看,行政村在履行上述职能时主要遇到四个方面的问题:

首先,行政村的功能发生了重大变化。随着国家公共服务体系、社会保障体系、社会治理体系的不断完善,涉农政策不断增加,政府在农村基层的大量行政工作需要行政村承担,行政村实际上已变为国家治理体系和涉农政策在农村基层落实的单元,而群众性自治组织的性质则退居次位。由此,村级组织实际承担的职能急剧增大。需要它独立负责的事项包括:计划生育、信访、耕地保护、承包地确权、宅基地管理、社会主义新农村建设(美丽乡村建设)、灌区水费收取、环境治理(秸秆焚烧)、节水农业推广、流动人口管理、留守儿童保护、社会治安、献血、殡葬改革、各类数据的统计上报等。需要它协助政府落实的事项包括:教育普九落实、反邪教、安全生产、重大传染病的卫生防疫、国土整治、扶贫、禁毒、土地征用、落实农村的社会保障政策、农家书屋、村村通、农村电网改造等。乡镇政府根据上述工作项目对村干部进行考核并与收入挂钩,有的还采用一票否决制。尽管行政村在法律上是“村民自治组织”,但它事实上已经转变为落实国家政策的最基层组织。

其次,随着农村社会的分化、人口流动和乡镇政府对农村事务介入的弱化,行政村被少数既得利益者控制的现象屡见不鲜,某些行政村出现了家族势力、宗教势力、灰黑势力、资本势力渗透村民委员会选举过程的现象。在这些行政村,村委会不再代表全体村民利益,而代表少部分既得利益,村委会与村党支部、与乡镇政府之间也出现不同程度的对立。

第三,除极少数坚持发展村级集体经济、自己具有经营收入的行政村之外,村级组织普遍存在资源不足的问题,这使得好的村干部留不住,村级组织丧失办事能力。目前,绝大多数行政村的干部津贴和运转经费都靠国家财政转移支付,村干部的津贴大幅低于外出打工的收入,村年运转经费最低的甚至不到1万,缺乏组织群众开展建设性工作的能力。

第四,农业税费改革后,为减少行政村的运转成本,以及更经济地从事政府委托的各项事务,各地普遍对行政村进行了合并,全国行政村的总数从1985年的大约95万个,减少到目前的58万个左右。合并后的行政村范围扩大,服务和治理半径大幅增加,加之人口大量流动造成的人户分离现象,导致行政村从熟人社会变为半熟人和陌生人社会,从而大大增加了群众性自治的难度。

上述四个方面是当前行政村建设中面临的基本问题,反映了国家治理体系完善过程中行政村功能的巨大变化。一方面,行政村要协助落实政府的职能,它已经成为落实农村公共服务和社会治理的基本单元;另一方面,行政村还有发挥推进基层群众进行自治的功能。我们必须因地制宜。协调好这两种功能的前提,是保障行政村运转和办事所必需的资源,使村级组织有人办事、有钱办事。同时,必须强化农村基层党组织在行政村的领导核心作用,这是行政村建设的关键。

 

全面认识和完善“统分结合”的体制

我国宪法规定,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。”

“分”有余,而“统”不足

改革开放以来,我国对农村集体经济实行了家庭承包制,它极大地调动了农民积极性。随着农业和农村经济的发展,国土整治、调整农业结构、发展现代农业、推进小型水利和环境建设等工作越来越需要村级组织发挥“统”的功能。但现实情况是,整个农村改革发展中“分”有余,而“统”不足,“统分结合”没有得到落实,这已成为制约农村发展与建设的瓶颈。造成这种状况的主观原因,在于改革中人们对“统分结合”认识的片面性,在强调以“分”调动农民积极性的同时,忽视了农村经济发展中必须由村级组织发挥的“统”的功能。

农民专业生产合作社并不能解决 “统”的不足

自国家鼓励、扶持发展农民专业生产合作社以来,农民专业生产合作社在全国迅速发展起来。许多同志认为,农民专业生产合作社的发展是邓小平所说的农业改革的第二次飞跃,是从“分”走向新的“统分结合”的表现。其实这是一个误解。农民专业生产合作社是一种新的合作经济,但并不能解决农村发展中“统”不足的问题。专业生产合作社是农民自愿组成的经济组织,既不包含所有的村民,也不承担村内公共建设的责任。换句话说,农村建设和发展中急需的“统”的功能,只能由行政村承担,农民专业生产合作社并不承担这个功能。

实践表明,“统分结合”中的“统”不只是局限于农业范围,不是一个简单的经济经营体制问题,它超出了经济领域,是一个涵盖整个农村发展和建设的体制问题。农村发展包括经济建设、基础设施建设、文化建设、社会建设、生态建设、村内公共服务与福利,这些都需要行政村发挥“统”的功能,“统”存在于农村的各项发展工作中。回过头来看农村改革的历史经验教训,重要的一点就是对“统”的理解过于狭隘,只局限于经营层面,没有从农村建设的高度来坚持“统”的体制机制,忽视了“统”对中国农村社会主义道路的重要性。目前,我国农村普遍存在“分”得彻底、“统”不起来的局面,这制约着农村的发展与建设。全面完整地认识“统分结合”体制,强化“统”的功能,真正做到“统分结合”,不仅是解决好农村发展建设问题的关键,也是坚持中国特色社会主义道路的重要内容。

积极扶持发展村级集体经济

近年来,江苏、浙江、湖南、湖北、河北、吉林、安徽、云南、贵州等地省委省政府专门发文,要求扶持发展村级集体经济。2015年财政部发布197号文件,在全国13个省区开展扶持村级集体经济的试点工作。这是当前农村发展改革中的一个重要动向。在现在的条件下,强调发展村级集体经济,不是为了取代家庭承包制,而是为了突破农村发展建设中的瓶颈,为重建“统分结合”的机制建立经济基础,为村级组织能实现“统”的功能创造必要的资源,为农村基层党组织增强号召力和凝聚力。这是一项强本固基的重大政策。

“一事一议”的局限性

农业税取消后,由财政转移支付来保障村级组织的运转经费和村干部的津贴。对于村内的公共建设,国家专门规定了“一事一议”的办法,即由村委会提出建设事项,经村民讨论同意采用向村民筹资筹劳,再由财政进行奖补的方式进行建设。这成为农业税费改革后,缺乏集体经济收入的村组织进行村内公共建设的主要途径。

尽管“一事一议”在农村建设中发挥了一定作用,但其局限性也日益显露。“一事一议”要向村民筹资筹劳,只要有人不愿意出资出劳就无法开展,因此许多村搞不起来。有的村虽能搞起筹资筹劳,但因财政奖补预算总额有限,所以分不到搞“一事一议”的名额。2008-2014年,全国农村通过“一事一议”进行建设的总投入为6000亿元,其中财政奖补2918亿元,共建成约180万个项目,平均每个项目资金规模为33万元,平均每个行政村建3个项目,投资额100万元左右。显然,这样的项目数量和资金额度无法满足建设社会主义新农村的客观需要。正是在这种背景下,扶持发展村级集体经济的重要性被重新关注,其目的是让行政村依托集体经济取得经营性收入,从而有能力行使“统”的功能,为村民办事。

坚持“两条腿走路”,建设社会主义新农村

过去,鼓励集体经济的发展虽然也上了文件,但在工作中无要求,政策上无优惠,村级集体经济实际上处于自生自灭的状态。目前全国58.8万个村中,大约有50%没有村级集体经济的经营性收入,30%的村在5万元之下,只有20%的村在5万元之上。如果行政村能普遍有来自于集体经济的经营性收入,那么它组织群众进行农村建设的能力就会大大提高,我国农村建设就能出现更有动力和活力的新气象。从目前的财力和使用状况来看,投到“三农”领域的财政资金已接近国家各级财政支出总额的四分之一。它表明,即使在“工业反哺农业,城市支持农村”的方针下,整个农村建设要由国家财政包下来也不现实。依靠国家(财政投入)和集体经济收入的两条腿,共同建设社会主义新农村,是我国国情决定的,也是坚持中国特色社会主义的必由之路。

扶持发展村级集体经济,不仅能增加村级组织办事的资源,更重要的是能激活村级组织“统”的功能,能激活组织农民进行建设和自我服务的机制,它有助于完善“统分结合”的农业经营体制和农村建设体制,有助于形成农村建设中依靠国家财政投入和集体经济的两条腿走路方针。

回顾我国合作化以来整个农村发展的历史,农村的发展建设问题关涉到我国政权的稳固、我国基本制度的实现、国家治理体系和能力的现代化、农村社会的进步和文明程度的提高、生态环境的维护和改善,以及农村发展与城镇化、工业化之间的相互支持。在农村发展改革中,必须把农业生产力的发展、农民收入的提高与整个中国特色社会主义制度的完善结合起来,与国家的总体发展目标相协调。从这个高度来看,农村发展建设中还有许多问题有待我们认识,还需要在总结历史经验的基础上不断完善指导思想,特别是研究直接参与农村发展建设的最重要的三大主体——乡镇党委政府、村级组织和农民,在参与农村发展建设的体制机制中所存在的问题,进行改革,破解瓶颈,激发活力。

(周建明,上海社科院退休研究员。)

文章来源:http://www.71.cn/2016/0906/908824.shtml