黄薇：全球经济治理与G20

 

 

黄薇  中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理室主任

国际经济与战略研究中心执行主任

完整报告：http://www.71.cn/2016/0913/909767.shtml

2016年对中国来说是非常特殊的一年，在这一年中国成为二十国集团的主席国。这是在中国历史上，我们第一次站在谋划全球未来方向的位置上。

一、全球经济治理背景

1.什么是全球化

当前的时代有什么特点，为什么我们需要全球经济治理？

怎么样去理解全球化，或者说什么是全球化？我们这里有一个例子：戴安娜王妃之死。这个事例已经记载到《社会心理学》这本书里。因为这个例子非常生动地说明了全球化是如何体现在人们的生活之中的。我们看一下这个例子：“英国的王妃和她的埃及男友，在一个法国隧道里发生车祸。他们的德国汽车有着荷兰的发动机，由一名喝多了苏格兰威士忌的比利时人驾驶着。后面紧跟着骑着日本摩托车的意大利狗仔队。最后是一名美国医生用来自巴西的药对他们进行了救治。”我们讲的是戴安娜王妃，但是实际上对于每一个普通人而言，全球化已经深入到我们生活的方方面面。

2. 全球化时代的矛盾

我们生活在全球化时代里，但我们也面临了很多的矛盾，这个矛盾是什么？目前来说，在全球经济治理领域里，我们面临着一个根本性的矛盾就在于，我们的生产销售包括人们的生活是全球化的，是跨国际的，是没有疆域的，但是我们的经济治理模式依然是以国别或者是以国家边界为基础的一种治理。这带来了很多的问题。

我们先看一下全球化的经济活动（我这里主要讲经济治理，所以以经济活动为主）。现在越来越多的企业，特别是一些跨国公司的生产活动越来越多的全球化了，这可能跟上世纪面临的情况不太一样。早期的全球化只是最终商品流通的全球化，而现在在每一个商品的内部都实现了全球化的分工和生产。

我们这里有两个例子，一个是苹果，另外一个是华为。华为和苹果分别是中国和美国的两个非常有代表性的全球化公司。

iPhone，作为苹果公司的一个标志性的产品，它的生产制造基本上已经实现了全球化。我们看一下iPhone的制造成本的国别分布。最大的部分可能并不是美国，而是日本，占到了它制造成本的33.9%。其次是国际上其他一些国家的打包处理。位列国别第二位的是德国，第三位是韩国，接下来才是美国，第五位是中国。我们可以看到iPhone的整个生产过程也实现了全球化。当然它的销售更是全球化了。大家可能也知道，实际上中国已经成为苹果的一个越来越重要的销售市场，所占份额甚至超过了很多西方发达国家。

 

接下来我们看一下华为。华为是中国的一个非常值得骄傲的通讯供应商。他有20%以上的员工是海外员工（其中亚洲其他国家7.56%，欧洲4.92%，南美洲2.93%，非洲2.85%，北美洲1.72%。——2011年华为CSR报告）。另外，华为营运收入有70%以上来自于海外，他在全球150个国家拥有500多个客户，全球有超过20亿人口在使用华为产品。当然，可能大家比较熟悉的是华为的移动终端设备，但是其实华为更多的产品或者是价值创造更多是源于基础通讯设施领域。另外，值得一提的是，华为现在在创新、专利设计方面也是全球领先的。华为很多创新研究基地不在中国，而在海外。这些应该说是全球化的一个结果。

接下来我们再继续讲一讲刚才的矛盾。我们把它归纳一下，这个矛盾带来了一些什么样的结果？

首先，全球化的趋势是非常明显的，但是国别化经济治理模式又或多或少有反全球化的动作。举一个例子，欧盟的贸易保护政策到目前仍然对欧盟的农业进行补贴。补贴并不是一个陌生的词，中国有，其他国家也有，都是为了保护本国的产业不受其他国外产业冲击，在某种程度上，与现在这种全球化的大趋势不是那么融洽，当然也有各自的原因。有人就提出“思维地域化，行动本地化，忘掉全球化”。

那么，反全球化的倾向在经济表现不佳的时候，是更加严重的。大家可能也关注到，最近这几年全球贸易的状况在全球经济危机发生之后并没有太大起色。从2012年到现在，全球的贸易增长速度已经连续5年低于GDP增长速度。而这种情况在过去很长一段时间里没有出现过了。我们知道，贸易和投资是经济的两大引擎，贸易表现不好，反过来又会影响到经济的发展，所以它成了一个恶性循环。英国一个智库出具的报告称，最近这几年，全球贸易保护的措施出台越来越多了，而且是大家用了各种不同的方式进行贸易保护。WTO最近出台的2016年贸易监测报告的数据也显示，即便是G20国家在每年峰会公报里声称不再出台新的贸易保护措施。但实际上从2015年10月至2016年5月，G20仍然采取了145项贸易保护措施。反全球化的倾向或者说保护主义倾向有所抬头，既然不能适应全球化大趋势的变化，就必然也会损害全球化的发展，进而也会影响到每个人的生活。

 第二，经济活动的全球化并没有惠及所有人群，反而加剧了一定的不平等。原因在于什么呢？我们知道，不同的国家有不同的经济政策，包括税收政策、贸易政策。因此，如果一个跨国公司有足够的资源，可以在全球范围内进行生产或是经营的布局，他可以通过偷税、漏税的方式去降低他本来应该缴纳的社会成本，这个成本是贫富转移支付的一个必要前提。其实，这一部分对精英阶层和一般老百姓来说可能也会存在不公平。全球化似乎并没有惠及到他们，这也是一个很大的争议。的确，从二战之后到现在，全球的贸易环境并没有在这一部分做出特别多的思考，但今年会有一些不同，后面再讲。

第三，不仅有出于经济利益上的考虑，还有出于国内政治上的考虑，或者受到国内利益集团的影响。所以，很多的国家在面临大选的时候，经常会拿国际经济问题作为主要的选举工具。这对全球化的经济发展也是非常有影响的。

另外，东西文明的差异在全球化浪潮中的表现也有不同。有的是以邻为壑，有的是“你中有我，我中有你”的兼容并蓄的状态。这些不同的思想、考虑问题的不同方式，也会造成全球经济治理方式的不同，在很多问题上的看法会也有所不同。

尽管我们已经处在全球价值链的生产模式之下，但是国别化的治理方式和治理思想依然深刻地影响着人们的经济活动。这其实是两股力量在角力，角力的背后也会带来很多国家间的摩擦和冲突。

 

3. 全球经济格局深刻变化

接下来，我们看一下最近这几年的一些变化。刚才讲的是根源性的一些问题。但任何问题，特别是像全球经济发展，一定是动态的，而不是僵化的、固定不动的。在不同的时期，我们会发现全球经济格局会有不同。经济格局主要讲的是国家间经济力量的变化，还包括全球参与程度的变化。

最近几年，新兴经济体在整体崛起，但其实这已经是后话了。新兴经济体的崛起时间应该更早。在上个世纪70年代美国遇到滞胀以后就已经启动了。那个时候只是初期，并没有让很多人感受到变化。进入21世纪以来，包括中国、印度在内的国家的经济增长非常快，已经引起了很多人的注意。另外，还有一些大事件也给全球经济格局的变化带来了影响,比如说2008年金融危机。2008年金融危机是从美国开始的，最初影响最深的是美国和欧洲。我们知道欧洲有一个非常大的美元市场，而且美欧之间的经济联系也是非常紧密的，所以欧洲受到的波及也是比较大的。在次贷危机之后，很快又爆发了一系列其他危机，包括像欧债危机等。这些危机其实在一定程度上，也在对全球经济格局的变化起到了推波助澜的作用。

但是经济格局的变化并不等同于经济治理格局的变化，或者说不等同于在全球层面上经济治理权力的变化，权力的变化包含的内容会更多一些。在很多西方学者的研究里面，在很长一段时间里，霸权理论被作为一个主导思想。换句话说，是通过一个国家经济上的绝对优势、军事上的绝对优势以及其他层面的绝对优势去获得霸权，并且会有一些渠道去行使他的霸权。

由于全球经济格局发生了一个根本性变化，所以在全球治理领域里其实也在变化。开始的时候，可能更多的是一国的治理，再后来是多个国家的治理。总的来说，全球经济治理是向着更加多元化的方向去发展。

这里还有一些数据也给大家看一下。首先是全球经济格局的变化。从2011年到现在，格局的变化趋势是非常明显的，那就是：新兴经济体在崛起，特别是以金砖国家为代表的新兴经济体在全球GDP或者是在全球的产出中的份额越来越多了，而七国集团——传统的老牌的发达国家的份额相对就会缩小。当然，最近一两年，新兴经济体的个别国家也出现了一些问题，但还有一些国家的表现是非常不错的，经济依然保持着全球的头几名。当然，有很多说法说可能到2020年，这个格局的变化会让人们的印象更加深刻。

从全球主要国家间集合的数据，我们拿经济作为一个参考指标，列出了全球经济的前50强。首先，从排名上讲，G7国家中美国位于第一位，但其他的国家在经济排名上的次序开始向下发生一些变化。G8由于俄罗斯的退出也不再存在了。新兴经济体里有两个圈，一个是金砖国家（中国、俄罗斯、印度、巴西和南非），另一个是E11，我们称之为新兴11国，或者是叫做新兴经济体（这里的新兴经济体是特指的E11国家）。这11个国家其实也很好记，就是在G20国家集团中扣除了G7和金砖国家后剩余的国家，包括一些中等强国或没有归入到金砖的新兴经济体，这也是一个国家群体，但E11并没有实现机制化。在E11中其实还出现了一个叫中等强国合作机制，这个机制是韩国牵头的，也包括墨西哥、印度尼西亚、土耳其、澳大利亚等国家。除了这些之外，在前50名国家里还包括一些欧盟的国家，但欧盟也是一个复杂的组成，既包括一些经济比较强的欧洲国家，也包括一些经济发展比较一般的欧洲国家。还有一些全球经济前50强国家没有进入到上述的国家集团里，但他们的影响力也是不容忽视的。

刚才讲的是整个国家规模，如果从人均收入来说，在新兴经济体里，包括一些中等强国的发展也是变化非常快的。中国目前已经进入到中高等收入国家。这个划分是以世行的国家类型的划分作为参考的。

接下来，我们再看一下中国。因为中国在全球经济里是一个非常特殊的国家，最近几年的变化也非常快，不仅仅是在整个经济规模上，包括在国民收入上的变化也是非常快的。从2000年到2014年，中国也有很多位阶上的变化。比如，2000年，中国以购买力评价计算的国内生产总值已经超过了日本，位列第二，这是第一次超越。第二次超越是在2010年，如果以名义美元GDP来核算的话，中国也超过了日本，位列全球第二，而且现在如果以PPP核算的话，我们可能现在已经是全球第一大经济体了。另外，我国在贸易方面、投资方面都有比较大的突破，现在都已经成为全球第一。为什么要提到这些？因为在全球经济治理领域里，一个非常重要的因素就是国家参与的经济联系的深度或者说他的规模，因为规模的大小决定了对其他国家产生的影响程度是不一样的。当中国成为第一大贸易国和第一大投资国的时候，那么他对于其他国家的引领作用是不言而喻。

4.全球经济治理发展历程

全球经济治理发展历程也不是一成不变的，就像经济格局变化一样，经济治理能力也在不断发生变化。总的来说，可以分为三大阶段，而这个阶段划分与国际关系之间的阶段划分会略有不同。

在经济治理领域里，第一个阶段是二战之后到1975年。在这个阶段里面，主要是以美国引导的国际金融机构（国际经济机构）为主体的治理机制，特别是联合国框架下的一些机构，如世界银行主要是做发展方面的治理，更多偏重的是发展援助等方面；国际货币基金组织主要是做国家金融安排方面的治理，包括汇率，包括金融危机的救助等方面，还有一些国际贸易组织，如WTO是为全球贸易制定一些规范。但是，所有这些组织或机构最开始都是以美国为主导的。我们可以看到，在很多组织里面，美国在那一段时间里面都有绝对的影响权。

另外，时间的变化也引致治理方式的变化。早期是“硬治理”。什么是“硬治理”呢？就是会有明确的规则，会有明确的机构去监督去执行，并且会有一些规则去规范。当有一个强有力的领导性国家的时候，这种方式是能够比较好的发挥作用的。但随着时间变化，这种方式也会带来一些问题。因为“硬治理”太刚性了，可能不太容易顺应时代变化。所以，在上个世纪70年代的时候，也发生了一个比较大的经济变化，就是当时经济出现了滞胀。什么叫滞胀呢？就是经济停滞的同时，又出现通货膨胀，在传统经济理论中这两种情况很少同时发生。这时，美国经济实力下降也出现了一些比较明显的征兆。所以，在治理方面，美国已经难以通过单独一个国家的力量去完成了，于是建立了七国集团，把一些新兴的发展大国，比如在那一段时间经济发展非常迅猛的德国、日本，把这些国家笼络到一起建立了一个新的治理机制——七国集团峰会机制，这是第二阶段。

一开始的时候，七国集团（G7）主要是以经济治理为主的，所以那一段时间也做了很多起到效果的治理，包括在货币领域、宏观经济协调方面，都作出了非常大的努力，也对稳定当时全球经济起到了很好的作用。但是，随着时间的变化，经济治理做得比较好，经济又走上正轨之后，国家之间合作的方向就有一些不那么聚焦了。我们也看到，七国集团从最开始的经济治理向政治合作、向安全领域开始进军，议题范畴越来越扩大化，同时治理上的效果也在削弱。当然，这个削弱与整个G7集团经济实力的变化也有一定关系。

2008年发生了全球的经济危机，而这个危机把全球的经济格局做了一次大的曝光。突然大家发现，经济格局已经发生了很大的变化，而且仅靠七国集团已经无法解决需要解决的问题，因为他们遇到的困难都是一样的，能够做出的变化也都是一样的，而这些变化又不足以调整或者说是提振全球经济，需要新兴经济体的参与和合作，所以，这个时候出现了二十国集团峰会合作机制，也就是第三阶段。

其实，二十国集团（G20）的诞生应该更早，在1999年亚洲危机之后就出现了，但上升为领导人峰会的含义是完全不一样的。所以，在这个时候，南北才真正实现了“共治理”，而这个治理也是和七国集团一样是一个“软治理”。“软治理”就意味着没有一个现成的固定化的机构，没有非常硬性的规定要求每个国家必须要做什么事情，而是一种更加民主化的合作方式。

 

这是全球经济治理大的时间上的变化。随着时间推移，我们会发现全球经济治理理念也在相应地发生变化。我们这里列出了几个比较大的变化。

第一个是“华盛顿共识”。“华盛顿共识”也是美国对于他认为理想中的经济治理的设想。比如，强调市场自由化、开放化，经济制度上的自由化，强调产权保护（包括有财产权的保护，也包括知识产权的保护），这些都是他认为有利于经济发展的非常重要的基础。应该说这些说法从经济治理角度来说没有错误，只是不同的国家在不同的发展阶段以及不同的国情适应的范围和程度其实是有所不同的，一旦强行推广，就会带来一些问题。

第二个是“北京共识”。“北京共识”其实是西方一些经济学者总结出来的中国在经济治理方面的特点，强调通过自主创新和特区实验等具有中国特色的方式推动经济政策改革。而且“改革”是一个关键词，“北京共识”比较多地强调要不断地去改变经济治理政策以适应经济发展的需求，而且你的改变应该是创造性，要最大程度上适应国情发展的需要。

另外还有一个也是近期有一些学者提出来的“金砖国家共识”。 “金砖国家共识”更多地是支持改革开放，支持市场化建设方向，同时强调经济政策的自主性，以及政府在经济发展中的重要性。“金砖国家共识”也是西方学者得出来的一个结论，但是主要的参考样本是以中国和俄罗斯为代表的。现在我们看到，印度也做出了一些变化，也在往这个方向去努力。

应该说，这些共识都是经济治理理念，但我想更好的方式是让国家去选择适合自己的发展方式，这和现在民主化治理趋势是比较契合的，我们可能需要做一些选择和取舍。

到底什么是理念的变化？全球经济治理和公司治理，其实是非常类似的。我们知道，一个行业的工资通常是以大企业的工资薪酬标准为标杆，其他的企业会跟随主导公司的薪资来制定各自的薪酬。在经济治理领域也是一样，经济治理表现最好的国家，自然而然也会成为其他国家效仿和学习的对象。这就是在治理理念领域的标杆效应。

二、全球经济治理内涵  

首先我们给全球经济治理下一个定义。其实，到现在全球经济治理并没有一个被所有学术者都接受的学术界的基准定义。但总的来说，它应该与经济治理相关，与解决全球性经济问题相关，而且会通过国际间经济政策协调、经济秩序建立等去开展一些集体行动。这就是我们对全球经济治理的一般性理解。主体是采取具体行动的国家或者经济体，还包括一些非政府组织，甚至一些公司也在参与全球经济治理，比如涉及到行业标准制定等。

１．超国家经济治理的困境

刚才我们谈到经济治理领域所面临的一个困境，具体来讲也可以分为三个问题。

第一，国别的经济理性并不等同于全球的经济理性。这与我们刚才讲大矛盾是密切相关的。其实大矛盾跟这三个问题或多或少都有一点相关。就像我们讲个人的经济理性不等同于集体经济理性，这个大家可能比较容易理解。博弈论里的“囚徒困境”就能很好地说明这个问题。

第二，全球经济格局变化速度要超前于全球经济治理格局或者说全球政治权力转移的速度。由于全球经济格局变化速度非常快，所以就形成一个外生力量去推动全球政治格局的变化。

第三，经济的全球化现在是越来越复杂了，涉及的问题、参与者也变得越来越复杂，这就对国家间的国际政策协调能力提出了更高要求。第一，很多问题有千丝万缕的联系；第二，不同的国家有不同的看法。所以，在全球层面进行协调是有难度的。所有这些其实都构成了我们在经济治理上的一些难题，但是难题并不表示它一定就是个问题，它也是推动经济治理向更好方向发展的一个动力和源泉。

２．全球经济治理的内容

全球经济治理涉及了哪些具体的内容？世界银行对全球治理做了一个定义，认为全球经济治理实际上分了三大块：治理的主体、治理的方式、治理的效果。Treib等提出，在治理领域里涉及到：政治维度，即治理应该包括哪些主体以及他们之间的权力关系，尤其是政策制定过程中的公私关系协调；政体维度，即不同主体之间相互影响和作用的规则，如不同程度的各层级制度化的设置；政策维度，即治理所使用的具体工具，如或软或硬的法律、有无制裁、确定的或可变的准则等等。

全球经济治理的主体是有层次的。现在的全球经济治理依然是在二战之后的联合国经济治理框架之下。联合国是全球近200个经济体参加的、最具有代表性的一个平台，而且下设经济理事会、世界银行等国际经济治理的机构，承担着不可或缺的经济治理职能。但是由于现在大家对于经济治理有更为迫切的要求，所以也发生了一些变化。比如说，全球性国家间合作，特别是大国合作，对于全球经济治理有非常强的引导作用。最重要的合作就是如今的二十国集团，当然七国集团也在继续开展合作。但由于合作议题的泛化以及七国集团所面临问题的同质化，导致其在全球经济治理领域里面的影响力在下降，当然这也和经济实力的变化有一定关系。在二十国集团之下，还涉及到很多其他合作方式，包括政府间的合作、金砖国家、巴黎俱乐部（十国集团），在亚太地方还有APEC、上合组织，这些都是国家间的合作，都或多或少涉及到经济治理问题。除了国家间整合之外，也有一些非政府的合作和非官方的对话平台，他们起到支撑的作用，更像是知识、理念、观念的散播者。在全球层面，有世界经济论坛（达沃斯论坛），有中国参与比较多的博鳌亚洲论坛。这些论坛在全球经济治理领域里也发挥着越来越重要的作用，大家也越来越愿意去参与这些由新兴国家去引导的论坛，会有一个不同的视角来看待经济治理问题。

此外，还有地区性合作，比如在不同的地区有不同的国家间的合作机制。在亚洲，有东盟，还有“10+3”“10+6”等，在欧洲有欧盟，在非洲有非盟，在南美洲有安第斯集团，等等。除了首脑级合作之外，还有经济合作机制，比如在亚洲有清迈倡议，在北美有北美自贸区的合作……还有一些在建的区域合作机制。其实，这些也都对全球经济治理进行了补充。这里还涉及到很多其他内容，包括次国家区域，甚至一些大国，包括美国和中国在全球经济治理领域里也发挥着非常重要的作用，他们之间会开展很重要的双边合作。

还有一些是比较机制化的。比如说，联合国框架下的一些合作机构。还有一些跨国的多边机构，虽然不在联合国框架之下，但也扮演着非常重要的全球经济治理角色，特别是最近几年，一些多边开发银行的重要性得到了极大的凸显。还有超国家的治理，像欧洲央行等。为什么说多边开发银行的重要性在崛起呢？这和全球经济面临的现实困境有关。经济的需求不足，投资活动缺乏活力，在这种情况下，加强公共投资是非常重要的。在这个领域里面，多边开发银行可以扮演更加重要的作用。

以上都是全球治理的主体，而在这些主体里,二十国集团的重要性还是非常突出的。

 

另外,在全球经济治理领域里，主体结构会有一些变化。首先是国家在参与。国家越来越多地去参与经济治理活动，因为它毕竟是一个地区、一个国家经济治理的代理。另外，企业也以利润为导向去参与全球经济治理，但是这个利润导向本身并不是贬义的词，而是个中性的词。因为很多大型企业如果想要基业常青，想要获得长期的发展，就必须要有远见卓识，必须要在很多领域里面做出一些长期的投资努力和建设，才可能实现企业利润的长期最大化。而公民社会也在追求各自的治理理念，希望能够更好地改善大家生存的环境。这是治理越来越扁平化发展的趋势。

全球治理层面也在发生变化。从联合国到七国集团再到二十国集团，也是在不断变化的。全球经济治理越来越多地采用协商的方式来取得治理成果。另外，政府间组织发展得非常快，是一种爆发式的增长，是全球治理的一个补充力量，他们也在发挥着各自的作用。毕竟现在经济全球化带来的全球化问题越来越多，涉及领域越来越广，而且这种全球化对治理深度和专业程度上的要求也越来越高。

新兴经济体在全球经济治理中的影响与话语权提升的过程有一些标志性事件。2006年，中国人陈冯富珍当选世界卫生组织总干事。最近这几年不断有新兴经济体国家的候选人成为重要国际组织的领导者。新兴经济体也建立了一些重要合作机制。2009年，金砖国家合作机制建立，并且这几年有很多新的进展。2013年，中国提出了“一带一路”倡议，也是对全球经济的提振，对全球经济治理起到了很好的支撑作用。最近中国也做出一些非常具有实质性的工作，而且迅速地取得了发展，像金砖国家组建的新开发银行和亚洲基础设施投资银行都已经开始工作了。它们在经济治理领域里面也是一个补充。当然，开始的时候大家可能有各种各样的想法，但现在可以看到它们在做很多实质性的努力，他们也希望让资金支持全球发展，同时这个发展又是符合自己的一些愿望和目标。比如，我们更多地支持环境友好型的增长模式、增长项目。

这是新兴经济影响力的变化，这种变化给全球经济治理带来了一股新风。因为如果只有单一的治理主体，那么治理思想来源比较单一，也很难去容纳和包容多元化的方式。而现在这种发展方式对全球经济治理来说是百花齐放，同时也有更好的发展前景。所以，尽管有人对现在全球经济治理缺乏一个强有力的主导表示担忧，但是我们应该看到存在好的方面。

3. 全球治理的主要方式

全球治理的主要方式更多的还是规则性的。因为我们最后要让全球经济良好的秩序持续下去，这就需要一些规则作为基础。那么规则又分为不同的类型。一些属于全球经济治理领域中的决策性规则。特别是在联合国框架下的国际经济机构或国际组织里，更多的是采用公司治理型规则。所谓公司治理型规则是有明确的投票的，而且是多数获胜的机制。比如，国际货币基金组织在一些核心问题上的投票需要达到投票权85%以上才可以通过，这是一个非常典型的公司治理型规则。

还有成员治理型规则。所谓成员治理型规则，就是不通过一个刚性的定量的方式来完成，而是需要大家通过协商、磋商，最后在某一个问题上形成一致看法。这就是我们在G20上看到的比较多的决策方式。如果有一个国家说，这个方式或这个方向他不想做，这将会损害他的利益，有可能就没有办法达成最后的成果。这种方式虽然相对来说效率要差一点，有很大的沟通和协调成本，但它保障了帕累托改进。我们这种治理不会损害任何一个国家的利益，只有建立在对国家经济治理没有负面影响甚至会带来好处的基础上，才会形成最后的决议。

除了决策型规则之外，还有根据具体经济问题来进行治理的。按照约束程度来说的话，有些属于硬规则，也就是一些正式规则，带有较强约束力。比如，WTO框架下的很多规则是非常明确的，如果没有做到的话，其他人可以去控告你、投诉你，并且有争端解决机制来解决硬规则下产生的冲突。有些是软规则，所谓软规则就是一些非正式的规则，是约定俗成的规则形式，大家可以通过传统的行为方式方法去做一个一次性的选择，而这个选择方向是大家默认的，互相之间会有一种默契。这种规则往往是不成文的，但具有很强的隐性的约束力。我举一个例子来说明。世界银行和国际货币基金组织虽然没有明文规定行长或领导人一定要来自于美国和欧洲，但这两个机构有非常明显的默契，世界银行行长通常是由美国人担任，而国际货币基金组织的领导人通常来自于欧洲。所以，这就是典型的隐规则、隐约束。当然，规则不管是软的还是硬的，依然可以通过最高决策层的规则来改变。

如果按照约束的范围来分，还分为普适性规则和条件性规则。所谓普适性规则，就是没有例外，一旦达成，所有成员必须要遵守。那么条件性规则，可能会根据不同的情况，做出不同的安排。比如，在碳排放上，对不同的国家会有不同的要求，这就属于条件性规则。

在国际规则供给方面，好多人说存在供给不足的问题。因为存在好多问题，特别是国家间有各自的利益诉求，都希望规则能够对自己友好。通常来讲，国际规则有时候会出现非中性，会对一些国家有偏向，但这种规则的非中性是不是就一定会导致规则供给的不足？其实，我觉得一分为二看。为什么这么讲？二战之后，如果规则非中性，理论上讲，美国一家独大的时候，它的规则制定权是比较强的，所以它能够很快推动规则的制定。随着民主的过程，规则制定似乎难度越来越大，所以会带来越来越多的公共产品供给不足。但是另外一方面也要看到，如果是强制性推动的规则也会带来一些负面效应，而这个效应要在若干年后才会慢慢反映出来。因为在很多情况下，一个规则的制定者并不真正了解什么是对他有利的规则。我们更希望看到的是一个可持续的、长期的、能够让经济良性发展的规则制定。这不仅对规定制定者本身有好处，对全球也是有好处的。

4. 全球经济治理的趋势

全球经济治理出现了一个大的趋势——多元化。多元化与上文讲的结构变化是有关系的。最近几十年，全球经济正在经历一个多元化、分散化的过程。从长的时间维度来讲，有几个比较典型的趋势。第一，国际体系行为体趋向多元。除了有国际组织，有国家间集团，还有经济论坛、区域合作机制，甚至还包括民间社会参与。第二，国际体系覆盖领域不断拓展。比如，2016年G20开始关注素质经济这个领域。第三，国际体系的联系程度不断增强。除了全球价值链的生产方式、全球化的布局之外，现在通讯技术、互联经济、移动经济的发展都让国际体系的联系得到加强，或者说它们带来的生活便利使我们已经不能再把国家与国家隔离开了，因为大家已经不再习惯不联通的世界了。

当前，全球政治的进化过程也是逐步发展的，不是一个简单的重复，而是对上一周期的开拓和发展。因为国际政治是经济力量所推动的，但反过来国际政治的变化也会影响到经济。全球经济治理领域跨了两个领域，一个是经济问题，一个是政治问题。我们既要理解经济是怎么发生、发展和变化的，我们要知道正在面临最棘手的问题是哪些，需要怎么解决，用什么更好的方式解决，同时我们也要知道怎么更好地用政治沟通的艺术或者说政治治理方式来实现经济治理机制。因为有时候经济的理性并不代表政治的理性。所以，对于全球经济治理，我们既要了解经济治理，又要了解国际政治的变化。

 

三、二十国集团治理

二十国集团是大家非常关注的一个热点，特别是2016年中国担任G20主席国之后，重要性应该得到了一个极大的凸显，给中国一个非常好的平台，来展示中国经济治理能力，同时也证明中国的影响力的确在上升。2015年11月习主席在安塔利亚峰会上所提出的设想基本上都得到了落实，而我们知道G20这个平台是需要全体协商一致才能达到成果，所以取得这样一个成绩是非常不容易的。

1. G20治理的领域

我们先要明确一点，二十国集团的治理现在只是在经济领域，只是治理经济问题，致力解决全球面临的重大经济问题，并且G20最开始诞生于亚洲金融危机期间，并且是以各国财长、央行行长会议来开展合作的，所以核心领域是财金合作。

二十国集团在全球经济治理的地位，是在2010年《二十国集团多伦多峰会宣言》里得到确认的。2010年《多伦多峰会宣言》开篇就指出， G20是全球治理的首要论坛。千万不要以为论坛只是一场峰会，它远没有这么简单。G20治理领域的专注对中国来说是极好的机会，为什么这么讲？因为中国有一个非常特殊的经历。我们和其他国家不一样的地方就在于，在过去的二三十年时间里，中国在不断强化自己的经济治理能力。中国经济非常快速的发展，曾经一段时间保持两位数字的经济增长速度，这是反映经济治理能力的一个结果，也给中国在经济治理领域建立了信心。我认为，G20也是中国树立全球影响力的一个非常重要的途径和渠道。因为通过G20能够向全球展示中国在经济治理领域里的很多好的想法、好的方式，而且中国的治理也是不强求的。因为大家也都知道，中国的改革开放一直是以自己的步骤来完成的。尽管外界有很多批评、很多建议，但我们从来没有动摇过，所以中国能够很深刻地理解其他国家在治理经济的时候要考虑到各自的国情，而不是一味地把我们的好经验灌输给他们，因为这个适合中国，并不一定适合他们。

还有一个非常特别的地方，G20是一个南北合作的平台，既有南方国家，也有北方国家，有传统的西方发达经济体，也有南方的新兴经济体、后进国家，甚至还有一些低收入的国家。虽然这几年印度发展比较快，但他的国民经济收入水平还处于初级水平，经济发展阶段还是处在初级阶段。而中国在过去二三十年时间里实现的这种变化，在一代人的记忆里面都留下来了深刻的印象，我们能够体会发展中国家对于发展的渴望以及愿意做出的变化，这可能和西方国家用已经发展完之后的心态去对待发展是不太一样的。所以，在发展领域，东西方在处理方式上也会有一些不同。西方可能就是援助，给你一点钱，希望你们过更好的生活，希望你们不要捱饿，有一点好的教育，有一点吃的、喝的，应该就可以了，但没想着如何更好地给他们一个持续发展的能力。而对于发展中国家来说，中国的帮助是在于授人以渔，学会怎么样更好地发展，让其他国家也走上发展的快车道。

2. G20发展进程

很多人讲G20就是一个应对危机的平台，因为它生于危机，长于危机。生于危机是1999年，G20最开始出现缘于危机；长于危机是2008年，它的升级也是因为危机。那么，是不是G20就真的只是应对危机的机制呢？对机制的产生要有一个理性的看待。我们知道，所有的事情必须要有一个突破口，突破口会有一个比较强大的推动力量，这个力量在经济上会表现为危机。所以，当出现经济危机且影响面非常大，需要大家坐下来做一些事情，同时发现有一些国家的作用是不可或缺的时候，就会形成一个新的治理格局。这就是我在前面说的，经济力量推动政治力量发生变化，而政治力量又反过来会影响经济力量。G20出现之后，它的治理能力或者它的治理导向又会影响全球经济。如果能够很好地发挥治理作用，就会对全球经济治理有提振作用，而且这种机制慢慢地会沉淀下来，对于它来说是一个成长的机会。危机在G20出生阵痛的那一瞬间起到了作用，但后面的成长需要各个国家努力。

3.G20工作机制

我们先回答一个问题。因为好多人在讨论G20没有秘书处，G20缺乏机制化，所以G20没有办法发挥作用。我前面讲了一个词——论坛。很多人说G20只是一个论坛，就是一个大家说一说、见一见、领导人打个招呼的平台。是不是G20没有机制化就真的没有办法发挥很好的作用呢？

首先，什么叫机制化？机制通常泛指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。G20现在的参与者比较广泛，有G20的成员，有国际组织，还有观察员国、嘉宾国。G20的合作机制主体治理是G20的成员。为什么不用成员国？因为里面还有欧盟，G20是19个国家加上欧盟。国际组织在G20的合作里扮演的是信息支持、研究支持的角色，同时也起到监督作用，因为它毕竟是站在第三方的立场上，能相对中立的提供对一些问题的看法。另外的观察员国和嘉宾国以及其他地区的一些代表，主要是为了扩大G20的代表性。因为在G20合作中不断有各种各样的质疑，其中就有合法性的问题。有人说，只是19个国家加一个欧盟，怎么能够代表全球呢？为什么我们一直讲G20是全球经济治理的平台呢？G20的经济的份量太重了，占到全球经济85%，而人口比重也非常大，所以我们通过其他些渠道去邀请非G20国家参与，加大信息沟通渠道。但是，成员太多会带来一个很大的问题，那就是效率。G20一直是一个协商决策机制，如果成员进一步扩容的话，可能一个问题一年都讨论不完，这也是联合国现在所面临的一大困扰。G20很好地协调代表性和效率（合法性和效率）之间的平衡，所以，G20的合作机制会通过扩展的方式来让更多人介入。

第二，G20的工作机制。G20其实不只有年度的一次峰会，还常设两个轨道，一个叫协调人轨道（Sherpa Track），一个叫财金轨道（Finance Track）。在轨道下面，又设了一些专业性的工作组（Working Group），这是比较重要的，通常来说它们直接支持两个轨道的工作，提供成果。再稍微弱一级就是研究小组。通常，研究小组是工作组的一个前身，在还没有升级为工作组之前，它就是研究小组（Studying Group）以及工作小组（Taskforce）。研究小组的工作主要是对可能要开展的G20优先议题做一些预演。工作小组更加具体、更加专业，会就某一个小问题开展工作，并且形成报告或者提供建议。

 

还要强调一点，协调人轨道与财金轨道略有不同。协调人轨道（Sherpa Track），Sherpa在英语中有向导的意思，它是领导人的一个向导，或者告诉领导人今年要做什么，并且将主席国的一些意见传达其他国家的向导（Sherpa），然后由这些向导传递给本国的领导人。领导人的公务都非常繁忙，不可能经常开会，所以通过协调人的经常会晤、信息沟通，再汇报给各自的领导人，而最后的峰会是一个集中的意见展示。财金轨道（ Finance Track）主要关注的是财经和金融的合作。两个轨道下面都有一些工作小组来支撑。但聚焦略有不同。协调人轨道的范围会更广一些，包括贸易投资、发展议程、反腐等都在协调人轨道下。财金轨道主要是宏观经济政策的协调，涉及到财政政策、货币政策等等。

G20还有配套机制。在2010年开始，G20主席国开始不断发起各具特色的配套机制。到目前为止，G20一共有6个配套机制，而这些配套机制有各自不同的鲜明特点。早先在2010年加拿大建立了青年会议Y20、工商峰会B20。2011年又建立一个劳工会议L20。2012年墨西哥峰会建立了智库会议T20，希望有更多的智库来参与。因为国际组织有的时候是站在是一个国际角度上，其实国别也希望能够有一些国别的智库来支撑G20的合作，能顾更好解决之前面讲的矛盾——全球化的经济问题和国别化治理。国别化的智库能够更好地理解这个问题，能够给出政治上可行的建议，所以T20也很重要，在一定程度上也起到了宣传和推广作用。2013年建立了民间社会C20，反映的是民间社团怎样更好地参与G20合作，提供一些方向建议。2015年又建立妇女会议W20，主要强调怎样让妇女更好地参与世界经济并发挥更大的作用。这些配套的机制都有非常明确的参与团体，个性鲜明，各有功能，对G20的发展起到了支撑作用。

其实，G20的工作非常复杂。首先，峰会。有三个不同轨道（渠道）为峰会做贡献。一个是协调人轨道,主要是有各国的Sherpa来组织、沟通、协调开展工作。财金轨道，是央行行长跟财政部长来协调的轨道。两个轨道下面有很多运行机制。除此之外，还有一个部长会议，包括一些与经济相关的其他产业部门，像农业、能源、科技等也会召开一些会议。当然，目前其他部长会议还没有机制化。但有一个例外就是，2016年新召开的贸易部长会，从2016年开始以后，每年都会有贸易部长的合作会议。所有这些机制的成果汇集到峰会。

再来看协调人轨道。协调人轨道下面包括有副手会，进一步帮助协调人来管理下面不同的组。协调人轨道下设有五个不同的工作组：发展工作组、反腐工作组、能源可持续工作组、就业工作组、贸易投资工作组。工作组非常重要，千万不可以小觑。因为当一个主席国接过G20主席国的接力棒之后，那么工作就开始启动了，需要把主席国这一年里所有设计的优先议题，通过工作组层面来形成工作计划，最后还要有工作成果。在此期间，有无数次的邮件、电话会议，以及一些面对面会议（面对面会议相对比较少，毕竟成本会比较高一些）。这些构成了整个合作的基础，而且工作组基本上都是由各国负责这些领域的官员直接参与的。所以，有人在担心说G20只是一个“清谈馆”，其实不是。它可以开展一些工作，因为参与这些成果策划的人本身就是负责这些事务的一些官员，他们也在很努力地做一些事情。如果用一个很好的心态去正确对待G20治理的话，你会发现它是一个相互促进的过程。G20不仅能够帮助其他国家更好地开展经济活动的治理，同时也能帮助自己国家进行经济治理。各国可能都有一些盲点，可能有一些误区，通过这些合作，各国彼此指引。举一个例子来说，在财金轨道下有很多工作组，其中历史最悠久的是增长框架工作组。增长框架工作组，在G20上升为领导人峰会之后一直都有，而它成型的时间可能要更早些。增长框架工作组有一个同行评议（peer review)程序。当涉及到有一些大的宏观经济政策，或涉及到国际层面的国际经济政策变化地时候，需要给同行进行一个评估，其他国家也会给一些反馈，当然这些建议不一定要完全采纳，但是一个很好的参考。所以，这些合作机制对G20的参与者发生了潜移默化的影响。

在财金轨道下，除了增长框架工作组之外，还有国际金融架构工作组、投资与基础设施工作组、绿色融资工作组和气变融资工作组，这是2016年的工作组设置。实际上，不同的年份，根据主席国的情况会略有调整。但是通常情况下，一旦上升成为工作组，而工作组是有主席国的，当然他们也要听从当年G20主席国对于议题的设计。比如，增长框架工作组的主席国是加拿大和印度，但中国作为2016年G20主席国，是工作组的主要参与者，也对这个工作组有很强的引导作用。因此，工作组的变化会比较慎重，除非其他国家一致同意，才有可能终止工作。所以，从这个角度讲，G20的机制化程度还是很高的。2016年贸易部长会议机制化了，以后每年都要开。同时，还开了很多其他部长会议。这些部长会议在往年的G20年份里并不是每年都有，这取决于主席国的优先议题设计。

G20有哪些配套机制？目前G20有6个不同时间创建的机制，我主要重点介绍两个：一个是工商峰会B20，还有一个智库会议T20。除了B20叫做工商峰会，其他都叫做会议。原因是什么呢？因为工商峰会有领导人出席，这是不一样的地方。其他会议有自己的合作机制，都对G20提供了很强的支撑。工商峰会目前建有5个工作组和一个论坛，这个机制也是传承的，形成一个机制化的工作范式。在不同的工作组下，有不同的议题设置。当然，每年工作组会有一些微调，但总得来说，工作组的方式也保证连贯性。最后工商峰会给G20提交一个政策报告。T20在2016年也提交了一个政策报告。T20在过去的一年里开了10场国际会议，针对不同的专业性领域的议题展开，也参与了很多政府方面的合作。所以，最近这一两年T20在配套机制里也是非常活跃的。

4.G20峰会主题

2016年G20峰会是第11次峰会，在此之前一共举办过10次。在早期的时候，也就是危机刚开始的时候，峰会召开的频率比较高，一年开过两次，因为大家希望尽快找到解决之道。2009年和2010年，分别是每年两次的峰会来共商大事。在早期的时候，工作组并没有像现在这么多。

从主题来说会有一些差异。我们发现，发达国家关注的议题更多的是在改革、创新方面。英国伦敦峰会、加拿大多伦多峰会、法国嘎纳峰会，都以改革创新为主题，把“新”为关键字，因为发达国家希望找到新的经济增长引擎。而中等强国，像土耳其、澳大利亚、韩国更多地是讲包容，希望看到是一个包容、发展的G20合作。当然，这里也有一些背景。中等强国合作机制是MIKTA，但MIKTA的建立没有多久，是在2012到2014年期间才形成的，而且是非常松散的。但是，在G20里面有两个合作力度比较强的机制，一个是七国集团，一个是金砖国家，都已经有合作的具体的机制化的成果。所以，中等强国希望全球治理应该是以包容性为主的，强调包容。另外，新兴经济体可能更多是强调增长。因为对新兴经济体来说，增长是一个大问题，只有持续增长，才能保证新兴经济体的地位得到巩固。我们很高兴地看到2016年中国主题设置是包含发达国家、中等强国和新兴经济体的诉求，既能够实现创新，又希望它包容，而且目标是保证全球经济增长。

 

从会议议题来看，财金轨道和协调人轨道有很多不同的议题，关注点会略有不同，但相对来说，有一些议题是延续性的，有一些议题是短期性的，比如说发生了墨西哥原油泄漏时间，就出现了全球海洋保护的议题，但这几年这个议题慢慢淡化了。所以，有一些议题是应急性的，有一些议题是希望找到经济治理的根源性问题。

5. G20取得的主要进展

2009年危机之后，G20响应非常迅速，大家很快采取了集体行动，避免了危机进一步扩大，所以在2010年全球经济有一个比较好的短期表现。从2009年开始，G20开始进行持续性的宏观经济政策互评。

2010年G20提出国际货币体系改革，要求推动世行和国际货币基金组织进行进一步治理改革，虽然经历了很多波折，但已经有一些成果。

2011年提出全球再平衡的议题，最后也达成了一个参考性指南。现在看来，全球经济失衡的问题在弱化，但更麻烦的是经济失速问题，找到经济长期增长的源泉可能需要花更大的力气。

2012年在很多领域也取得了一些进展。2016年应该说是成果喷发的一年。在创新领域里面，尽管创新是经济增长的核心动力之一，尽管创新是长期经济增长面临的最大挑战之一，G20从来没有讨论过创新。2016年除了科技创新之外，G20还涉及到新经济领域的创新，比如数字经济、以物联网为代表的新工业革命方向等。在投资方面，从二战之后到现在，全球建立3300多个投资协定，但没有一个国际层面的规则。2016年在中国的引导下，G20向建设全球性投资规则环境迈出了第一步，通过了《G20全球投资指导原则》。另外，2016年G20还有很多第一次，如贸易部长会机制化等。

2016年G20的成果有大量的报道，我们可以记住几个关键词。第一个是创新和改革；第二个是绿色和包容，第三个是开放和联动。开放和联动，除了投资以外，在G20框架下通过《全球基础设施互联互通联盟倡议》。中国提出“一带一路”倡议，欧洲也有容克计划等类似的安排，怎样让基础设施建设能够更好地融通到一起，是需要在全球层面加以协调的。

6. G20存在的主要问题

首先，在非危机时期，G20的合作进展不是那么显著的。当然，这和很多问题有关。比如，G20的主席国的影响力不够，即便花了很大力气，可能也很难产生实际的效果。

其次，在G20中，既有守成大国，又有新兴大国，利益分歧比较大。各成员对很多问题有不同的看法。而且还有一个麻烦问题就是，在G20里，国内法和国际法其实也不是对等的。所以，G20即便达成一致，有时候也仍然会出现没有办法推行的情况。我举一个例子，在2010年多伦多峰会上，就债务达成了一个一致方案，为发达国家削减赤字和公债设定了量化指标。但是，后续的发展是，发达国家没法实现这个目标。美国直接说当年计算有误，所以他们做不到。欧盟也说，现在经济这么糟糕，首先要提振经济，如果欧盟经济不好，对全球经济是一个大的损害，也会拖累其他的国家，所以现在不能够达到这个目标。再比如，国际货币基金组织的改革，在G20上已经通过了，奥巴马也同意了，但在国会程序上一直受阻，以至于澳大利亚在G20峰会时干脆取消了国际金融架构工作组，因为发现已经推不动了。如果美国国会不通过，国际金融机构改革就像遇到了一个拦路虎，走不下去。一直到2015年年底，美国国会通过了国际基金组织份额改革方案之后，国际货币基金组织正式开始份额改革。所以，2016年，中国再次启动了国际金融架构工作组。显然，这对于维护健康的国际货币秩序是非常重要的，而我们也有很多现实的困难要去克服。

最后，成员数量多，差异大，效率相对比较低。这个问题也不是不可以克服，这取决于你自己的影响力的大小了。

四、G20中国

我们来看2016年G20会议安排，从2015年12月份到2016年1月份，G20的合作很频繁，召开了很多会议，这些会议的背后有大量国家间（指的是G20成员）的官员参与，还有很多国际组织参与其中了，有很多具体磋商探讨过程，有文本形成过程。这和我们在国内治理中几个部委进行会诊是类似的。

从2016年中国在G20峰会上给出的主题词以及涉及到的四个议题篮子来看。主题词是四个“I”：创新（Innovative）、活力（Invigorated）、联动（Interconnected）和包容（Inclusive）。这四个“I”通过两个轨道执行：协调人轨道和财金经轨。然后，根据四个议题篮子来达到四个“I”的目标。

第一个篮子是创新的增长路径。在杭州峰会上公布了《创新增长蓝图》，这就属于创新增长路径一个重要部分。还有结构改革，以前是宏观的货币政策和财政政策协调，2016年除了货币和财政之外，还加了一个经济结构改革。因为前面两个更多应对的是短期的经济治理问题，而各个国家内部都存在着或多或少经济结构上的扭曲，需要进行调整，需要通过制度变化去释放经济增长活力。中国通过这么多年的努力，证实了结构改革的有效性，通过制度释放红利，同时我们也希望能够推动其他成员做出一些变化。当然，变化的根本还要取决于各国自己，这是一个更加均衡、更加长远、更加系统化的治理思路。这个篮子对应的是创新。第二个篮子对应的是活力。中国希望有一个更加有效率的、也更加有效力的全球经济和金融的治理。这就涉及到宏观金融架构的治理、金融方面的合作、汇率的治理等。第三块是关于全球的贸易投资，对应的是联动。要开放、要连通，既要保证有一个开放的经济秩序、经济环境，同时也要实现经济之间相互地连通。这个连通既有软的连通，比如制度上的联通，投资在这方面迈出了第一步；还有是硬的连通，比如基础设施方面。我们需要国家之间更好的连通，降低企业参与经济活动的成本，营造一个更好的经济活动环境。第四个篮子是包容。在四个“I”之下有很多具体的合作成果，这是一个体系化的整体设计，强调的是系统和均衡。

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责任编辑：张凌洁

文章来源：http://www.71.cn/2016/0919/910349.shtml