让户籍改革红利落在每个居民身上

 

日前，北京公布了户籍制度改革意见，至此，全国已出台户籍制度改革方案的省份达到30个。

记者梳理发现，30省份普遍取消农业户口与非农业户口性质区分，同时提出要完善本地区的居住证制度，建立、推进积分落户政策。另外，还有部分地区全面放开大中小城市和建制镇落户限制。

30省份户籍改革方案出台取消农业户口

国务院2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

而在已出台户籍制度改革方案的30个省份，普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分，有些省份还对此制定了具体的时间表。

例如，北京此次明确，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。同时北京还强调要建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

安徽此前提出，户口登记不再标注户口性质，不再出具关于户口性质的证明；贵州则明确，从2015年6月1日起，在“户别”栏不再登记农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户。

部分地区落户条件放宽 特大城市严控人口总量

国家版的户籍改革意见提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

记者梳理发现，部分省份全面放开落户限制地区的范围更大。

例如，四川提出“全面放开大中小城市和建制镇落户限制”；山西提出“全面放开建制镇和中小城市落户限制”，贵州也提出“全面放开中、小城市和建制镇落户限制”等。

对于大城市的落户条件，国家版的户籍改革意见规定“大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年”，而河南缩短为“不得超过2年”，安徽缩短到“不得超过3年”。

在特大城市的人口规模控制方面，北京上海等地均严格划出常住人口上限。

北京提出，到2020年，全市常住人口控制在2300万人以内，城六区常住人口在2014年基础上下降15个百分点左右。上海则明确，到2020年，全市常住人口规模控制在2500万以内。

广东出台的《意见》里强调，广州、深圳市要根据综合承载能力和经济社会发展需要，加快调整人口结构，重点吸纳本地经济社会发展急需的各类型专业人才落户。要按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，对达到规定标准条件的人员，允许在当地申请常住户口。

 

各地部署完善居住证制度 扩大公共服务范围

《居住证暂行条例》自去年公布以来，多地相继出台了本地区的实施办法。而在各地的户籍改革方案中，也都将完善居住证制度作为重点工作。

上海提出，要研究完善上海市居住证管理办法及其配套政策，进一步健全以居住证为载体的基本公共服务及便利提供机制。

北京也强调，要贯彻执行好本市居住证制度，同时建立健全以居住证为载体的基本公共服务和便利提供机制。未来北京要稳步扩大居住证持有人享有的公共服务范围，并逐步提高服务标准。

有些地区则对居住证未来的功能做出更明确的规划。例如，在浙江出台的《意见》中，不仅强调要严格执行流动人口居住登记制度，准确掌握流动人口基本情况，还进一步提出，要实施IC卡式居住证，逐步把居住证建成集行政管理、公共服务、金融、商业应用等于一体的综合性卡证。

各地逐步建立积分落户 大城市有明显区域导向

今年8月，伴随《北京市积分落户管理办法(试行)》出台，北上广深积分落户标准全部出炉。而在各地出台的户籍改革方案中，建立完善积分落户政策也是重中之重，特别是一些大城市及特大城市。

北京、上海等地均强调要完善、贯彻积分落户政策。其中，上海提出“根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值”。

北京也提出，要贯彻执行好本市积分落户政策，建立政策实施会商和联动审核机制，规范操作流程，按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，有序推进长期在京稳定就业和生活的常住人口落户工作。

记者发现，不少城市的积分落户政策都带有明确的区域导向。

例如，依照北京此前出台的积分落户政策，申请人就业地和居住地均由城六区转移到北京市其他行政区域的，可以获得加分。

而重庆在其户籍改革方案中也明确，要在都市功能核心区与都市功能拓展区探索建立市外来渝人员积分落户制度。该市会针对不同类型人群科学制定积分分值和落户标准，保障稳定就业和稳定居住的人员落户，同时积极引导符合条件的市外来渝人员到城市发展新区城区落户。

 

取消农业户口，加速平权是关键

2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，明确指出要取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为“居民户口”。由此揭开了各地告别城乡二元户籍制的改革大幕。从进展来看，目前已有30个省份陆续出台各自的户籍制度改革方案，并都提出了“取消户口性质区分”，这应该值得肯定。但此轮户籍改革，仅仅是统一户口登记并不难，难的是户口统一背后的平权步伐能否得到同步跟进。

必须看到，城乡二元制的户籍问题，要害在于不同户口所对应的权益不同而引发了社会权利的鸿沟。在教育、就业、社保等诸多领域，通过不同户口的区隔，居民所享有的权利待遇却呈现出巨大差距。因此可以说，统一户口登记的目的，实质上是为了统一权利的赋予。若离开这个关键点来谈户口的统一登记，其实并无多大意义。

按照理想中的设计，城市户口无疑比农村户口具有更优质的公共服务配套与权利保障，那么，取消城乡户口限制，将农村户口转变为居民户口，定当得到农村户籍人口的无条件支持。但事实上却并非如此。对于户口的统一登记，不少地区的农村户籍人口仍有不同程度的犹疑，或存在积极性不够的问题。

究其原因，或不外乎两个方面：一是，面对大规模的农转居，相对应的权利配备是否跟进，仍存在不确定因素。比如，会不会出现，虽然变为居民户口，但对应的权利保障仍迟迟不到位或拖后腿的情况？二是，农转居，并非简单的“搬家”到城市，农村户籍人口原有的权益，该如何得到合理处置，同样是个关键问题。最具代表性的疑虑便是，农民的土地权益，包括宅基地、责任田等，是否会随着农转居而被架空？

因此，只有弄清了农转居过程中农村户籍人口的顾虑所在，并对之进行针对性的制度化解，方能打消“农民进城”的后顾之忧。一来，户口统一了，更要确保农民能够顺利融入城市，除了对应的社会福利保障要跟进，更要在就业等方面给予必要的公共保障，真正确保尽快实现市民化。二来，针对农民对既有权益的担心，也要有必要进行相应的权利确认，保证权益能够跟着户口走，让农民吃下“定心丸”。

户口的统一登记，核心是为了消解过去不同户籍背后的权利鸿沟，提升国民待遇的均衡度。由此出发，需要进行的改革绝不止于在户籍制度上，其背后更牵涉到土地流转改革、农村产权制度改革、社会保障体系的改革等等。因此，在推进户口统一登记的同时，应更注重配套制度的改革，为平权奠定坚实基础。

 

全面建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。这标志着“农业”和“非农业”二元户籍管理模式已经退出历史舞台。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，进一步淡化了城乡户籍观念，有利于推进城乡一体化建设。农民城市落户不退土地承包权和宅基地，更是闪耀人性化光辉，如是举措体现了人性化户籍改革思路。

虽说全面放开户籍制度难度较大，户籍改革不会一蹴而就。不难想象，经此改革之后，城乡居民所享受的公共服务将逐渐靠拢。比如，社会保障体系将逐步统一，乡村居民更有获得感，也更能体面生活，感受到权利平等彰显的尊严。当然，这种公共服务的平衡不是削峰填谷，将城里居民的福利打折分给乡村居民，而是致力于共同提升，尤其是加大乡村居民的跃升水平。同时也要看到，乡村居民的福利，也许不可能一下子完全与城市居民同步，两者差距将逐渐缩小，最终实现平衡。

我国改革已经进入攻坚期和深水区，啃硬骨头、涉险滩，这是必须正视、必须有所作为的现实命题。户籍制度等硬骨头，很难啃却又不能不啃。应当意识到，加快户籍制度改革的进程，须与全面建成小康社会相适应，与推进新型城镇化进程相一致，与呵护公民权利更好实现相对应。

开弓没有回头箭。此次户籍制度改革，关注度高，颇具范本价值，“骨头”也更难啃。取消城乡二元制户籍结构，放开中小城市落户限制不难；难的是，改变户籍的福利功能，对不同地域的人平等赋权。要把每个公民都纳入统一的权利保障视野，实现基本公共服务均等化，公民在中小城市也能公平分享发展机会与社会资源，实现安居乐业。

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责任编辑：蔡畅

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