宋伟：二十国集团已成为全球经济治理新核心

 

宋伟 中国人民大学国际关系学院教授

完整报告：http://www.71.cn/2016/0911/909539.shtml

很高兴能跟大家一起谈一谈G20，也就是二十国集团。这是一个非常重要的全球经济治理的新机制。

2016年9月4日至9月5日，在美丽的杭州，中国作为东道主主办了二十国集团领导人第十一次峰会。这次峰会讨论了经济、社会发展、反腐败等广泛议题，并取得了很多重要的共识。这些共识将会引领整个世界在这些方面的发展、治理以及改革。大家对于G20这样一个非常重要的全球治理机制可能并不是非常了解，下面我给大家做一个简要的介绍。

一、二十国集团的产生

1945年二战结束以后，国际社会新秩序建立起来。在政治上，有联合国安理会、联合国大会等机制；在经济上，有国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等国际经济机制。每个机制都有其相应的职能。例如，国际货币基金组织主要是协调国家间的货币政策，防止出现大规模的贬值和汇率波动。对于一些国际收支出现问题的国家，提供资金、技术上的援助。关贸总协定和世界贸易组织（WTO）主要是关注促进贸易自由化，建设一个比较开放的全球贸易体系，减少关税和非关税等壁垒。但是，经过几十年的发展，这些现有的治理机制或多或少都出现了一些问题，且表现在方方面面。总结起来，大概出现了这么几个方面的问题。

第一，这些机制的规模过于庞大，效率相对来说又比较低，有时候很难达成共识，也很难作出具有实质意义的决策。比如说世界贸易组织，也就是WTO，它有190多个成员国，而且这个组织采取的是协商一致的决策程序。所谓协商一致，就是在讨论问题时不采取投票的方式，而是在最后通过协商达成所谓的一致和共识。

那么，在什么条件下才能达成共识呢？比如说我们在讨论一些国际规则时，如果最终没有国家提出明确的反对意见，那么就可以通过。如果有的国家提出了明确的反对意见，就不能通过。比如说围绕中国能否加入WTO这个问题，就曾展开了漫长的谈判。中国成功加入WTO，最终就是协商一致的结果。一般来说，如果要达成具体的、具有实质性的决定，往往需要比较长的时间。因此，中国加入世界贸易的谈判过程是非常漫长的。

WTO中有190多个国家，这些国家要达成协商一致，但是每个国家的利益又是不一样的。比如说，日本想要保护它的农业，美国想要增加它的牛肉出口。每个国家都有自己的优势，但是又想保护自己的核心部门，这就导致了世界贸易组织在推动贸易自由化谈判过程中遇到了比较大的困难。

 

第二，这些机构没有足够的资金、资源来应对重大危机。比如2008年全球金融危机以后，国际货币基金组织（IMF）为很多国家，比如希腊、冰岛等国都提供了紧急的财政援助。但是，国际货币基金组织所拥有的现金储备是有限的，在2000亿美元左右，并不足以应对全球金融危机。即使它按照一些借款规定去借款，最终也只可能达到2500亿左右，这也不足以应对全球金融危机。那么，在这个情况下，如何筹集更多资金？这在现有的IMF的规则下是难以做到的。所以，国际货币基金组织只能向新兴大国，比如中国、巴西、印度等国筹措更多的资金。怎样才能筹集到资金呢？它所依赖的平台和渠道就是二十国集团。通过二十国集团领导人会议，中国、印度等国家表态，愿意以购买IMF债券的方式向它注入新的资金。

第三，现有的治理机制在各自的领域都有自己专门的技术、标准和权威，但是对于融合在一起的议题，他们并不能提供协调一致的解决方案。也就是说，他们更多的还是处于技术性、政策性的层面，如果想要为全球的发展提供战略上的指导，或者提供一些更高的共识原则的话，是很难做到的。在一些议题方面，很多国际机制都有涉及。而且即使涉及了，在彼此的看法上也很难协调。

比如说，围绕气候变化这个重大议题，就需要多方面的协调，包括经济结构的改良，发展绿色经济等。在发展绿色经济的过程中，就涉及货币政策、财政政策、贸易政策等，就需要不同的机制进行良好的协调。但是在现实中，这些机制彼此之间可能观点并不一样。比如说WTO，它更多地是关注自由贸易，减少贸易壁垒。但我们要推动绿色经济，要应对气候变化，就很可能提高对环保产品的要求。在这个方面，各国际机制的立场肯定会有所不同。因此，从整个国际社会发展的大局出发，怎样才能为全球的发展提供一些战略性的指导、指明大的方向，就需要更高层次的决策机构来做。联合国大会可以说是一个最全面的、现有的国际政治机制，绝大多数国家都是联合国大会的成员国。但是，联合国大会是一国一票，很多时候很难就战略性问题作出最终的、有意义的指导。联合国大会投票所作的决定，是通过多数压倒少数的方式得出来的，并不能算是一种共识，而且，联合国的决议也没有什么法律约束力，只有道德号召力。因此，联合国大会并不是一个能够作出合适的战略指导原则的机构。

所以说，现有的全球治理体系和治理机制存在着这三个方面的大问题。1997年到1998年的亚洲金融危机使大家认识到，在目前这种高度相互依赖的国际金融体系中，不能仅仅依靠西方发达国家，还必须要吸纳有影响力的发展中国家，如果发展中国家发展得不好，同样也会影响到发达国家。

因此，在1997年的金融危机发生之后，国际社会开始认识到，现有的国际治理机制，一种是全球性的，也就是我们说的以IMF、WTO为代表的，但他们有着上述的三大问题；另一种是西方七国集团，也就是七个发达国家。但是，这七个发达国家更多地是代表发达国家的利益和立场，并不会从全球的角度提出一些比较均衡、公正、合理的治理机制，而且他们也没有足够的能力这样做。因为毕竟只有七个发达的工业国家，其他国家都没有被包含进去。因此，他们也不可能去影响其他新兴发展中国家。

这是二十国集团创立的第一个背景，即1997年的亚洲金融危机使整个国际社会认识到必须要倾听发展中国家的声音，必须要满足他们的诉求，必须通过一个新的机制把发展中国家容纳进来，实现一种全球性的、更加普遍的治理。

因此，1999年，在德国的柏林就召开了二十国集团的创始会议。这种新机制的目的是要推动发展中国家和发达国家就全球的宏观经济政策、金融政策等进行非正式的对话，推动世界经济的可持续、平衡的增长。因此，二十国集团在创建之初，其主要目的就是为了协调国际经济政策、货币政策。

在创始会议之后，二十国集团并没有成为一种机制化很强的、新的治理形式，也没有定期的会议，而是停留在财政、金融领域的部长级会议层次上。

 

二十国集团产生的第二个背景就是，到了2008年，全球金融危机不断深化，二十国集团经历第一次比较大的转型，层级也有了显著的提升。2008年11月，二十国集团领导人在华盛顿召开了第一次峰会。二十国集团地位、层级有了明显的提升。

在峰会上，发达国家的领导人和新兴经济体的领导人所关注的问题比原来也要广泛得多。过去仅限于财政金融领域，但是在后来的历次峰会中，二十国集团领导人所讨论的问题越来越广泛，包括促进就业、推动全球的创新发展等。创新，就是2016年杭州峰会的一个主要议题。尤其是在科技创新方面，包括怎样推动科技创新，怎样通过科技创新带动经济的大繁荣，怎样出台一系列的政策鼓励创新、减少创新的障碍等。同时，领导人们还讨论了民生问题，比如说就业问题，对最不发达国家的援助问题。还包括反腐败的问题，打击恐怖主义的问题等。因为各国领导人的参加，二十国集团就变成了一个多边和双边相结合的高层论坛，不仅有多边会议，各国领导人还会借助这个平台开展形式多样的双边会议。

在2016年的杭州峰会上，除了多边会晤以外，许多双边会晤也非常引人关注。比如，美国总统奥巴马与土耳其总统埃尔多安的会晤（现在美国和土耳其的关系非常引人关注，属于波动的时期），美国领导人和俄罗斯领导人的会晤，中国国家主席习近平和韩国总统朴槿惠的会晤等。中韩双方坦率讨论了韩国部署萨德导弹防御系统的问题，表明了自己的立场，提出了一些具体的建议。就二十国集团本身来讲，因为是领导人层级的峰会，所以就变成了一个战略性的、全面的多边平台，所讨论的问题也越来越广泛。

2008年举办的领导人峰会可以说是对二十国集团机制非常大的提升。而在接下来的多次峰会中，包括在伦敦峰会、匹兹堡峰会、多伦多峰会、首尔峰会、嘎纳峰会上，发达国家的领导人和新兴经济体的领导人都进行了卓有成效的会谈，取得了很多重要的共识。

二十国集团的第二次转型大概是在2011年。2011年以后，应对全球金融危机的任务可以说是暂时告一段落，各国经济开始复苏，但是同样出现了一些大的问题，而且这些大的问题处理起来也比较棘手。在应对危机的时候，二十国集团的行动非常迅速有力，各个国家领导人都意识到必须行动起来。所以，不管是向IMF注入资金，帮助那些陷入困境的国家（比如希腊），还是进行宏观经济金融政策的协调（比如说采取刺激经济的政策，避免货币的竞争性贬值，限制出台贸易保护主义措施等），行动都是非常有力的，对于缓解2008年以来的全球金融危机也有非常好的效果。

但是在2011年以后，二十国集团机制就面临着新的转型。这个新的转型是与新的问题相适应的。新的问题是指各国的经济在复苏，但是复苏比较乏力，且后劲不足。后劲不足有很多原因。比如说仍然有很多国家在出台各种各样的保护主义措施。在此次杭州峰会上所讨论的一个问题就是欧盟提出来的要限制中国钢铁产品对欧洲市场的出口。二十国集团峰会本来是要减少贸易壁垒的，但是每个国家的利益不一样，每个经济体的利益也不一样，所以欧盟委员会就提出要继续限制对中国钢铁产品的进口。而从中国的角度来说，我们已经在努力了。中国国内正在大力地推进供给侧结构性改革，积极地去产能。我们可以看到，在2011年以后，贸易保护主义的思潮还在继续，仍然根深蒂固地存在，包括美国总统奥巴马上任之后提出来的目标，就是要增加美国的出口，而且希望美国的制造业回流到美国去。

 

那么，怎样减少贸易保护主义的色彩？这是全球经济所面临的一个很重要问题。这个方面的很多数据说明了一点，就是现在的全球贸易形势相当低迷，拖累了全球经济的增长，也拖累了各国的经济增长。

2015年，中国对外出口下降的趋势比较明显。除了美国以外，中国对欧盟、对日本的出口都有明显的下降。根据商务部的数据显示，现在全球经济下行的风险压力仍然非常大，全球贸易增幅连续五年低于3%。从这个角度来说，怎样减少在贸易投资方面的种种壁垒，就成为一个推动各国经济增长的非常重要的着眼点。这也是为什么在2016年的杭州峰会上，中国作为东道主大力推动二十国集团在机制方面要有两个新发展。这两个新发展分别是：第一，成立贸易工作组，处理相关的具体问题；第二，设立年度部长级会议。

过去，IMF可能更多关注的是金融方面的问题，包括金融改革，整个金融体系的平衡等。但是在这次峰会上，二十国集团机制比较关注的是贸易投资，以及怎样促进经济增长。因此，在二十国集团的机制方面，杭州峰会有了新的发展。

当然，全球经济低迷还有很多其他的问题，有一些还是国内的问题。但即使是国内的问题，也需要全球性的共识和努力。比如说怎样推动各国经济结构的转型和升级，怎样共同推动绿色发展，怎样共同推动在能源、就业、旅游方面达成共识。这些都是二十国集团所面临的任务。即既有国家间的宏观经济政策的协调，也涉及对各国国内发展所达成的新的共识。只有这样，才能为接下来的全球经济发展指明方向。

在这些方面，正像中国领导人所指出的，目前来看，二十国集团在第二次转型过程中的目的就是要从原来的危机应对机制转变成为长效合作的平台。通过这样一个平台，各国可以就越来越广泛、越来越具体的问题达成共识，形成方案，协调各国家之间的政策。这对于二十国集团的发展来讲，也意味着它的重要性有了进一步的提升，它所面临的挑战也比以前更多了。

 

在第二次转型的大背景下，二十国集团机制本身也有了一些新的发展，但是这个发展还在过渡中。

第一，二十国集团的第二次转型表现在机制建设上，主要是出现了大量的功能性机制，而不是行政性机制。它保留了原来的非正式的色彩，没有常设的秘书处，每年的二十国集团会议都是由成立的临时秘书处来进行。

这种功能性、技术性机制的出现，试图弥补原有的二十国集团机制体系的不足。过去的二十国集团峰会比较简单。第一，在峰会之下有协调人会议，协调人主要是代表各国政府和各国领导人拟定最后的峰会成果，尤其是一些政治上的共识。第二，有部长级会议。过去，部长级会议主要是财政部长和央行行长参加。而现在的部长级会议，在机制建设上有比较多的推进。现在不仅有财政部长和央行行长的会议，还有农业部长、能源部长、就业部长、旅游局长、贸易部长等的会议。而且不仅有部长级的会议，还有副部长级的会议，整个机制的“架子”进一步充实起来。只有通过吸纳更多的技术、官员，才能够有效地讨论一些专门问题，包括农业政策的协调、金融政策的协调、就业政策的协调等。

另外，在二十国集团下面还出现了很多工作组。特别是一些常设的工作组，他们能更多地关注到具体的问题。比如说，发展工作组主要强调发展问题，包括不发达国家的发展，怎样更好地向他们提供各种援助，像资金援助、教育援助、医疗援助等。

2016年杭州峰会还有一个吸引眼球的，就是反腐败的工作组。涉及的内容包括各个国家如何追逃贪污腐败分子，对他们采取零容忍的态度，通过一些有效的国际司法协助，以多种方式劝返，打击腐败分子，推进全球范围内的反腐败工作。在目前的二十国集团机制体系中，技术层面已经越来越充实，大量具体技术层面的次一级机制已经开始建立。

第二，为了确保开放、包容、平衡，倾听各方面的声音，二十国集团除了政府层面的会议，还有很多非政府层面的会议。比如说二十国集团的青年会议，二十国集团的民间社会的会议，二十国集团的工商峰会等。这些会议针对的是不同的对象。工商峰会针对的是企业家，青年会议针对的是青年人，民间社会会议主要是针对非政府组织。所以，二十国集团吸取了联合国多边机制的特点，官方对话和非官方对话同时进行，更好地听取各方各面的声音，形成合力。以经济政策为例。经济政策要听取工商会议的一些意见，听取企业家的意见，最后把这些意见反应到二十国集团领导人峰会中。这就是它的机制化建设，而且还在不断完善，正在向一个长效合作的平台转变。

第三，二十国集团机制正在变得更加灵活。除了二十国集团以外，为了增加代表性和权威性，还会邀请一些主要国际组织的领导人，比如联合国秘书长、国际货币基金组织总干事、世界银行行长、世界贸易组织总干事等。而且，每一次峰会的东道主国还会邀请一些特定的国家来参会。通过这种方式，可以增加二十国集团峰会的代表性，并更好地听取各方面的意见。

这是二十国集团机制自身的发展，共经历了两个阶段。特别是在第二个阶段，这个机制正在努力作出变化，变化的目的是为了应对越来越复杂的全球政治、经济、社会问题。所以说，这个机制本身正在变得更加充实，代表性正在进一步扩展。

总得来讲可以得出这样的结论：在目前的全球经济乃至社会治理进程中，二十国集团已经是一个新的核心，其重要性已经超越了原有的国际货币基金组织、世界银行等，已经成为更高层面的、具有战略性和全局性的治理机制。

 

二、二十国集团机制必须是“行动队”

在讨论二十国集团的时候，我们通常会有疑惑，就是二十国集团机制是一个非正式的会议，那么它是不是就没有真正的约束力，也起不到真正的作用呢？对于这个问题，在2016年的二十国集团杭州峰会上，习近平主席曾多次强调，二十国集团这个机制不能是“清谈馆”，而必须是行动队，必须要发出实实在在的声音，而且要具体地落实。

那么，二十国集团机制到底是一个低效的还是高效的机制？值不值得重视？值不值得花这么大的人力、物力去举办一次杭州峰会？

第一，二十国集团确实是一种非正式的机制，它的非正式性表现在很多方面。比如它弱化了行政化机制，没有常设秘书处（有常设秘书处才是国际组织的标志）。从这个角度来讲，二十国集团也只是一个机制，而不是一个国际组织。

就目前的二十国集团来讲，它没有秘书处，而是设有临时秘书处。在筹备会议的过程中，除了有临时秘书处以外，还有就是协调人会议、部长级会议等这样一些技术性比较强的协调机制。

很多人关注到，在二十国集团峰会的大合影里，站在第一排最中间的分别是中国、土耳其和德国这三个国家的领导人。为什么这三个国家的领导人站在中间呢？其实，这也是二十国集团为了提升自己内部的协调效率而设置的一个“三驾马车”的机制。土耳是上一届峰会的主办国，中国是本届峰会的主办国，德国是下一届峰会的主办国。所以，每次峰会都是以这样的“三驾马车”为核心来组织的。当然，东道国要发挥主导作用，也要适当地听取上一届峰会主办国和下一届峰会主办国的意见，并且与其他成员国进行密切的沟通。这“三驾马车”的目的，就是在二十国集团的基础之上，有一个更小范围的核心协调机构来保证其效率。

二十国集团没有常设秘书处，也没有一群人专门为它服务。但是，二十国集团在自己的机制化建设上，已经有了一套比较完备的机制体系，不仅在技术层面，也包括政治层面，“三驾马车”就是一个很好的例子。这些层面的机制，弥补了行政化机制弱化所带来的不足。

行政化机制当然很重要。比如联合国，就有着庞大的行政机关。但是，行政化机制也是有利有弊的。当有了秘书处和其他行政机构以后，这些机制就会诞生出自己的利益，可能会有自己的偏向。比如说欧盟委员会，从欧盟委员会自身的角度来说，它肯定希望欧洲一体化的程度越来越高。因为对于欧盟委员会来讲，它是与欧洲一体化的加强成正比。但是，随着难民危机的出现，英国脱欧的发生，是否要在一定程度上限制人员的自由流动？虽然人员流动会带来活力，但也会带来社会风险，而欧盟委员会作为一个官僚机构，肯定会站在自己机构本身的利益上来考虑。对于二十国集团这样一个全球治理的核心机构来讲，假如将来它也有自己独立的秘书处，也有一批人专门为它服务，这么发展下去也是有利有弊的。它可能会变得更有效率，可能会更专业，也可能会变得更官僚，甚至它的立场不再是完全客观和中立的。但是，现有的技术性、功能性的机制较好地弥补了行政机制不足的缺点。

 

第二，一些学者认为，二十国集团之所以是一个非正式的机制，是因为它没有自己的宪章。像国际货币基金组织，它就有自己的宪章，即国际货币基金协定。这个协定是IMF存在的基础和核心，也是它的基本依据。IMF有哪些权力、能够做出哪些决定，协定中都规定得清清楚楚。IMF所作出的决定，只要成员国签字了，就必须接受。

从目前来看，二十国集团作为一个非正式的全球治理机制，并不是契约型的、具有约束力的国际机制。它没有宪章，每年只是发表一个公报，以及各种各样的声明，这些公报和声明就构成了二十国集团的共识。但是，不同的成员国对于在公报、声明中所达成的共识和所作出的表态都属于政治承诺，而这个承诺是否一定要实施就取决于各国自己。那么，这是不是就使得二十国集团机制不重要了、没有效率了？是不是就不能落到实处了？从实践来看，我觉得这种担心是没必要的。

第一，参加二十国集团的成员，都是有影响力的大国，也是世界的主要经济体。对于这些大国和经济体来讲，他们的领导人都特别看重自己的名誉。如果做了承诺却不付诸实践，那这个国家肯定会被认为是没有信誉的。比如，习近平主席和美国总统奥巴马在二十国集团峰会上共同宣布批准有关气候变化的《巴黎协定》，这就是一种表态，也是一种承诺。中国是最大的发展中国家，美国是最大的发达国家，他们会履行在《巴黎协定》中所作的承诺，这就是一种政治表态。我们很难想象中国和美国作出承诺以后，不去付诸实践，这在现实中存在的可能性并不大。

对于中国来讲，我们最关心、最熟悉的例子就是IMF的改革问题。我们知道，IMF是国际金融领域的主要治理机制。对于中国来讲，我们特别关心IMF的份额改革。因为IMF是按照各个国家所持有的份额来赋予各个国家不同的投票权的。中国作为新兴经济体，同巴西、印度等国家一样，非常希望能够增加自己在国际货币基金组织中的投票权。但是，要增加投票权就必须增加份额，只有份额增加了，投票权才会增加。而中国和其他新兴国家的看法就是要使国际货币基金组织的决策机制、决策程序更加符合现有的国际经济的现实。

过去，主要的份额和投票权都掌握西方国家手里，美国大概占了16%多，欧洲国家占了超过30%，但是，新兴国家在IMF内部的发言权是很少的。所以，全球金融危机发生以后，在二十国集团的会议上，尤其是在2009年的美国匹兹堡峰会上，所讨论的一个主要问题就是IMF改革的问题，就是怎样增加发展中国家的发言权问题。在二十国集团峰会上，最初作了一些原则上的承诺，就是要将一部分份额从发达国家向发展中国家转移。当然，转移多少是有争议的。一开始中国提出要转移10%，但是发达国家只同意转移4%左右，最终达成的基本结果是6%。在作出了这样一个战略性决定以后，接下来就是具体落实了。那么，到底落实了没有呢？从目前来看，按照原有的方案，进行的还是相对顺利的。

2010年，首尔峰会细化了匹兹堡峰会的承诺，宣布转移6%。2010年12月，国际货币基金组织的理事会通过了一份改革方案，增加一些国家的份额，特别是发达国家向发展中国家进行份额的转移。这个方案得到了美国国会的批准，于2016年1月正式生效。方案生效以后，中国在国际货币基金组织的份额已经增加到了6.39%，投票权上升到了6.07%，是IMF的第三大份额持有国，印度、巴西的份额也进入前十。当然，这个过程中肯定会有一些摩擦。比如说2010年国际货币基金组织的理事会就通过了这个方案，但是到了2015年美国国会才通过。

除了国际货币基金组织的份额改革以外，二十国集团峰会还作出了很多重要方面的承诺。比如增加国际货币基金组织的可用资源，各国向它注资。中国方面的态度是非常积极的。2009年，中国购买了500亿的债券；2015年，中国继续向国际货币基金组织增资430亿美元。由此可以看出，领导人们所作出的承诺、所达成的共识，还是得到了比较有效的贯彻和实施的。从这个角度来讲，二十国集团虽然是一个非正式的机制，但它仍然是有效的，是值得我们关注的。

 

关于这个机制有效性的第三点质疑，来自于它的决策方式。世界贸易组织有190多个成员国，它的决策方式就是协商一致，不投票，最终达成一个结果。那么，二十国集团会不会因为它的决策机制、决策过程太复杂而比较低效呢？它能达成实质性的共识吗？我认为，这种担心和质疑是没有太大必要的。

第一，二十国集团只有20个成员，即19个国家加上欧盟这个经济体。因此，跟世界贸易组织相比，二十国集团的规模要小得多，达成共识的难度也小得多。而且，在二十国集团内部并不意味着就有二十种观点，而是只有几个观点，所以达成共识的难度要远远小于WTO。协商一致的确需要时间，所以在二十国集团内部并不仅仅是一次峰会，还有很多次会议，还有很多的工作组，一个工作组每年可能要开好几次会，进行反复的沟通协调。这样能够确保及时、有效地达成一些共识，不会因为大家的利益差别过大、观点分歧过大导致最终没有办法达成一致。

第二，我们在看待二十国集团协商一致的决策方式的时候还要注意，协商一致、不投票还是有它独特的优点的。因为在这个过程中，各方都可以发表自己的看法，而且他的声音可能会被一定程度地接纳，就算作出决定，也没有正式的约束力，大家没有心理负担，能够比较坦诚地进行交流，能够勇于作出承诺和决定。如果是通过投票作出的有约束力的决定，第一，有些可能国家可能心里不舒服，第二，大家会担心是否会被强迫做一些做不到的事情，因此在谈判过程中就会比较保守，不愿意作出承诺。尽管协商一致看起来没有投票决定那么简单，但是对于很多国家来讲，它愿意参与这一进程，也愿意作出承诺，愿意去谈判，最后反而会比较容易达成共识。，

二十国集团所关注的更多是原则、战略层面的一些问题。投票的方式更多地适用于某个具体的问题，而在战略上，在大的方向上，协商一致的方式有助于凝聚共识，让大家把心团结起来、凝聚起来，而不是就某个具体问题的处理争个你死我活。从这个角度来讲，二十国集团峰会处理的是大的战略问题，关系着整个国际社会的走向。采取协商一致的方式，更有利于战略定位、凝聚共识。如果通过投票，很可能最终不仅不会凝聚共识，反而会导致分裂，这与二十国集团的定位是不一致的。

很多人会有疑问，为什么我们要这么重视二十国集团峰会？尽管它是一个高层的论坛，尽管它过去是应对危机的，现在是长效合作机制，但它毕竟只是一个非正式的机制而已。针对这个疑问，我从以上几个方面作出了回答。

从目前的情况来看，二十国集团机制还是比较有效率的，而且它所作出的决定在现实中也得到了较好的贯彻，这也符合它的战略定位需求。从这个角度来说，它比其他的全球治理机制层次要更高，重要性也更高。

 

三、对中国而言，二十国集团有何实际意义

虽然二十国集团这个机制所关注的是全球的大发展、大方向，但是它与中国的发展也是密切相连的。那么，为什么说二十国集团对于中国来说是非常有用的、具有特殊意义的新的全球治理的核心机制呢？

第一，二十国集团机制是一个新机制，是与以前的一些机制不一样的。比如，七国集团反映的只是发达工业国家的利益和立场。即使中国像俄罗斯一样加入了七国集团，但是在七国集团内部，中国还是处于少数地位，就算中国能够发出声音，它也并不是一个特别有力的平台。在其他的现有平台中，比如世界贸易组织、国际货币基金组织等，虽然中国在努力增加在里面的发言权，虽然中国能在里面发出自己的声音，但是这些组织涉及国家非常多，我们并不能与西方大国平等的对话。即使在IMF的改革方案实施以后，我们所占份额上升到了6%以上，但我们也只是排在第三位，排在第一位和第二位的仍然是美国和日本。也就是说，在现有的国际机制内部，中国并不能取得平等的地位发出自己的声音。

相比之下，二十国集团的定位高，层次也高，是一个最高层次的、战略发展的多边平台。但是，它的规模又比较小，内部力量比较平衡，既有发达国家，也有发展中国家，像阿根廷、墨西哥、印度尼西亚、沙特阿拉伯等，这就使得大家能够开展比较平等的对话。

在我看来，通过这样一个新的平台，中国可以凸显自己作为一个新兴大国的影响力，可以提出自己的主张，也就是我们的中国方案，能够与西方国家进行比较平等的对话，同时，这个机制还比较有效率的。

在经济领域，没有哪一个机制能够达到这样的效果。不管是七国集团、金砖国家会议，还是IMF、WTO。相对来讲，他们都不存在这样一种合适的规模，以及内部合理的力量进行平衡。所以，对中国来讲，二十国集团机制是一个非常好的、新的大国合作机制。

第二，对于中国来讲，二十国集团不仅是一个多边合作机制，也是一个新的平台。通过这个平台，中国可以更好地扮演国际角色，发挥国际影响力。

我们知道，在二十国集团峰会举办的过程中，既有多边领导人的会议，比如金砖国家领导人的会议，也有大量的双边会议，比如美俄领导人的会议、中韩国领导人的会议等。表面上看，举办这样一次大规模的会议要付出大量的人力、物力和成本，但是，这样一个会议相当于其他好几十个国际会议的效果。比如讨论萨德问题，是专门举办一次中韩领导人的会议容易，还是通过二十国集团这个平台顺便就见面了容易？而且，作为峰会的东道主，中国能够锻炼自己的协调能力。比如，中国方面提出要成立贸易投资工作组，从2016年开始要有定期的贸易部长级会议等。中国能不能把自己提出的主张和方案付诸实践，这本身就考验了中国的协调能力和领导能力。

作为一个新兴的大国，这些过程、考验都是必修课，必须要通过这种复杂的多边外交来体现自己对国际局势、对错综复杂的国家间关系的掌控能力。2016年的二十国集团峰会，对中国的国际领导能力、大国协调能力也是一次很好的锻炼。

 

第三，虽然说中国的经济在全球政治经济体系中相对是比较好的（2016年上半年，中国的经济增速达到了6.7%。虽然与以前动辄超过10%的增长相比有所减缓，但是对于中国如此之大的经济体量来讲，6.7%的增长已经是非常了不起的了），但是中国经济仍然面临很多重要的问题，而且中国的国内安全也与国家形势密切相连。在打击伊斯兰国方面，伊斯兰国对中国的西北边疆造成了很大的威胁，所以中国的很多问题也需要通过二十国集团峰会去表达，通过提出中国的主张，去推动全球经济治理，甚至推动全球国际社会的政治、经济各方面的治理朝着比较公正合理的方向发展。中国领导人提出要建立公平、公正、合理的国际政治经济新秩序。那么，怎样建立公平合理的国际政治经济新秩序呢？就必须借助一些平台和工具。而二十国集团就是一个很好的工具，也是一个很好的平台。

我们都知道，围绕着现有的贸易规则谈判，国际社会有很多的分歧。对于中国来讲，我们的经济发展仍然较大程度依赖于对外出口，所以我们希望改进现有的国际规则，反对贸易保护主义。但是其他国家的诉求可能与中国并不一样，比如说美国。美国希望制定更高标准的规则，而这些更高标准的规则，就是一些正式的、非正式的壁垒，包括劳工标准、环境标准、人权标准，以及对我们国有企业的限制。这种新的标准，无论是对于中国，还是对其他的发展中国家，肯定是不利的。所以，通过二十国集团这个机制，中国和其他发展中国家就可以重新确定新的战略方向，凝聚战略共识。我们仍然要支持现有的全球多边贸易体制，而不能简单地使现有的贸易体系破碎，不能因为自己觉得不满意，就找另一些国家单独搞一套标准。对于中国也好，对于其他国家也好，这样做都是一件非常不利的事情。

我们希望通过二十国集团的机制，形成比较好的、公平合理的国际秩序，能够促进世界的合作共赢。不管是国家间政治领域的新型国际关系（新型国际关系的核心就是平等、互利、相互尊重、合作共赢），还是我们提出来的“一带一路”建设（“一带一路”建设的最终目的也是要推动中国和沿线成员国之间的合作共赢），都是以中国与世界的关系为根本出发点。

所以，通过二十国集团这样一个新的多边平台，通过领导人之间和多层次、技术层面的会晤，为全球的发展定下更加美好的方向，提出更加合适的战略原则，凝聚更强的战略共识，最终实现中国与世界的共同发展、合作共赢。这是我们之所以如此重视二十国集团峰会的最根本原因。

今天我的报告就讲到这里，谢谢大家。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：田甜

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